曹莉萍,周馮琦

上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所, 上海 200020

盡管依托沿海河口城市的區(qū)位優(yōu)勢,紐約市在過去的10年(2007—2016)獲得繁榮發(fā)展,但城市生活成本上升和收入不平等依然存在,貧窮和無家可歸的人口比率依然很高；城市核心基礎(chǔ)設(shè)施如道路、地鐵、排污設(shè)施、橋梁已年久失修；城市空氣和水環(huán)境不再清澈,城市公園和公共空間也不能滿足所有紐約市居民的需求。若再不采取行動,氣候變化將成為城市未來發(fā)展的現(xiàn)實(shí)威脅。因此,制定和實(shí)施以“應(yīng)對氣候變化”為核心的環(huán)境政策和城市規(guī)劃,建設(shè)彈性城市是紐約市解決因氣候變化帶來的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問題,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

同樣面對氣候變化挑戰(zhàn),上海對照其城市特點(diǎn)和發(fā)展階段,需要從最新的城市彈性建設(shè)歷程中汲取經(jīng)驗,逐步打造具有中國特色的彈性城市。紐約市彈性城市經(jīng)驗對上海市建設(shè)彈性城市帶來較多啟示,尤其是對上海市中心城區(qū)彈性建設(shè)具有較強(qiáng)的借鑒意義。

1 紐約彈性城市概念提出

彈性概念從生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)生,經(jīng)歷從簡單系統(tǒng)到復(fù)雜系統(tǒng)再到社會-生態(tài)系統(tǒng)的研究范圍不斷擴(kuò)大、研究方法不斷趨于整體的過程,形成相對完整的概念體系；該概念體系是理解彈性城市屬性的重要理論基礎(chǔ),而如何增強(qiáng)其可操作性則是彈性城市理論體系深化的趨勢,是彈性城市建設(shè)實(shí)踐的強(qiáng)烈內(nèi)需[1-4]。進(jìn)入21世紀(jì),紐約開始提出彈性城市建設(shè)理念,并明確了城市彈性的定義：即在面對壓力或抵御震驚性事件時,快速恢復(fù)城市各項功能并使城市變得更強(qiáng)壯的應(yīng)對能力、城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)如交通、能源、通信系統(tǒng)等的適應(yīng)能力,包括災(zāi)害影響減緩能力和應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的適應(yīng)能力。

2 紐約彈性城市建設(shè)發(fā)展歷程和主要內(nèi)容

2.1 彈性城市建設(shè)計劃的演進(jìn)

紐約彈性城市建設(shè)和氣候適應(yīng)項目早在2007年《更蔥綠,更美好的紐約》就已提出,直到2013年6月,綜合應(yīng)對氣候變化的彈性城市計劃《更加強(qiáng)壯、更富彈性的紐約》規(guī)劃了一個10年彈性城市建設(shè)項目,該項目耗資200億美元,共包括257個適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)的子項目,該計劃目標(biāo)是在桑迪颶風(fēng)災(zāi)害之后建成一個最具抗擊能力、堅實(shí)的城市社區(qū)?！陡訌?qiáng)壯、更富彈性的紐約》計劃詳細(xì)分析了發(fā)生桑迪颶風(fēng)災(zāi)害期間紐約城市社區(qū)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和海岸線所受到的影響,并提出了使彈性建設(shè)項目更能應(yīng)對未來氣候變化的風(fēng)險評價體系。同時,紐約市長辦公室房屋修復(fù)部門也提出了《重建計劃》(2013),該計劃得到了聯(lián)邦基金會支持,并作為颶風(fēng)災(zāi)害后城市恢復(fù)計劃中的一部分,幫助修復(fù)紐約城市房屋建筑。2014年4月,紐約又發(fā)布了《一座城市,一起重建》報告,旨在強(qiáng)化和擴(kuò)大彈性建設(shè)內(nèi)容和房屋修復(fù)計劃。該報告提出設(shè)立恢復(fù)和彈性建設(shè)辦公室來推動城市彈性建設(shè)版本的更新,同時,辦公室應(yīng)承擔(dān)起執(zhí)行關(guān)鍵項目改善的職能,包括加快損失補(bǔ)償審查和建設(shè)項目啟動。

2015年,紐約發(fā)布了更新、更全面的氣候彈性建設(shè)計劃《一個紐約——一個強(qiáng)壯、適宜的城市》,為繼續(xù)實(shí)施應(yīng)對氣候變化路線服務(wù)。在最新計劃中,城市通過創(chuàng)新理念和聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域加速和擴(kuò)大了“建設(shè)一個強(qiáng)壯而富有彈性的紐約城市”計劃,這些新理念和聚焦領(lǐng)域[5]包括：(1)強(qiáng)化社區(qū)功能。(2)更新氣候項目。(3)聚焦熱波影響。(4)土地利用政策。(5)升級聯(lián)邦議程。最后,美國軍工集團(tuán)(USACE)每2年發(fā)布一次北太平洋海岸綜合研究,其研究結(jié)果在指導(dǎo)紐約彈性城市建設(shè)上極具權(quán)威性。

2.2 強(qiáng)壯、適宜、彈性城市建設(shè)主要內(nèi)容

紐約市經(jīng)過3個版本的彈性城市計劃升級(圖1),為解決紐約城市收入不平等問題和應(yīng)對氣候變化問題提出了具體實(shí)現(xiàn)路徑。其最新版本的《一個紐約》計劃為紐約市在下一個百年里成為全球中心提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增強(qiáng)城市活力的策略。因此,在這個規(guī)劃下,紐約市所需要面對的壓力更多的是未來可能發(fā)生的挑戰(zhàn),提出的彈性城市建設(shè)路徑和目標(biāo)不僅適用于現(xiàn)在的紐約,更能讓未來紐約有所適從。本文根據(jù)紐約彈性城市建設(shè)計劃的最新版本,在分析紐約當(dāng)前和未來面臨的氣候、經(jīng)濟(jì)、社會挑戰(zhàn)和潛在機(jī)遇的基礎(chǔ)上,總結(jié)紐約建設(shè)強(qiáng)壯、適宜、彈性城市的發(fā)展目標(biāo)和具體措施,從中探索紐約建設(shè)彈性城市的經(jīng)驗。

圖1 紐約彈性城市建設(shè)歷程Fig.1 Process of New York City′s Elastic Construction

2.2.1 核心挑戰(zhàn)與機(jī)遇

(1)社會經(jīng)濟(jì)壓力

在人口方面,由于大量的移民涌入,紐約市的人口持續(xù)快速增長,2015年常駐人口已經(jīng)達(dá)到855萬,處于歷史新高,2010—2015年人口年均增速為4.6%,預(yù)計到2040年將會達(dá)到900萬。其中,曼哈頓區(qū)人口為164萬,2010—2015年均增速為3.7%,較其他城區(qū)緩慢。城市人口的過快增長將會使城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給變得緊張。同時,紐約人口老齡化趨勢逐步呈現(xiàn),到2040年超過65%的人口為老年人口。這就需要城市設(shè)計能夠提供更多適應(yīng)人口老齡化的公共服務(wù),并且通過提供公平獲得就業(yè)和服務(wù)的機(jī)會,減緩城市老齡化的壓力。

在經(jīng)濟(jì)方面,根據(jù)美國商業(yè)部經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計局(ESA)網(wǎng)站數(shù)據(jù),2014年紐約市共計有420萬個就業(yè)崗位,其中11.3萬個為私人崗位,共創(chuàng)造城市總產(chǎn)值(GCP)6470億美元。自2008年金融危機(jī)以來,紐約市經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增長速度超過了美國,2009—2014年工作崗位增加了11.5%。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定和增長來源于核心區(qū)——曼哈頓區(qū)和其他區(qū)縣經(jīng)濟(jì)多元化貢獻(xiàn)。在過去的10年里其他區(qū)縣的工作崗位增加速度要超過曼哈頓區(qū),但曼哈頓區(qū)仍是工作崗位數(shù)量最多的區(qū)域。傳統(tǒng)的金融業(yè)、保險業(yè)和房產(chǎn)業(yè)成為紐約市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱,這些行業(yè)提供的就業(yè)崗位占總就業(yè)崗位的11.7%,其2014年產(chǎn)值占GCP的38.4%,并為紐約市提供了穩(wěn)定的、用于支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的稅收來源,從而促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長,2014年,紐約共擁有52家世界500強(qiáng)企業(yè)總部。但盡管如此,2015年紐約市的貧困人口占城市總?cè)丝诘?0.6%,高于美國貧困人口比例。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新

作為全球城市,紐約市的老舊基礎(chǔ)設(shè)施成為束縛城市現(xiàn)代化和發(fā)展動態(tài)城市中心的重要因素。這些老舊基礎(chǔ)設(shè)施包括交通系統(tǒng)、供水設(shè)施、供氣設(shè)施、電力系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。2015年,紐約共有88%的供熱管道、53%的城市發(fā)電容量、37%的輸變電站、12%的大型變電站、39個燃料終端處于百年一遇洪水高發(fā)區(qū)域；2020年,18%的通訊設(shè)備也將處于百年一遇洪水高發(fā)區(qū)域。盡管大量的論證表明現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施隨著經(jīng)濟(jì)增長而增長,但是某些地區(qū)的公共設(shè)施投資仍然跟不上資本投資。例如,紐約市的交通系統(tǒng)于2013年已經(jīng)破紀(jì)錄滿負(fù)荷運(yùn)送旅客17億人次,人均每天通勤時間達(dá)47min成為美國大城市中通勤時間最長的地區(qū)；紐約城市的供氣、供熱和供水管道雖然還不到使用年限,但是管道材料已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)配置,“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重；城市地下基礎(chǔ)設(shè)施尚未標(biāo)識,出現(xiàn)問題時難以精確定位、及時修繕；城市的高速公路和橋梁,如1883年建成使用的布魯克林橋也存在老舊和坍塌的風(fēng)險；互聯(lián)網(wǎng)像水、電、氣一樣成為生活不可或缺的公共產(chǎn)品,但是截止2014年底,仍有22%的紐約市家庭沒有安裝寬帶互聯(lián)網(wǎng)。

(3)城市生活環(huán)境變化

近幾年,紐約市在大氣環(huán)境治理方面,通過減少建筑能耗和使用低碳電力措施,取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。城市溫室氣體排放量比2005年下降了19%；空氣質(zhì)量達(dá)到過去50年來最干凈的狀態(tài)。在美國的各大城市中,紐約市的空氣質(zhì)量已從過去排名第7位上升到第4位。在土壤治理方面,總面積超過260萬km2的100多塊棕地已經(jīng)被清理和修復(fù),其中2015年修復(fù)的23塊棕地創(chuàng)造了420個新就業(yè)崗位,550戶保障性住房和1.62億美元的稅收收入。在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,城市生態(tài)調(diào)節(jié)溝、雨水花園、透水路面、綠色屋頂也有助于減緩暴雨帶來的洪水并防治城市污水四溢入城市河道。然而,尚未得到治理和有效利用的環(huán)境污染物仍然對人身健康和生活產(chǎn)生慢性的不良影響,2012年大約有千分之四的紐約市青少年(5歲—17歲)因哮喘入院；人口壓力也使得紐約市到2030年要增加14%的供熱來源和44%的能源消費(fèi)；平均每天產(chǎn)生的2.5萬噸生活垃圾中只用15.4%的廢棄物能夠被循環(huán)利用。

(4)應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)

紐約經(jīng)歷過2012年桑迪颶風(fēng)襲擊了紐約港,在應(yīng)對氣候變化方面取得了卓越的進(jìn)展,但仍然受到氣候變化的影響。紐約城市應(yīng)對氣候變化委員會(NPCC)對氣候變化帶來的威脅進(jìn)行了分析并做出了最好的情景分析來影響城市氣候政策的制定。NPCC發(fā)布的《構(gòu)建氣候彈性知識庫》(2015)報告更新了地區(qū)氣候項目數(shù)據(jù)。報告發(fā)現(xiàn),過去100年,紐約市沿海平面平均每10年上升2.54cm,從1900—2015年共上升了33.5cm；以2000年為基期,NPCC預(yù)測到2050年的中間值,紐約市平均氣溫將上升4.1—5.7℃(即上升4%—11%)；紐約市附近海平面將上升27.94—53.34cm；每年超過32.2℃的天數(shù)將翻一倍。由于海平面的上升,沿海洪水發(fā)生的頻率將會上升,橫跨北大西洋盆地的颶風(fēng)數(shù)量也將會密集地增長一倍。這些氣候挑戰(zhàn)都會反映在城市社區(qū)、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、人們身體健康上。

(5)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要性

得益于高速的城市內(nèi)部交通、高技能勞動力、豐富的文化資源和基礎(chǔ)設(shè)施,紐約市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為紐約大都市圈繁榮的重要動力。但是紐約大都市圈內(nèi)的其他城市和地區(qū)同樣面臨著收入不平等、保障性住房滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、港口不能共享等問題。而且紐約大都市圈的城市間交通尚未達(dá)到互聯(lián)互通的便利,尤其是紐約市與新澤西州的休斯敦、長島、康乃狄克州等之間的交通缺乏行政協(xié)調(diào)。碎片化的行政管制阻礙了交通、能源、通信等一系列關(guān)鍵領(lǐng)域區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施,單純的城市間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)交易不能對區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。因此,紐約市必須在區(qū)域政府做中起到領(lǐng)導(dǎo)作用,從而協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的合作,提高區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)投資效率。

(6)數(shù)字技術(shù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用

數(shù)字工具如互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫,可以幫助解決一些城市中最緊迫的彈性挑戰(zhàn),包括支持社區(qū)彈性建設(shè)和社會凝聚力形成,并提高人們應(yīng)對突發(fā)事件的能力。紐約市利用數(shù)據(jù)戰(zhàn)略來開發(fā)綜合交互式平臺,這個平臺能夠定位和歸納城市社區(qū)與政府機(jī)構(gòu)組織的活動及經(jīng)驗。同時,紐約市通過社區(qū)建設(shè)計劃,獲得數(shù)字工具的數(shù)據(jù)基準(zhǔn)線,并通過數(shù)字工具將居民需求與政府提供的服務(wù)相互對接,以及公開城市社區(qū)事件的具體信息。

2.2.2 建設(shè)目標(biāo)和評價指標(biāo)

颶風(fēng)災(zāi)害過后,紐約市必須面對重新修復(fù)海岸城市生活的挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)城市彈性的承諾。NPCC推出了一系列的修復(fù)方案,在最新版本的方案中,紐約市建設(shè)城市彈性的目標(biāo)是：使城市能夠應(yīng)對更多的挑戰(zhàn)而不僅僅是“下一個桑迪颶風(fēng)”。那么在這個總目標(biāo)下,紐約彈性城市建設(shè)的分目標(biāo)包括4個[5]：①每個城市社區(qū)更加安全；②建筑更新升級能夠抵御氣候災(zāi)害的影響；③區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)能夠可持續(xù)地提供服務(wù)；④沿海防洪能力提高以抵御洪水和海平面升高。雖然最近版本的計劃是為紐約人未來100年內(nèi)建設(shè)彈性城市所設(shè)計的,但從其建設(shè)成效評價指標(biāo)體系來看,是在延續(xù)和完善前面幾個版本計劃的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的,這些評價指標(biāo)包括：①到2050年,消除因災(zāi)害事件而導(dǎo)致的長期(超過1年)人口遷移；②城市社區(qū)社會脆弱性指數(shù)降低(最新數(shù)據(jù)顯示已降低4位);③氣候事件造成年經(jīng)濟(jì)損失的減少(最新數(shù)據(jù)顯示已減少17億美元)。

(1)每個城市社區(qū)更加安全

當(dāng)災(zāi)害性事件襲擊紐約城市時,城市多個社區(qū)都會暴露出其脆弱性。此時,需要當(dāng)?shù)鼐用?、社會組織和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者指揮進(jìn)行社區(qū)恢復(fù),并在政府救援耗盡時提供長期恢復(fù)的支持工作。雖然政府對社區(qū)建設(shè)的幫助非常重要,尤其是在發(fā)生災(zāi)害時,保持政府部門與社區(qū)利益相關(guān)者之間的聯(lián)系能夠高效的處理災(zāi)害問題,但是城市社區(qū)利益相關(guān)者積極地與地方非政府組織保持聯(lián)系,能夠使城市更主動應(yīng)對未來可能發(fā)生的災(zāi)害問題并做好中長期恢復(fù)工作的準(zhǔn)備。同時,增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的社交網(wǎng)絡(luò)和完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣能夠增強(qiáng)城市彈性。例如,熱波是紐約城市未來一大挑戰(zhàn),若社區(qū)內(nèi)沒有穩(wěn)固的社交網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施,那么對熱波敏感人群,如老人和小孩的受傷人數(shù)將會上升。最后,社區(qū)需要通過配置應(yīng)急通信設(shè)備和實(shí)施預(yù)防項目來保持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社交網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對災(zāi)害的能力。在災(zāi)害發(fā)生時,第一反應(yīng)人和其他重要的相關(guān)人員必須能夠馬上進(jìn)入響應(yīng)和修復(fù)工作、物流和支持工作領(lǐng)域以及啟動關(guān)鍵應(yīng)急設(shè)備。這些長期修復(fù)工作能夠保證受災(zāi)居民有機(jī)會通過招聘程序和勞動市場參與社區(qū)恢復(fù)建設(shè)工作。因此,通過增加社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)社交網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)彈性來使每個城市社區(qū)更加安全是紐約彈性城市建設(shè)目標(biāo)之一。該項目標(biāo)評價指標(biāo)包括2個：①紐約市到2050年將增加12萬個應(yīng)急避難所；②社區(qū)建設(shè)志愿者數(shù)量到2020年將比2015年增加25%。

(2)建筑更新升級以抵御氣候災(zāi)害影響

雖然,紐約城市已經(jīng)設(shè)計了能夠提高安全性和高能效的新型建筑,但城市中大多數(shù)建筑如住宅、學(xué)校、工作場所、企業(yè)和宗教場所因已按照以往建筑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建造,其抗災(zāi)能力尚未達(dá)到抵抗百年一遇洪水的能力,因此,非常有必要對紐約市橫跨5個行政區(qū)的既有建筑進(jìn)行改造升級,以抵御自然災(zāi)害的影響并恢復(fù)受損建筑功能,從而使這些建筑繼續(xù)在氣候正常情況下為城市居民和商業(yè)活動服務(wù)。為此,紐約要通過3個指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)建筑更新的目標(biāo),包括：①通過洪水保險政策在百年一遇洪水高發(fā)區(qū)域提高家庭住宅比例(最新數(shù)據(jù)顯示已提高55%)；②增加區(qū)域內(nèi)能夠抵御洪水風(fēng)險的建筑面積(尚無最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計)；③通過“重建項目”恢復(fù)和增加區(qū)域內(nèi)家庭數(shù)目(最新數(shù)據(jù)顯示已有31戶家庭開始修復(fù))。

(3)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)可持續(xù)地提供服務(wù)

紐約市將通過改變區(qū)域和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系,減低氣候變化對城市功能實(shí)現(xiàn)的影響,保證在應(yīng)急情況下關(guān)鍵服務(wù)的持續(xù)供給,以及城市功能在服務(wù)中得到快速恢復(fù)。紐約城市已經(jīng)實(shí)施了一些系列基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和彈性激勵項目,總額超過200億美元,加上區(qū)域城市伙伴,如大都會運(yùn)輸署(MTA)、紐約和新澤西港務(wù)局(PANYNJ)、聯(lián)合愛迪生電力公司、長島電力局(LIPA)、國家電網(wǎng)、美國三大移動電話運(yùn)營商(AT&T、Sprint、T-Mobile)、有線電視公司、無線運(yùn)營商Verizon和時代華納有線電視公司等支持,項目總額將接近300億美元?；诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和彈性激勵項目,紐約將實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)系統(tǒng)可持續(xù)提供服務(wù)目標(biāo),其評價指標(biāo)有2個：①縮短因天氣原因而造成的客戶等待時間和交通中斷時間(尚無最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計)；②到2020年,百年一遇洪水高發(fā)地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和床位數(shù)量將翻一倍(最新數(shù)據(jù)顯示已增加了79%)。

(4)沿海防洪能力提高以抵御洪水和海平面升高

紐約市的海岸線經(jīng)過400多年的考驗,已經(jīng)暴露在氣候變化威脅之中。NPCC預(yù)測由于海平面的升高,受洪災(zāi)面積將會增大；全城范圍內(nèi)的洪水發(fā)生頻率和強(qiáng)度將會升高。若不采取行動,到2050年,紐約市將會有183km2地區(qū)面積處于百年一遇洪水高發(fā)區(qū)域,這一面積將比2015年增加了42%,涉及人口數(shù)量擴(kuò)大至80.9萬人。為此,在2013年,紐約市就發(fā)布了第一個具有海岸全面保護(hù)計劃的彈性城市建設(shè)規(guī)劃——《更加強(qiáng)壯、更富彈性的紐約》來減少城市脆弱性。之后,紐約實(shí)施一系列海防項目來應(yīng)對氣候變化帶來的威脅,并與USACE合作開展海岸彈性建設(shè)項目。但不論是現(xiàn)在還是未來,紐約市都需要大量的資金支持以及探索新的資金來源來保證海岸彈性建設(shè)項目全面、有效地實(shí)施。未來紐約市在實(shí)現(xiàn)提高沿海防洪能力目標(biāo)方面包括3個評價指標(biāo)：①完善線性海防設(shè)施部署(最新數(shù)據(jù)顯示已增加了11.1km海防線)；②提高沿海生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)面積(尚無最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計)；③提高從海防項目和生態(tài)系統(tǒng)修護(hù)項目中獲益居民的數(shù)量(最新數(shù)據(jù)顯示已有20萬居民獲益)。

2.2.3 具體措施

(1)城市社區(qū)安全方面

要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)安全目標(biāo),首先,要加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)。主要措施包括：①開發(fā)綜合的、交互式的網(wǎng)絡(luò)平臺來定位大小社區(qū)組織及其開展的活動,同時也可以通過這個網(wǎng)絡(luò)平臺公開地方政府的公共服務(wù)和政策措施。②通過強(qiáng)化社區(qū)組織服務(wù)能力、信息化能力、社區(qū)應(yīng)急指導(dǎo)能力和制定彈性規(guī)劃能力,來支持社區(qū)彈性建設(shè)和擴(kuò)大民主參與。③紐約市將增加志愿者參與社區(qū)政策實(shí)施的機(jī)會。第二,完善應(yīng)急準(zhǔn)備和計劃。紐約市通過修訂紐約應(yīng)急管理預(yù)案(NYC EM)來擴(kuò)大人們應(yīng)對極端氣候災(zāi)害事件和其他災(zāi)害的公共教育,預(yù)案內(nèi)容包括如何做好應(yīng)急準(zhǔn)備和如何應(yīng)對災(zāi)害影響。第三,扶持中小企業(yè)和當(dāng)?shù)厣虡I(yè)。作為城市社區(qū)的關(guān)鍵部分——中小企業(yè)能為受災(zāi)人們提供就業(yè)崗位、產(chǎn)品和服務(wù)。颶風(fēng)災(zāi)害過后,受影響社區(qū)的商業(yè)中斷意味著經(jīng)濟(jì)效益損失、失業(yè)增多和產(chǎn)品服務(wù)的減少,許多社區(qū)居民的日常需求得不到滿足。為此,颶風(fēng)過后城市需要向650家企業(yè)提供金融和技術(shù)幫助。截止2015年底,“桑迪颶風(fēng)商業(yè)貸款和贈款項目”(2013年啟動)已經(jīng)為250家中小企業(yè)提供金融保障。第四,確保員工發(fā)展是彈性投資的一部分。紐約市將通過城市“重建項目”來鼓勵社會更多地雇傭受桑迪災(zāi)害影響的居民,尤其是低收入者,并為其提供培訓(xùn),使其能夠參與城市恢復(fù)項目。此外,紐約城市社區(qū)外的勞動力服務(wù)也會隨著工業(yè)發(fā)展和勞動力組織發(fā)展被融入到紐約城市彈性建設(shè)項目中。第五,減緩熱波的風(fēng)險。通過綠色化社區(qū)和增加空調(diào)設(shè)備,來減緩熱波導(dǎo)致的疾病和死亡,減少因氣候變化導(dǎo)致的城市脆弱性。其中,綠色化社區(qū)建設(shè)包括城市熱島工作小組通過創(chuàng)造能夠收集社區(qū)層面溫度數(shù)據(jù)的氣溫監(jiān)測系統(tǒng),與自然保護(hù)協(xié)會科學(xué)地評價熱島效應(yīng)以更好地收集熱波數(shù)據(jù)。在增加空調(diào)設(shè)備措施方面,紐約市通過“聯(lián)邦低收入家庭能源援助項目基金”保證低收入、熱脆弱地區(qū)首先獲得制冷設(shè)備。紐約市衛(wèi)生局也相應(yīng)修改衛(wèi)生法律來更新熱脆弱地區(qū)住宅和人的最高耐受溫度數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

(2)建筑更新升級方面

要提高建筑抗災(zāi)能力,增加洪水風(fēng)險區(qū)域的家庭數(shù)量。首先,要升級改造城市公共和私人建筑。紐約市通過執(zhí)行“重建項目”來展示未來最佳居家和社區(qū)典范,同時升級或強(qiáng)化建筑系統(tǒng)如電氣設(shè)備,來提升多戶住宅建筑的抗洪水能力。在提高公共建筑的彈性投資方面,紐約市房屋局(NYCHA)從聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)獲得了30億美元的資金來提高33棟公共建筑彈性；在修復(fù)和更新私有建筑投資方面,紐約市也承諾擴(kuò)大其在聯(lián)邦基金中所占比例。第二,政策支持建筑更新。新的區(qū)劃要求、建筑法律修訂和洪水保險項目改革已經(jīng)對紐約市建筑更新環(huán)境起到積極作用。紐約市相關(guān)工作組將繼續(xù)調(diào)整洪水保險費(fèi)率(FIRMs)和改革國家洪水保險項目(NFIP)來對齊分區(qū)和更新建筑規(guī)范。到2018年,紐約市將制定和采用新的建筑彈性設(shè)計指南來指導(dǎo)易受洪水、極端大風(fēng)和熱波影響的區(qū)域建筑設(shè)計,并根據(jù)未來氣候環(huán)境變化、氣候項目不確定性評價和設(shè)施生命周期,相應(yīng)地改變設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),從而保證紐約市的建筑一直堅持最高的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。第三,改革FEMA的NFIP項目。由于氣候風(fēng)險的不斷提高,FEMA的NFIP項目保費(fèi)日益增高,增加了FEMA支付保費(fèi)資金的壓力。紐約市需要采取更全面的行動來改善低風(fēng)險投資和優(yōu)化政策,這些行動包括開展評價NFIP更新項目及其對城市環(huán)境的影響,回顧聯(lián)邦應(yīng)急管理局的研究并與其共同制定基于研究結(jié)果的改革措施。同時,紐約市還積極參與FEMA的“社區(qū)評價體系”(CRS)建設(shè),以減少城市洪水保險投保人的費(fèi)用。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

為了增加城市基礎(chǔ)設(shè)施,使其覆蓋未來可能發(fā)生洪水的區(qū)域,并且能夠抵御洪災(zāi)。紐約市主要采取了兩項措施：第一,升級區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。紐約的城市基礎(chǔ)設(shè)施需要獲得升級以使其具有可操作性和彈性可修復(fù),需要繼續(xù)與基礎(chǔ)設(shè)施提供者和運(yùn)營商進(jìn)行投資合作。這不僅是需要通過FEMA公共資助項目獲得地方的配套資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),更需要像改造城市建筑一樣與區(qū)域內(nèi)其他城市伙伴在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)域間合作,從而升級設(shè)施系統(tǒng)、堅固路面,完善應(yīng)對暴雨的綠色基礎(chǔ)設(shè)施,以減輕污水管道收納暴雨的壓力；投資建設(shè)污水處理廠、泵站和水庫大壩來提高城市防洪、泄洪能力。第二,政策扶持基礎(chǔ)設(shè)施升級。紐約市通過最科學(xué)的研究和可靠實(shí)驗來制定相關(guān)法律,鼓勵區(qū)域內(nèi)政府合作來提升基礎(chǔ)設(shè)施功能共同抵御災(zāi)害和實(shí)現(xiàn)城市彈性恢復(fù)。同時,通過制定和執(zhí)行一整套彈性建設(shè)指南來標(biāo)準(zhǔn)化過程管理,從而保證城市彈性建設(shè)的高績效標(biāo)準(zhǔn)。到2018年,城市所有建設(shè)機(jī)構(gòu)都將采用標(biāo)準(zhǔn)化的彈性設(shè)計指南來升級基礎(chǔ)設(shè)施。此外,城市氣候應(yīng)對小組將與區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商和運(yùn)營商合作提高公共服務(wù)供給效率,并且紐約市通過與州政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作,與美國國家安全部門共同對區(qū)域彈性建設(shè)項目進(jìn)行評價,評價內(nèi)容包括城市服務(wù)供應(yīng)鏈上關(guān)鍵商品,如食物、能源、材料和消費(fèi)品的供給彈性。

(4)沿海防洪能力方面

在提高沿海防洪能力方面,紐約市也有三項措施：第一,增加海防工程。自紐約市發(fā)布包含37億美元全面沿海保護(hù)計劃的規(guī)劃——《更加強(qiáng)壯、更富彈性的紐約》以來,城市在5個行政區(qū)開展海防工程項目。為了擴(kuò)大海防工程項目的公眾參與,紐約市重新建立了海濱管理咨詢董事會來指導(dǎo)海濱建設(shè),包括沿海彈性設(shè)施建設(shè)、自然資源保護(hù)等。同時,紐約市通過與NPCC和牙買加灣科學(xué)與彈性研究所合作,繼續(xù)開發(fā)基于保護(hù)自然的彈性建設(shè)項目。第二,為重要的海防項目尋找資金來源。紐約市與USACE合作的、有關(guān)2015年紐約港及其子港建設(shè)的研究項目是由紐約市授權(quán)并募集建設(shè)資金,這些項目將為USACE研究提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù),紐約市在開展這些投資項目時需要增強(qiáng)自身的融資能力,為此,紐約市通過項目競爭招標(biāo)方式獲得來自城市社區(qū)伙伴和其他利益相關(guān)者的項目建設(shè)資金。第三,政策支持海防項目。一個新的海防項目設(shè)施必定需要相應(yīng)濱海管理規(guī)劃支持,城市需要更新的濱水地區(qū)管理工具來評價和優(yōu)化管理其新建項目,因此,紐約市探索新的治理模式來支持項目競爭,并整合沿海彈性措施形成長效治理機(jī)制。

3 紐約彈性城市建設(shè)經(jīng)驗對上海的啟示

3.1 紐約與上海城市相似性比較

從紐約市建設(shè)彈性城市的案例中汲取經(jīng)驗為上海市所用,需要對這兩個全球城市進(jìn)行合理地比較。首先,在城市規(guī)模上,紐約市整體面積1214km2,其中789km2為陸地,陸地人口密度10836人/km2(2015年數(shù)據(jù))是美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和人口集中地,也是受氣候變化影響較大的中心之一；而上海市面積為6340km2是紐約市陸地面積的5倍,上海市中心城區(qū)(上海外環(huán)線以內(nèi),660km2)面積與紐約市陸地面積相當(dāng),因此,紐約市的經(jīng)驗對上海中心城區(qū)彈性建設(shè)具有直接借鑒意義。其次,上海市在區(qū)位上與紐約市存在較大相似性——沿海港口城市,紐約市擁有836km海岸線,其口岸吞吐量一直保持在1億t以上,是美國最大港口；上海市擁有500km海岸線,2014年口岸吞吐量為38516萬t[6],遠(yuǎn)超紐約市港口的一倍,已然成為世界航運(yùn)中心。第三,從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看,作為全球城市,紐約市和上海市經(jīng)濟(jì)增速變化相似,2011—2014年都出現(xiàn)緩慢下行趨勢(圖2)；同時,兩個城市的人均GDP(GCP)趨同(2000美元價),2014年上海市人均GDP為9509.78美元/人,略超過紐約市人均GCP(圖3)。第四,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面,從美國經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)顯示的歷年就業(yè)人數(shù)看(圖4),紐約市幾乎沒有第一產(chǎn)業(yè),其第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占比超過90%,2014年達(dá)到93%(圖5),呈現(xiàn)為典型去工業(yè)化特征的后工業(yè)社會,受氣候環(huán)境影響的產(chǎn)業(yè)主要是第三產(chǎn)業(yè)；而上海市目前仍保留第一產(chǎn)業(yè),2014年上海市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為0.5%；其第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為34.7%；第三產(chǎn)業(yè)比重也相對較高,占總產(chǎn)值的64.8%(圖6),因此,氣候環(huán)境變化對上海第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均存在較大威脅。第五,從工業(yè)對環(huán)境的影響來看,處于后工業(yè)社會的紐約市,其建筑業(yè)和制造業(yè)對城市生態(tài)環(huán)境的影響較??；而上海市仍處于工業(yè)化進(jìn)程中,2014年工業(yè)產(chǎn)值比重為31.2%,工業(yè)排放對城市生態(tài)環(huán)境具有較大的影響,其中,工業(yè)廢水排放總量約占城市廢水排放總量的20%；煙塵排放總量中工業(yè)排放占比93%；廢棄二氧化硫(SO2)排放總量中工業(yè)排放占83%。

3.2 對上海建設(shè)彈性城市的啟示

從國內(nèi)經(jīng)驗來看,彈性城市建設(shè)的推進(jìn)與復(fù)雜系統(tǒng)論下的城市規(guī)劃制定密不可分[7-8]。2016年10月,上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)(簡稱“上海2040”,下同)已上報國務(wù)院,其中也聚焦了彈性城市建設(shè)內(nèi)容,并從應(yīng)對氣候變化、提升生態(tài)品質(zhì)、改善環(huán)境質(zhì)量、完善城市安全保障4個方面建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城[9]。對比紐約市彈性城市建設(shè)主要內(nèi)容,兩個城市的彈性建設(shè)規(guī)劃也具有較大的相似性,上海可從在項目建設(shè)、資金籌集、區(qū)域合作、治理模式這4方面吸取相應(yīng)經(jīng)驗。

圖2 紐約市GCP增速和上海GDP增速比較 Fig.2 GDP growth rate in Shanghai vs. GCP growth rate in New York City

圖3 紐約市人均GCP與上海市人均GDP比較(2000年美元價) Fig.3 Per capita GCP in New York City′s vs. per capita GDP in Shanghai (constant 2000 U.S. dollar price)

圖4 紐約市歷年產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占比變化Fig.4 Proportion of industrial employment in New York City throughout years

圖5 2014年紐約市私人部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(以從業(yè)人數(shù)計) Fig.5 Industrial structure of private sector in New York City, 2014 (according to employment)

圖6 上海市歷年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化(以行業(yè)增加值計)Fig.6 Industrial structure change of Shanghai throughout years (according to industrial added value)

3.2.1 建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程升級體現(xiàn)以人為本理念

從紐約市彈性城市建設(shè)的4個子目標(biāo)來看,每一個目標(biāo)都注重對社區(qū)、居民生命財產(chǎn)的考慮。這種以人為本理念的城市改造升級理念,在上海2040規(guī)劃韌性生態(tài)之城建設(shè)中尚未充分體現(xiàn)。即使在上海市海綿城市建設(shè)的研究中,也更多是關(guān)注項目建設(shè)的技術(shù)、成本問題?；诖?上海市在推進(jìn)韌性生態(tài)之城建設(shè)時,需要不斷修訂建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程3個領(lǐng)域的改造升級標(biāo)準(zhǔn),參考紐約市具有以人為本理念的最高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),同時基于應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)預(yù)測成本-收益分析,對上海市建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程進(jìn)行改造升級,并在景觀設(shè)計和城市社區(qū)建設(shè)上盡量體現(xiàn)以人為本理念。

3.2.2 開拓彈性城市建設(shè)資金渠道,撬動社會資本參與

紐約市建設(shè)彈性城市的每個目標(biāo)對應(yīng)的措施都涉及了彈性城市建設(shè)資金來源問題。建設(shè)項目的初始投資主要來自于聯(lián)邦政府、州政府和市政府,占項目總投資的1/2左右,但項目后續(xù)資金需要紐約市政府通過向區(qū)域內(nèi)伙伴城市、利益相關(guān)者、甚至是社區(qū)居民通過競爭招標(biāo)的方式獲得,這對于同樣政府財政資金有限的上海具有較好的借鑒意義。我國作為發(fā)展大國,在生態(tài)文明建設(shè)上的技術(shù)和資金相當(dāng)有限,上海市在先行示范推進(jìn)韌性城市建設(shè)過程中,除了吸收國家財政撥款和利用自己有限的財政支出,更多需要吸收來自伙伴城市、企業(yè)、社會組織的資金支持。因此,需要上海市在城市生態(tài)環(huán)境治理的資金籌措上創(chuàng)新融資模式,拓寬融資渠道,保證上海韌性城市建設(shè)項目全面、順利實(shí)施的同時鼓勵社會更深入的參與上海韌性城市建設(shè)。此外,在韌性城市建設(shè)資金的運(yùn)作上,上海作為國際金融中心,具有較好的先天優(yōu)勢,但仍需要將韌性城市建設(shè)的資金運(yùn)作和項目收益透明公開,以吸引更多的利益相關(guān)者參與項目運(yùn)作。

3.2.3 開展城市間、地區(qū)間、與科研領(lǐng)先機(jī)構(gòu)間合作

紐約大都市區(qū)域內(nèi)城市、城區(qū)間合作,不僅為紐約市和伙伴城市的彈性項目建設(shè)帶來的資金、技術(shù)交流的便利,也提高的區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域彈性項目的協(xié)同性,如交通運(yùn)輸、電力、通信等項目。同時,紐約市作為負(fù)責(zé)彈性項目建設(shè)的責(zé)任人還積極與具有極高科研水平的美國軍工集團(tuán)積極展開建設(shè)彈性城市的科研合作,真正將科技創(chuàng)新落實(shí)到城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。因此,上海市處于長三角地區(qū)城市領(lǐng)頭羊地位,有可能、也有責(zé)任將韌性城市的技術(shù)、人才、項目經(jīng)驗、資金在整個長三角地區(qū)進(jìn)行推廣,以實(shí)現(xiàn)協(xié)同建設(shè)韌性城市、更好抵御氣候災(zāi)害和解決區(qū)域環(huán)境問題的目標(biāo)。此外,作為一個包容的城市,上海市要積極與國際領(lǐng)先的科研團(tuán)隊開展關(guān)于韌性城市建設(shè)的院地合作、校地合作,在科學(xué)充分的預(yù)研究基礎(chǔ)上提高上海市建設(shè)韌性城市的整體水平。

3.2.4 制定扶持政策,創(chuàng)新彈性城市政府治理模式

紐約市每各階段彈性城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開市政府出臺的配套政策支持,這些政策包括規(guī)劃、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及城市管理體制改革。其中城市管理體制改革方面,紐約市針對具體問題設(shè)立專門的管理董事會,同樣起到擴(kuò)大彈性恢復(fù)項目的公眾參與效果。而上海市在建設(shè)韌性城市方面的政策制定起步較晚,需要在上海2040規(guī)劃實(shí)施后盡快制定相配套的子規(guī)劃,如海綿城市建設(shè)規(guī)劃,以及相應(yīng)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；在城市管理體制改革方面,上海在制定2040規(guī)劃上已經(jīng)體現(xiàn)出“開門”做規(guī)劃的示范,在今后的韌性城市建設(shè)中,更需要轉(zhuǎn)變政府職能,將彈性治理納入體制改革中,以應(yīng)對未來氣候變化可能帶來的各種城市治理挑戰(zhàn)。

[1] Holling C S. Resilience and stability of ecological systems. Annual Review of Ecology and Systematic, 1973, 4: 1-23.

[2] Peterson G, Allen C R, Holling C S. Ecological resilience, biodiversity, and scale. Ecosystems, 1998, 1(1): 6-18.

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