王 濤

(聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東聊城 252059)

十年磨一劍，《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)終于由中華人民共和國(guó)第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)第4次會(huì)議于2016年3月16日通過(guò)?！洞壬品ā肥俏覈?guó)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，必將把我國(guó)的公益慈善事業(yè)和社會(huì)治理推向一個(gè)新的高度。可以說(shuō)《慈善法》的通過(guò)是我國(guó)慈善事業(yè)立法甚至是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)里程碑。下面從立法理念、制度創(chuàng)新和發(fā)展路徑的角度對(duì)《慈善法》進(jìn)行梳理，以期達(dá)到更好地認(rèn)識(shí)、實(shí)施《慈善法》，并進(jìn)一步健全和完善我國(guó)慈善法制的目的。

一、《慈善法》的立法理念

立法理念是立法的內(nèi)在精神和最高原理，其體現(xiàn)立法者對(duì)立法之本質(zhì)、原則及其運(yùn)作規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)和價(jià)值取向，是實(shí)現(xiàn)法之最終目的的最高思想境界。*林燦鈴：《國(guó)際環(huán)境法之立法理念》，載《清華法治論衡》2010年第1期。立法理念在立法活動(dòng)中處于核心的地位，它是立法者把握大局、制定良法的關(guān)鍵。慈善立法同樣也離不開(kāi)立法理念的指導(dǎo)。只有在正確的立法理念指導(dǎo)下，立法者才能正確地認(rèn)識(shí)慈善立法的本質(zhì)、基本原則，并理性地認(rèn)識(shí)慈善立法的運(yùn)作規(guī)律。我國(guó)《慈善法》的立法理念主要包括：民間本質(zhì)，民主立法，共享發(fā)展。

(一)民間本質(zhì)

慈善的主體在于廣大民眾，本質(zhì)上是民間事業(yè)。慈善行為的本質(zhì)應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面：從慈善實(shí)施主體方面應(yīng)該是民間的、自愿的、不求回報(bào)的；從慈善受益人方面應(yīng)該是不特定的；另外，從慈善行為法律關(guān)系中，各個(gè)主體之間的法律地位應(yīng)該是平等的。*王濤：《英國(guó)慈善法中的公益性標(biāo)準(zhǔn)及啟示》，載《聊城大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。民間性應(yīng)該是慈善的最本質(zhì)特征。慈善的民間性主要表現(xiàn)為：慈善的參與主體是區(qū)別于政府部門的民間組織和民間力量；慈善活動(dòng)具有自愿性，天然排斥政府強(qiáng)制力的干預(yù)，政府對(duì)慈善的參與，主要表現(xiàn)為提供良好法律制度環(huán)境和必要的監(jiān)管。《慈善法》秉承了民間本質(zhì)理念，主要體現(xiàn)如下：第一，著重強(qiáng)調(diào)自愿原則。自愿原則是保障慈善民間本質(zhì)的重要前提?！洞壬品ā吩诘?條慈善定義的界定中，以及第四條規(guī)定的開(kāi)展慈善活動(dòng)的基本原則中，都著重強(qiáng)調(diào)了“自愿”。第二，降低了慈善領(lǐng)域進(jìn)入的門檻。這主要表現(xiàn)在取消了慈善組織設(shè)立時(shí)的業(yè)務(wù)主管部門的許可和民政部門的審批程序，以及統(tǒng)一了慈善組織獲得公募資格的法律標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定不但為大量的“草根”組織獲得正式的法律地位提供正常的法律途徑，而且打破了公募資格長(zhǎng)期由少數(shù)官辦或有官方背景的慈善組織壟斷的局面，使得慈善組織能在公平的法律環(huán)境下參與競(jìng)爭(zhēng)，必將有力地促進(jìn)慈善回歸民間本質(zhì)。另外，《慈善法》把登記管理機(jī)關(guān)對(duì)慈善組織的年度檢查制度改為慈善組織每年向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告制度，有利于慈善組織自主性和自律性的提高。

(二)民主立法

法律的正當(dāng)性離不開(kāi)立法的民主基礎(chǔ)，民主立法是立法中不可或缺的原則。關(guān)于民主立法，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)?！?《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年2 月25 日。我國(guó)《立法法》第5條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！薄洞壬品ā返牧⒎ㄟ^(guò)程中充分體現(xiàn)了民主立法理念。首先，《慈善法》最后是由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草并提交全國(guó)人大審議的?！洞壬品ā窂淖畛醯牧⒎ńㄗh到最后的出臺(tái)，經(jīng)歷了非常漫長(zhǎng)“十年磨一劍”的曲折歷練。在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，《慈善法》的牽頭起草和提請(qǐng)審議單位是國(guó)務(wù)院。從2005年開(kāi)始討論制定慈善法之后的七八年的時(shí)間，慈善立法的起草工作主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的。但慈善立法牽涉到方方面面的利益，各部門往往從各自的部門利益出發(fā)考慮問(wèn)題，在許多相關(guān)重大問(wèn)題上難以形成共識(shí)，直接造成了慈善立法很難有突破性進(jìn)展。在總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合各方的建議，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中明確，《慈善法》的牽頭起草和提請(qǐng)審議單位是全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)。此后，慈善立法進(jìn)程明顯加快，由于全國(guó)人大相對(duì)比較超脫，避免了因部門爭(zhēng)議使立法進(jìn)程阻滯情況的發(fā)生，實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。從2014年2月底，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)正式啟動(dòng)了起草工作，到2015年10月底，《慈善法》草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，前后只有一年半左右的時(shí)間，到2016年3月16日《慈善法》最后獲得通過(guò)，總共也就是兩年左右的時(shí)間?？梢哉f(shuō)，慈善立法是人大主導(dǎo)立法的一個(gè)非常具有參考價(jià)值的經(jīng)典案例，也是民主立法理念在慈善立法中的重要體現(xiàn)。其次，《慈善法》的開(kāi)放立法過(guò)程也很好地體現(xiàn)了民主立法理念。慈善立法的社會(huì)參與度相當(dāng)廣泛，起草組參與的各種形式的立法討論即達(dá)幾十場(chǎng)次，并且組織召開(kāi)了由有關(guān)政府部門、國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者、慈善組織、慈善人士參加的十幾場(chǎng)專題論證會(huì)和研討會(huì)，廣泛聽(tīng)取了各方面的意見(jiàn)。全國(guó)人大內(nèi)司委先后組織調(diào)研組赴湖北、浙江、福建、廣西等12個(gè)省份了解慈善事業(yè)發(fā)展情況，聽(tīng)取地方的意見(jiàn)和建議。*徐富海：《慈善法要解決哪些問(wèn)題》，載《中國(guó)民政》2016年第4期。慈善立法的開(kāi)放立法還體現(xiàn)在六部慈善法民間建議稿*這六部慈善法民間建議稿分別是由北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心和清華大學(xué)公共管理學(xué)NGO研究所，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院，聊城大學(xué)慈善法研究課題組，上海交通大學(xué)第三部門研究中心，中山大學(xué)中國(guó)公益慈善研究院等7家機(jī)構(gòu)提交的。的先后出臺(tái)，其中，聊城大學(xué)慈善法研究課題組既沒(méi)有“211”、“985”、社科院背景，又是唯一一個(gè)不屬于“北上廣”一線城市的研究團(tuán)隊(duì)。聊城大學(xué)慈善法研究團(tuán)隊(duì)不但多次積極參與慈善立法相關(guān)論證會(huì)、研討會(huì)，并于2015年8月出版了慈善法專家建議稿，這不但說(shuō)明慈善立法的廣泛參與程度，也很好地體現(xiàn)了慈善立法的開(kāi)放性。

(三)共享發(fā)展

中共十八屆五中全會(huì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，注重機(jī)會(huì)公平，保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)?！?《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2015年版，第13頁(yè)。這是關(guān)于“共享發(fā)展理念”最權(quán)威的詮釋。所謂共享發(fā)展本質(zhì)上講就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)人的利益包括公益和私益的公平配置，其主要包括三層含義：一是每個(gè)社會(huì)成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件都能得到維護(hù)和滿足，二是每個(gè)社會(huì)成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，三是每個(gè)社會(huì)成員的生活水平和發(fā)展能力能夠隨著社會(huì)的進(jìn)步而不斷提高。*董天美：《共享發(fā)展是慈善法制定的根本理念》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/12/c_128794919.htm.作為第三次分配的重要手段，慈善事業(yè)是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充。《慈善法》很好地體現(xiàn)了“共享發(fā)展”理念。首先，《慈善法》把“促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，共享發(fā)展成果”作為立法宗旨，在第一條中予以強(qiáng)調(diào)。這說(shuō)明慈善立法作為合理分配資源、調(diào)節(jié)社會(huì)貧富差距的重要立法制度，是“促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，共享發(fā)展成果”的重要機(jī)制。其次，《慈善法》采用了大慈善的概念。傳統(tǒng)的慈善往往局限在扶危濟(jì)貧、救助弱勢(shì)群體等活動(dòng)，采用的是“小慈善”；而《慈善法》則把公益性作為慈善的本質(zhì)屬性，在傳統(tǒng)“小慈善”基礎(chǔ)上，采用了“大慈善”的概念?！洞壬品ā返谌龡l明確規(guī)定：“本法所稱慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列公益活動(dòng)：(一)扶貧、濟(jì)困；(二)扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；(三)救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；(四)促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；(五)防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；(六)符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)?！薄洞壬品ā凡捎么蟠壬频母拍?，把整個(gè)社會(huì)慈善意識(shí)的提升作為努力方向，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)依法行善，把慈善事業(yè)融入到國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中。應(yīng)該說(shuō)《慈善法》將慈善活動(dòng)定位為“大慈善”，是和黨中央提出的“共享發(fā)展”理念完全契合的。

二、《慈善法》的制度創(chuàng)新

《慈善法》作為慈善領(lǐng)域的基本法，不但在慈善事業(yè)的體制機(jī)制方面有所創(chuàng)新，而且解決了一些困擾慈善事業(yè)發(fā)展的棘手問(wèn)題。相比原來(lái)的調(diào)整慈善的相關(guān)法律法規(guī)，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，《慈善法》主要有以下幾個(gè)方面的制度創(chuàng)新。

(一)慈善活動(dòng)主體資格的門檻降低

第一，明確了慈善組織直接登記制度。我國(guó)慈善組織的設(shè)立一直采取的是“雙重許可制”，即設(shè)立慈善組織不但要取得業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的許可，還要到民政部門去審批和登記。這種雙重許可管理制度對(duì)慈善組織的獨(dú)立性和自治性造成沖擊，不利于廣大社會(huì)公眾慈善愛(ài)心的激發(fā)。《慈善法》第10條明確了慈善組織直接登記制度，不但降低了慈善組織設(shè)立的門檻，而且簡(jiǎn)化了手續(xù)，慈善組織只需按照法定的程序和條件登記即可取得合法資格。慈善組織直接登記制度的確立突破了長(zhǎng)期以來(lái)制約慈善組織發(fā)展的瓶頸，必將極大地促進(jìn)慈善事業(yè)的快速發(fā)展。第二，放開(kāi)了慈善組織的公募資格。我國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的是嚴(yán)格控制公募資格的制度，擁有面向社會(huì)的公募資格的基本上都是官辦的或有官方背景的慈善組織，民間慈善組織很難通過(guò)正常途徑獲得公募資格?！洞壬品ā返?2條規(guī)定：“慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格。民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出決定。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書；不符合條件的，不發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書并書面說(shuō)明理由?！边@樣就從法律上放開(kāi)了慈善組織的公募資格，意味著少數(shù)官辦或官方背景的慈善組織壟斷公募權(quán)的局面將被打破。更多符合條件的慈善組織將可以通過(guò)正常途徑努力獲得公募資格，在公平的法律環(huán)境下平等地參與競(jìng)爭(zhēng)。這樣的規(guī)定不但有利于慈善組織募集資金發(fā)展壯大，還有利于統(tǒng)一規(guī)范慈善組織的募捐行為。

(二)明確了公募基金會(huì)年度慈善支出和管理費(fèi)用比例

慈善組織在慈善活動(dòng)過(guò)程中，在為達(dá)到慈善目的支出慈善費(fèi)用的同時(shí)，不可避免地會(huì)存在管理成本、支出管理費(fèi)用的問(wèn)題。為了提高慈善財(cái)產(chǎn)使用效率，在保障慈善支出的同時(shí)，應(yīng)該最大限度地降低管理費(fèi)用。但如果合理的管理成本不能保證，又不利于慈善的可持續(xù)性。因此，合理規(guī)定慈善組織年度慈善支出和管理費(fèi)用比例，是保障慈善組織健康運(yùn)行的重要條件。對(duì)此，《慈善法》第60條明確規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展慈善活動(dòng)，充分、高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)，并遵循管理費(fèi)用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開(kāi)支。慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的70%或者前三年收入平均數(shù)額的70%；年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明情況。具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)以外的慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出和管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)等部門依照前款規(guī)定的原則制定。捐贈(zèng)協(xié)議對(duì)單項(xiàng)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用有約定的，按照其約定?！痹撘?guī)定在明確規(guī)定了公募基金會(huì)年度慈善支出和管理費(fèi)用比例的基礎(chǔ)上，授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)等部門規(guī)定公募基金會(huì)以外的慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出和管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又做出了尊重“捐贈(zèng)協(xié)議”的規(guī)定。該規(guī)定既考慮到慈善的原則性，又顧及了慈善活動(dòng)的靈活多樣性，根據(jù)慈善組織的規(guī)模、性質(zhì)、財(cái)產(chǎn)來(lái)源的不同，作出了相應(yīng)的符合實(shí)際的規(guī)定。因此，該規(guī)定不但有利于對(duì)慈善組織實(shí)行分類管理，提高監(jiān)管部門管理的有效性，而且有利于不同類型的慈善組織根據(jù)自身實(shí)際，統(tǒng)籌安排慈善支出和合理控制管理成本，提高慈善財(cái)產(chǎn)運(yùn)用的有效性。

(三)專章規(guī)定了慈善信托制度*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第5章。

信托是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為。*何寶玉：《信托法原理研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第8頁(yè)。慈善信托是委托人基于慈善目的而依法將財(cái)產(chǎn)委托給受托人持有，并通過(guò)委托協(xié)議將財(cái)產(chǎn)用于不特定受益人的信托。*王濤：《論慈善信托對(duì)力求近似原則的適用》，載《聊城大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。慈善信托為了慈善目的而設(shè)立，符合社會(huì)公共利益。相對(duì)于慈善組織，慈善信托具有靈活性、成本低、專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)。在英美慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，慈善信托是開(kāi)展慈善活動(dòng)的一條重要途徑。我國(guó)在2001年10月1日生效的《信托法》中曾設(shè)專章對(duì)公益信托進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)施十多年，公益信托并沒(méi)有被有效激活。其中，相關(guān)法律制度不健全、不統(tǒng)一是公益信托不能被有效激活的主要原因之一?！洞壬品ā穼Ｕ乱?guī)定了慈善信托，與《信托法》中的公益信托規(guī)定相比，其創(chuàng)新之處如下：第一，改審批制為備案制。第45條第一款規(guī)定：“設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門備案?！边@樣就為慈善信托設(shè)立掃除了障礙。第二，承認(rèn)非備案慈善信托法律效力。第45條第一款規(guī)定：“未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報(bào)民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠?！币簿褪钦f(shuō)，未經(jīng)備案的慈善信托并非當(dāng)然無(wú)效或非法，而只是不得享有稅收優(yōu)惠權(quán)?？梢哉f(shuō)，《慈善法》在慈善信托制度上的創(chuàng)新，將會(huì)有效激活慈善信托在我國(guó)全面發(fā)展，為更多的社會(huì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)入慈善領(lǐng)域開(kāi)辟更加廣泛的途徑。

(四)專章規(guī)定了信息公開(kāi)制度*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第8章。

慈善事業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)慈善組織的公信力，而慈善組織公信力的最主要條件就是慈善信息公開(kāi)程度是否符合要求。慈善信息公開(kāi)是慈善組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求。俗話說(shuō)：“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾說(shuō)過(guò)：慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。*轉(zhuǎn)引自孫發(fā)鋒：《信息公開(kāi)：我國(guó)慈善組織公信力建設(shè)的突破口》，載《理論導(dǎo)刊》2012年第9期。這就要求我們必須將信息公開(kāi)制度建設(shè)作為發(fā)展慈善事業(yè)的重要著力點(diǎn)。但我國(guó)慈善信息公開(kāi)制度建設(shè)一直不太理想，很多慈善組織財(cái)務(wù)信息不夠公開(kāi)、透明，對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)的公信力造成很大的負(fù)面影響。《慈善法》之前，也有不少相關(guān)慈善法律法規(guī)涉及到了慈善信息公開(kāi)問(wèn)題，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)信息公布辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。但這些規(guī)范性文件只是對(duì)信息公開(kāi)作出了原則性規(guī)定，而缺乏關(guān)于慈善信息公開(kāi)的強(qiáng)制性的具體規(guī)定，使得慈善信息公開(kāi)很難在實(shí)務(wù)中得到落實(shí)。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》，我國(guó)慈善透明指數(shù)為44.1分(總分100分)，有77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不及格。*徐富海：《慈善法要解決哪些問(wèn)題》，載《中國(guó)民政》2016年第4期?！洞壬品ā穼Ｕ乱?guī)定了信息公開(kāi)制度，詳細(xì)規(guī)定了信息公開(kāi)的內(nèi)容和要求以及相應(yīng)的監(jiān)管方式和法律責(zé)任。其創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)。針對(duì)以往缺乏慈善信息公開(kāi)和共享的渠道的情況，《慈善法》第69條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度?？h級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)?！痹摋l款把構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)和及時(shí)、免費(fèi)發(fā)布慈善信息作為縣級(jí)以上人民政府及其民政部門的強(qiáng)制性義務(wù)。這樣既避免了政府及其相關(guān)部門監(jiān)管義務(wù)的缺失，同時(shí)也為社會(huì)公眾查詢相關(guān)信息和監(jiān)督慈善組織提供了有效的渠道。第二，明確了慈善組織信息公開(kāi)的強(qiáng)制性義務(wù)。我國(guó)之前也發(fā)布過(guò)關(guān)于慈善組織信息披露的規(guī)定，但往往是指導(dǎo)性規(guī)定，強(qiáng)制性不足，慈善信息是否公開(kāi)要靠慈善組織的自覺(jué)自愿，因此，慈善信息公開(kāi)往往得不到有效落實(shí)?！洞壬品ā芬?，慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在民政部門統(tǒng)一的信息平臺(tái)上發(fā)布慈善信息，并對(duì)慈善信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)?！洞壬品ā愤€詳細(xì)列舉了慈善組織應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息內(nèi)容，以及信息公開(kāi)的頻次。強(qiáng)制性義務(wù)的規(guī)定增強(qiáng)了慈善信息公開(kāi)的實(shí)效性；同時(shí)《慈善法》還從保護(hù)合法隱私的目的，明確了可以不公開(kāi)的具體情形*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第76條。，這樣就進(jìn)一步提高了信息公開(kāi)的可操作性。第三，明確了慈善組織和慈善信托受托人對(duì)捐贈(zèng)人和受益人的告知義務(wù)。一直以來(lái)，在慈善活動(dòng)中，由于缺乏必要的法律保障，捐贈(zèng)人、受益人的知情權(quán)往往得不到有效保障，造成慈善活動(dòng)主體之間缺乏必要的信任，不能形成促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的合力。《慈善法》明確規(guī)定：慈善組織開(kāi)展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向捐贈(zèng)人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況；慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。這樣就從法律層面，明確了慈善組織和慈善信托受托人對(duì)捐贈(zèng)人和受益人的告知義務(wù)，有效保障了捐贈(zèng)人和受益人的知情權(quán)。

(五)強(qiáng)化了對(duì)慈善運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管

監(jiān)管即對(duì)事物的監(jiān)督和管理。慈善監(jiān)管就是監(jiān)管主體對(duì)慈善組織及其所開(kāi)展慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理的制度。監(jiān)管制度是慈善事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。一直以來(lái)，我國(guó)慈善監(jiān)管總體上實(shí)行的是“重門檻、輕運(yùn)行”的監(jiān)管模式，即處于偏重準(zhǔn)入規(guī)制、忽視過(guò)程監(jiān)管的狀態(tài)。這種監(jiān)管模式在實(shí)踐中普遍存在對(duì)慈善組織監(jiān)督和管理錯(cuò)位、越位、缺位的現(xiàn)象。而在慈善事業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)普遍實(shí)行的是“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)過(guò)程”的監(jiān)管模式，即放寬慈善的準(zhǔn)入機(jī)制、重視慈善過(guò)程的監(jiān)管?！洞壬品ā方梃b了國(guó)外的“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)過(guò)程”的監(jiān)管模式，在降低慈善準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)慈善運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管。與以往的相關(guān)法律規(guī)定相比，其創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，強(qiáng)化了縣級(jí)以上人民政府民政部門的監(jiān)督職責(zé)，并明確了縣級(jí)以上人民政府民政部門有權(quán)對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織采取的措施。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第92、93條。這就使得監(jiān)管機(jī)關(guān)能依法履行監(jiān)管職能。第二，作出了“建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人信用記錄制度，并向社會(huì)公布”的規(guī)定。這不但對(duì)慈善組織及其負(fù)責(zé)人形成極強(qiáng)的約束力，而且有利于社會(huì)公眾能及時(shí)了解相關(guān)慈善組織及其負(fù)責(zé)人的信用記錄情況，幫助社會(huì)公眾參與慈善活動(dòng)時(shí)做出正確的選擇。第三，強(qiáng)化了慈善組織評(píng)估制度。之前，為了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，民政部從2007年開(kāi)始推行社會(huì)組織評(píng)估工作，并初步形成了一套評(píng)估制度。但由于是指導(dǎo)性意見(jiàn)，沒(méi)有法律強(qiáng)制力，是否參與評(píng)估由社會(huì)組織自主決定。慈善法明確規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評(píng)估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果?！?參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第95條。這就從法律層面為慈善組織的評(píng)估提供了法律保障，進(jìn)一步推動(dòng)了慈善組織評(píng)估工作的健康發(fā)展。第四，強(qiáng)化了慈善的社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)公眾、媒體對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)慈善組織、慈善信托有違法行為的，進(jìn)行投訴、舉報(bào)。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第97條。第五，賦予了慈善捐贈(zèng)人起訴權(quán)。慈善捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)是慈善獲得慈善財(cái)產(chǎn)的主要途徑，必須有效保障慈善捐贈(zèng)人的合法權(quán)益。但有些情況下，慈善捐贈(zèng)人受到侵害后如果得不到有效救濟(jì)，不但會(huì)降低慈善的公信力，而且會(huì)大大挫傷慈善捐贈(zèng)人的慈善意識(shí)。《慈善法》在賦予慈善捐贈(zèng)人向民政部門投訴、舉報(bào)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確賦予了慈善捐贈(zèng)人起訴權(quán)。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第42條。這必將對(duì)有效保護(hù)慈善捐贈(zèng)人合法權(quán)益，防止慈善組織濫用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，扼制慈善組織管理人員貪腐將起到非常重要的作用。

三、《慈善法》的完善路徑

作為我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，《慈善法》的通過(guò)必將把中國(guó)的公益慈善事業(yè)和社會(huì)治理推向一個(gè)新的高度。但是，要想真正達(dá)到慈善法治與慈善事業(yè)之間良性互動(dòng)的格局，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)慈善事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，還必須在《慈善法》的實(shí)施和完善做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)完善《慈善法》相關(guān)配套制度

完善的配套制度是法律得以正確實(shí)施的前提。《慈善法》關(guān)于相關(guān)配套制度的規(guī)定一般都是原則性規(guī)定，需要進(jìn)一步細(xì)化，才能在實(shí)務(wù)中得到貫徹實(shí)施。第一，《慈善法》規(guī)定了“弘揚(yáng)慈善文化”、“國(guó)家鼓勵(lì)和支持自然人、法人和其他組織踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德”等內(nèi)容。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第1、5條。落實(shí)這些內(nèi)容，首先需要盡快建立相關(guān)慈善主體的評(píng)價(jià)、表彰制度、慈善激勵(lì)政策；教育科研機(jī)構(gòu)應(yīng)把慈善文化納入到教學(xué)科研內(nèi)容中，比如中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)開(kāi)設(shè)慈善教育課或在現(xiàn)有相關(guān)課程中添加慈善文化內(nèi)容，高等學(xué)校則應(yīng)當(dāng)在思政課中添加相關(guān)內(nèi)容或組織慈善活動(dòng)，在法學(xué)院開(kāi)設(shè)慈善法學(xué)課程或鼓勵(lì)設(shè)立慈善法研究機(jī)構(gòu)。第二，《慈善法》規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門和其他有關(guān)部門的慈善管理職責(zé)。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第6條。這就要求縣級(jí)以上人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和措施，依法建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度。第三，《慈善法》規(guī)定了慈善組織登記和認(rèn)定程序，但是具體的細(xì)則沒(méi)有明確。這就需要盡快出臺(tái)關(guān)于“慈善組織申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記部門的層級(jí)”、“等級(jí)與認(rèn)定的銜接”等方面的實(shí)施細(xì)則。第四，《慈善法》規(guī)定了“慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐”，以及“建立網(wǎng)絡(luò)慈善信息平臺(tái)”的內(nèi)容。對(duì)于慈善而言，網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種渠道，更應(yīng)該是一種網(wǎng)絡(luò)時(shí)代出現(xiàn)的全新的慈善關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)給慈善發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，更帶來(lái)全新的挑戰(zhàn)，加大了監(jiān)管的難度。這就要求有關(guān)部門盡快完善相關(guān)制度，處理好慈善和互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系，利用互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。另外，關(guān)于“慈善組織的終止清算”、“稅收激勵(lì)的落實(shí)”、“《慈善法》中慈善信托規(guī)定與《信托法》中相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)”等問(wèn)題的落實(shí)都亟待相關(guān)配套制度的完善。

(二)修訂《慈善法》相關(guān)配套法律

《慈善法》的落實(shí)離不開(kāi)相關(guān)配套法律的支撐和輔助?！洞壬品ā吠ㄟ^(guò)之前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了不少慈善相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)主要包括：規(guī)范公民或有關(guān)組織的慈善捐贈(zèng)活動(dòng)的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》；慈善事業(yè)監(jiān)督管理方面的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；稅法中關(guān)于慈善稅收激勵(lì)方面的規(guī)定；《信托法》關(guān)于“公益信托”的規(guī)定；針對(duì)某一類慈善組織的法，如《紅十字會(huì)法》等；還有一些省市制定并通過(guò)了有關(guān)慈善的地方性法規(guī)。為了更好地實(shí)施《慈善法》，必須及時(shí)開(kāi)展對(duì)這些相關(guān)配套法律的清理修訂工作，同時(shí)就相關(guān)內(nèi)容制定實(shí)施細(xì)則，保證以《慈善法》為核心的慈善法律體系的完整性、統(tǒng)一性。

(三)強(qiáng)化《慈善法》執(zhí)法監(jiān)督

孟子曰“徒法不足以自行?！?出自《孟子·離婁上》，原句是“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。明代張居正曾感嘆道：“天下之事不難于立法，而難于法之必行。”*出自明張居正《請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》，原文為“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽(tīng)言，而難于言之必效。若詢事而不考其終，興事而不加屢省，上無(wú)綜核之明，人懷茍且之念，雖使堯舜為君，禹皋為佐，亦恐難以底績(jī)而有成也?！弊鳛橐?guī)范我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性和綜合性的法律，《慈善法》的通過(guò)只是做到了“有法可依”。要使《慈善法》真正釋放法治正能量，為慈善事業(yè)保駕護(hù)航，還必須做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。因此，為使得《慈善法》得到落實(shí)，必須強(qiáng)化《慈善法》執(zhí)法監(jiān)督。第一，可以通過(guò)專題講座、專題培訓(xùn)班的方式，組織相關(guān)執(zhí)法人員積極學(xué)習(xí)《慈善法》。這樣不但可以提升他們的執(zhí)法水平，還可以增強(qiáng)他們的慈善意識(shí)。第二，針對(duì)慈善的特殊性，強(qiáng)化慈善執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督。慈善活動(dòng)主要包括捐贈(zèng)人、慈善組織和受益人之間的各種關(guān)系，存在捐贈(zèng)人的分散性、受益人不特定性等特殊性。這些往往造成直接利害關(guān)系人對(duì)慈善執(zhí)法監(jiān)督不到位、無(wú)法實(shí)施的情況。因此，可以通過(guò)賦予熱心公益人士監(jiān)督權(quán)的形式，強(qiáng)化慈善執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督。第三，嚴(yán)格執(zhí)行《慈善法》法律責(zé)任的規(guī)定，讓違法者得到應(yīng)有的制裁，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《慈善法》以專章的形式規(guī)定了違反《慈善法》應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年3月16日)第11章。。其中相當(dāng)?shù)钠顷P(guān)于慈善組織違反慈善法的法律責(zé)任問(wèn)題。首先，民政部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法功能，建立一支素質(zhì)高，裝備精良的執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)慈善組織外部執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)還要強(qiáng)化慈善組織自律機(jī)制的健全和完善，從內(nèi)外部有機(jī)結(jié)合的角度落實(shí)《慈善法》法律責(zé)任的規(guī)定。

(四)完善《慈善法》自身存在的不足

《慈善法》的出臺(tái)是我國(guó)慈善事業(yè)立法甚至是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)里程碑，其積極、進(jìn)步意義毋庸置疑。但其中存在的不足之處也不容忽視。只有承認(rèn)不足，正確認(rèn)識(shí)、分析不足，才能為以后更好地健全和完善《慈善法》，提供有效的途徑。

第一，《慈善法》中的有些規(guī)定用詞不太準(zhǔn)確，容易引起歧義。(1)第8條 “本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。”在本條中，“宗旨”用在這里不太準(zhǔn)確?！白谥肌笔侵钢饕乃枷牖蛞鈭D、目標(biāo)，如黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。本條中“面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)”應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)宗旨的手段。因此，本條應(yīng)該去掉“宗旨”兩個(gè)字，修改為“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)的非營(yíng)利性組織。”(2)第16條 “有下列情形之一的，不得擔(dān)任慈善組織的負(fù)責(zé)人”。在本條中，“負(fù)責(zé)人”用在這里過(guò)于概括，不容易把握。負(fù)責(zé)人是指擔(dān)負(fù)責(zé)任的人，一般指負(fù)責(zé)某項(xiàng)事務(wù)的人。這里所說(shuō)的負(fù)責(zé)人，是整個(gè)慈善組織的負(fù)責(zé)人？還是某項(xiàng)慈善組織事項(xiàng)或活動(dòng)的負(fù)責(zé)人？很難準(zhǔn)確界定。按本條要表達(dá)的意思應(yīng)該是整個(gè)慈善組織的負(fù)責(zé)人，應(yīng)該用“慈善組織高級(jí)管理人員”更準(zhǔn)確。(3)第35條 “捐贈(zèng)人可以通過(guò)慈善組織捐贈(zèng)，也可以直接向受益人捐贈(zèng)。”在本條中，“通過(guò)”用在這里不準(zhǔn)確，容易與“慈善信托”相混淆。捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為，要么指向慈善組織，要么直接指向受益人。指向慈善組織，是因?yàn)檎J(rèn)同慈善組織的宗旨和公信力，相信慈善組織能完成自己的慈善目的，一般不明確指定受益人。如果確定明確的受益人，而只是通過(guò)慈善組織完成，應(yīng)該是慈善信托行為。因此，在本條中“通過(guò)”改為“向”比較準(zhǔn)確。

第二，《慈善法》中的有些規(guī)定存在不完善的地方，容易出現(xiàn)實(shí)施困難。(1)《慈善法》第10條，是關(guān)于慈善組織注冊(cè)登記以及認(rèn)定制度的規(guī)定。本條款缺乏關(guān)于慈善組織登記證書的規(guī)定，應(yīng)該添加“頒發(fā)慈善組織登記證書，慈善組織登記證書應(yīng)當(dāng)記載慈善組織名稱、具體組織形式、類型(公募或者非公募慈善組織)、住所、慈善組織活動(dòng)目的、法定代表人”的規(guī)定，對(duì)登記證書及其應(yīng)記載的事項(xiàng)作出明確規(guī)定。(2)按照《慈善法》第十條的規(guī)定，所有新設(shè)立的慈善組織有申請(qǐng)登記的義務(wù)，慈善法公布以前已經(jīng)設(shè)立的慈善組織有申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織的義務(wù)，但缺乏如果不申請(qǐng)登記或不申請(qǐng)認(rèn)定的法律后果的規(guī)定，這將不利于該條款的有效實(shí)施。因此，應(yīng)該在條款中或在后面的法律責(zé)任部分，添加慈善組織不申請(qǐng)登記或不申請(qǐng)認(rèn)定的法律后果的規(guī)定。(3)第35條 “捐贈(zèng)人可以通過(guò)慈善組織捐贈(zèng)，也可以直接向受益人捐贈(zèng)?！痹摋l中規(guī)定的捐贈(zèng)人直接向受益人捐贈(zèng)的行為，不但存在道德風(fēng)險(xiǎn)，容易引起糾紛，而且該行為的法律性質(zhì)明顯屬于民法中的贈(zèng)與行為，應(yīng)該有民法中的贈(zèng)與合同的規(guī)定予以規(guī)范，不應(yīng)該屬于慈善法規(guī)范的范圍。(4)第90條 “經(jīng)受益人同意，捐贈(zèng)人對(duì)其捐贈(zèng)的慈善項(xiàng)目可以冠名紀(jì)念，法律法規(guī)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，從其規(guī)定?！备鶕?jù)慈善公益性要求，慈善活動(dòng)的受益人是不特定的多數(shù)人。在現(xiàn)實(shí)中，捐贈(zèng)慈善項(xiàng)目中的受贈(zèng)人與受益人很可能是不同的主體。比如某捐贈(zèng)人向某高校捐贈(zèng)一個(gè)圖書館，受贈(zèng)人是某高校，但受益人是某高校的教師和學(xué)生。由于受益人的不特定多數(shù)的特性，該條款中的“經(jīng)受益人同意”在實(shí)務(wù)中很難得到實(shí)施，特別是在受贈(zèng)人與受益人是不同主體的情況下。

第三，《慈善法》的“法律責(zé)任”部分存在不分情節(jié)、自由裁量權(quán)過(guò)大的情形。(1)第98條、第99條、第101條中規(guī)定的各種情形，存在過(guò)于概括、不分情節(jié)輕重的情況。法律的規(guī)制作用的發(fā)揮離不開(kāi)對(duì)違法行為違法程度的準(zhǔn)確認(rèn)定。情節(jié)輕的處罰輕，情節(jié)重的處罰重，只有這樣才能更有效地發(fā)揮法律的調(diào)整作用。因此，應(yīng)該區(qū)分情節(jié)輕微、情節(jié)嚴(yán)重、情節(jié)特別嚴(yán)重的情形。(2)第100條、第101條中都存在自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。“兩萬(wàn)以上二十萬(wàn)元以下”，跨度達(dá)10倍，既沒(méi)有情節(jié)輕重的區(qū)分，也沒(méi)有罰款數(shù)額的遞進(jìn)。這種規(guī)定賦予了民政部門相關(guān)決策人相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，同時(shí)又缺乏必要的決策標(biāo)準(zhǔn)。這勢(shì)必會(huì)為權(quán)力尋租，以及被處罰人非法活動(dòng)留下空間，同時(shí)罰款對(duì)象沒(méi)有區(qū)分個(gè)人和組織。為了更好地、更有效地落實(shí)法律責(zé)任，應(yīng)該針對(duì)組織和個(gè)人，確定不同的罰款數(shù)額與遞進(jìn)等級(jí)。

第四，《慈善法》應(yīng)該規(guī)定而沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容。(1)缺少關(guān)于慈善組織發(fā)起人的界定。慈善組織發(fā)起人在慈善組織設(shè)立過(guò)程中具有舉足輕重的地位?！洞壬品ā窇?yīng)該對(duì)慈善組織發(fā)起人的資格、禁止擔(dān)任發(fā)起人的情況做出必要的界定。關(guān)于慈善組織發(fā)起人的界定，可以表述為“慈善組織發(fā)起人必須是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者其他組織國(guó)家機(jī)關(guān)以及以行政管理職能為主的事業(yè)單位不得作為慈善組織發(fā)起人。宗教團(tuán)體設(shè)立慈善組織的，依照本法以及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定辦理?！?聊城大學(xué)慈善法研究課題組：《〈中華人民共和國(guó)專家建議稿〉專家建議稿》，法律出版社2015年版，第3頁(yè)。(2)缺少關(guān)于慈善組織行業(yè)組織性質(zhì)、地位、開(kāi)展活動(dòng)的進(jìn)一步界定。關(guān)于慈善組織行業(yè)組織立法，不僅應(yīng)當(dāng)確立其職責(zé)，更為重要的是還要確立其性質(zhì)和地位。慈善組織行業(yè)組織在總體上應(yīng)定位于社團(tuán)法人這一性質(zhì)，設(shè)立該行業(yè)組織的慈善組織均是該聯(lián)合組織的會(huì)員。還應(yīng)該對(duì)慈善組織行業(yè)組織可以從事的活動(dòng)做進(jìn)一步界定。關(guān)于慈善組織行業(yè)組織性質(zhì)、地位、開(kāi)展活動(dòng)的進(jìn)一步界定可以獨(dú)立成為一條，也可以補(bǔ)充到本法第19條中，表述為：“行業(yè)聯(lián)合組織是慈善業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。行業(yè)聯(lián)合組織可以開(kāi)展下列活動(dòng)：(一)教育、組織會(huì)員遵守慈善法律法規(guī)；(二)依法維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益，向慈善事業(yè)管理機(jī)關(guān)反映會(huì)員的建議和要求；(三)收集整理信息，為會(huì)員提供服務(wù)；(四)制定慈善行業(yè)行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，組織慈善從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開(kāi)展會(huì)員間的業(yè)務(wù)交流；(五)對(duì)會(huì)員之間、會(huì)員與其他關(guān)系人之間發(fā)生的糾紛進(jìn)行調(diào)解；(六)組織會(huì)員就慈善業(yè)的發(fā)展、運(yùn)作及有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究；(七)為會(huì)員組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢等服務(wù)；(八)接受政府委托開(kāi)展其他服務(wù)；(九)章程規(guī)定的其他活動(dòng)。慈善組織的聯(lián)合組織制定的行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則，不得與法律法規(guī)相抵觸?！?聊城大學(xué)慈善法研究課題組：《〈中華人民共和國(guó)專家建議稿〉專家建議稿》，法律出版社2015年版，第8-9頁(yè)。