王錦雁

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

職業(yè)教育辦學(xué)體制是職業(yè)教育體制的核心部分，是指教育行政部門依照國家教育法律法規(guī)政策設(shè)置各級各類職業(yè)學(xué)校辦學(xué)主體，劃分辦學(xué)主體責(zé)權(quán)利的制度體系。簡言之，職業(yè)教育辦學(xué)體制就是政府規(guī)定“誰辦”職業(yè)教育和“如何辦”職業(yè)教育的制度體系。20世紀(jì)70年代，全國的半工半讀學(xué)校和各類職業(yè)學(xué)校基本被撤銷，普通學(xué)校幾乎是唯一的中等教育機(jī)構(gòu)，中等教育辦學(xué)主體由多元變成了一元［1］。1978年，中共中央召開十一屆三中全會。會后，鄧小平提出“把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，“應(yīng)考慮各級各類學(xué)校發(fā)展的比例，特別是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校的比例”［2］，強(qiáng)調(diào)發(fā)展職業(yè)教育將使我國盡快擺脫貧困落后的狀態(tài)，提高我國的國際競爭力，為建設(shè)中國特色社會主義提供強(qiáng)大動力。從此，職業(yè)教育開啟了嶄新的一頁。職業(yè)教育辦學(xué)體制是職業(yè)教育體系中最重要的一部分，其有力地影響和決定著管理體制與投資體制。因此，梳理改革開放以來我國職業(yè)教育辦學(xué)體制的演變邏輯，對改革我國現(xiàn)代職業(yè)教育辦學(xué)體制具有重要的意義。

一、改革開放以來我國職業(yè)教育辦學(xué)體制的演進(jìn)歷程

（一）鼓勵多元主體辦學(xué)的階段（1978-1996年）

1978年后，隨著改革開放的腳步不斷加快，各新興行業(yè)蓬勃發(fā)展，國家建設(shè)對職業(yè)教育的需求日益迫切。1978年至1996年間，國家出臺了一系列法律法規(guī)和政策文件改革職業(yè)教育辦學(xué)體制。其中，法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國憲法》（1982）、《中華人民共和國勞動法》（1994）、《中華人民共和國職業(yè)教育法》（1996）；中共中央的政策主要包括《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）、《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（1993）；國家教委的法令包括《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》（1987）、《國家教育委員會關(guān)于〈中華人民共和國〉若干問題的實施意見》（1995）等。在政策的指導(dǎo)下，這一時期的職業(yè)教育辦學(xué)體制呈現(xiàn)出了以下特點。

1.確立社會力量舉辦職業(yè)教育的法律依據(jù)。1980年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于中央書記處對教育工作指示精神的傳達(dá)要點》，指出，“要發(fā)動各行各業(yè)、廠礦、企事業(yè)單位和社隊，興辦半工半讀、半農(nóng)半讀學(xué)校”，使職業(yè)教育辦學(xué)主體開始走向多元化，激發(fā)了職業(yè)教育辦學(xué)活力。為進(jìn)一步規(guī)范職業(yè)教育，明確其法律地位，1982年，《中華人民共和國憲法》首次將發(fā)展職業(yè)教育寫入其中，并對國家及社會力量辦學(xué)做出明確規(guī)定，使社會力量辦學(xué)具有了法律依據(jù)。但是，社會力量舉辦職業(yè)教育的積極性并不高。為切實改變這種情況，1986年，由中央牽頭舉行了第一次全國職業(yè)教育工作會議，再一次強(qiáng)調(diào)發(fā)展職業(yè)教育要“實行多層次、多種形式、大家來辦的原則”。

2.引導(dǎo)社會力量舉辦職業(yè)教育。20世紀(jì)90年代初期，“我國職業(yè)技術(shù)教育的規(guī)模、規(guī)格和質(zhì)量都還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要”（《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（1991）），為抓緊實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，第二次全國職業(yè)教育工作會議對職業(yè)教育的重要角色做了定位，指出職業(yè)教育“要在各級政府的統(tǒng)籌下”，鼓勵和引導(dǎo)社會力量聯(lián)合辦學(xué)。為引導(dǎo)社會力量舉辦職業(yè)教育，中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，江澤民同志在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上強(qiáng)調(diào)，“改變國家包辦教育的做法”，形成政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)相結(jié)合的新體制。此外，對社會力量辦學(xué)提供了優(yōu)惠稅收政策。1994年，中華人民共和國國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《關(guān)于對學(xué)校辦企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》指出，符合要求的小規(guī)模納稅人的校辦企業(yè)“可以按6%的征收率退還已征增值稅款”。

3.規(guī)范社會力量舉辦職業(yè)教育。20世紀(jì)90年代中葉，國民經(jīng)濟(jì)快速增長，人民生活日益改善。為繼續(xù)提高勞動者素質(zhì)，增強(qiáng)勞動者就業(yè)、工作能力，1994年，《中華人民共和國勞動法》頒布，提出：第一，國家通過各種途徑、措施，發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)；第二，各級人民政府應(yīng)鼓勵或支持多元、多種形式的職業(yè)培訓(xùn)，把其納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。1996年，教育部印發(fā)了《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)使各主體舉辦的職業(yè)教育要更好地適應(yīng)我國的社會、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，減少與中等發(fā)達(dá)國家的差距。同年，中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國職業(yè)教育法》，對社會力量辦學(xué)進(jìn)行了規(guī)范，第一次確定了職業(yè)教育與職業(yè)學(xué)校的法律地位，標(biāo)志著職業(yè)教育的發(fā)展從此走上了依法辦教育的軌道。

總的來看，這一時期不僅將職業(yè)教育提到了國家的根本大法里，也使社會力量舉辦職業(yè)教育得以合法化。國家也抓緊制定了社會力量舉辦職業(yè)教育的法律法規(guī)政策，不僅提升了職業(yè)教育的法律地位，也為社會力量舉辦職業(yè)教育提供了保障，為職業(yè)教育的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）社會力量辦學(xué)為主的階段（1996—2002年）

自1992年國家提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，20世紀(jì)90年代中期，國有企業(yè)改革力度加大［3］，國家加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大力建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，大量外商投資企業(yè)和合資企業(yè)涌現(xiàn)，帶動了國際貿(mào)易的興起和國內(nèi)市場的繁榮。為滿足市場對技術(shù)技能型人才的需要，建立政府主導(dǎo)、社會多元主體參與的辦學(xué)體制成為了時代的呼聲。國家頒布了一系列政策法規(guī)文件，包括《中華人民共和國教育法》（1995）、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》（2000）。國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國社會力量辦學(xué)條例》（1997）、《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》（1998）、《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999）等。職業(yè)教育辦學(xué)體制呈現(xiàn)出以下特點。

1.立法保障社會力量舉辦職業(yè)教育。20世紀(jì)90年代初，國家提出了針對民辦教育發(fā)展的“十六字方針”——“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”，強(qiáng)調(diào)要改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體的社會力量共同辦學(xué)的體制［4］。1995年3月，第八屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國教育法》，指明國家鼓勵社會力量可以與公辦學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行合作、學(xué)校管理等，并對社會力量舉辦職業(yè)教育提供適當(dāng)?shù)闹С郑股鐣α康玫搅藢崒嵲谠诘膬?yōu)惠。當(dāng)年年底，民辦中等專業(yè)學(xué)校已有672所，實施各種短期培訓(xùn)的民辦教育機(jī)構(gòu)已有3萬多所［5］。但由于公辦職業(yè)教育的規(guī)模高速增長而忽視了質(zhì)量效益，次年，第三次全國職業(yè)教育工作會議召開，會議指出，“在政府統(tǒng)籌管理下，主要依靠行業(yè)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民個人舉辦，鼓勵社會各方面聯(lián)合舉辦”。1997年，國務(wù)院發(fā)布了我國民辦教育的第一個行政法規(guī)《中華人民共和國社會力量辦學(xué)條例》，這是我國辦學(xué)體制改革和民辦教育事業(yè)發(fā)展中的一項重大舉措，對社會力量辦學(xué)給予了積極肯定與明確指示。民辦學(xué)校也因此得到了迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，到2000年達(dá)到了999所［6］。深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局。

2.改革職業(yè)教育辦學(xué)體制，激發(fā)社會力量參與職業(yè)教育。20世紀(jì)末，隨著科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)繁榮，民辦職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，但也伴隨著諸多問題，亟待對1996年開始實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》進(jìn)行修改、完善。1998年3月，教育部等部門提出《〈中華人民共和國職業(yè)教育法〉的若干意見》，指出推進(jìn)辦學(xué)體制改革，加強(qiáng)部門分工、合作。時任教育部副部長張?zhí)毂Ｔ谌珖殬I(yè)教育改革與發(fā)展交流會上也強(qiáng)調(diào)，堅持職業(yè)教育體制改革，教育行政部門充分發(fā)揮主管部門和行業(yè)的作用，實行學(xué)校與企業(yè)、事業(yè)單位合作，特別要突出企業(yè)參與職業(yè)教育。同年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，對原機(jī)械工業(yè)部等9個部門、46所中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校進(jìn)行了調(diào)整，把它們劃歸地方管理，打破條塊分割的局面，調(diào)動各主體的積極性［6］。1999年，朱镕基再次強(qiáng)調(diào)：“按照‘共建、調(diào)整、合作、合并’的方針，進(jìn)一步改革政府專業(yè)部門辦學(xué)的體制，加快高等教育向中央和省兩級管理、在國家宏觀政策指導(dǎo)下以省級政府統(tǒng)籌為主的新體制過渡”［7］。

3.對社會力量舉辦職業(yè)教育因地制宜地制定優(yōu)惠政策。隨著21世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)時代的到來與發(fā)展，知識經(jīng)濟(jì)初見端倪，國內(nèi)人才競爭日趨激烈，要求社會力量舉辦高等職業(yè)教育的呼聲很高。江澤民同志在《全國教育工作會議上的講話（摘錄）》也提出，要大力發(fā)展各種層次的職業(yè)教育，使大部分人思想文化素質(zhì)和職業(yè)技能得到提高［8］。1999年6月，中共中央、國務(wù)院指出：“鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業(yè)教育……要因地制宜地制定優(yōu)惠政策（如土地優(yōu)惠使用、免征配套費(fèi)等），支持社會力量辦學(xué)”［9］。

這一時期職業(yè)教育辦學(xué)體制改革事業(yè)蒸蒸日上，在發(fā)揮政府推動作用的同時注重發(fā)揮社會力量的作用，不僅從立法上對多元主體進(jìn)行了保障，還改革辦學(xué)體制激發(fā)多元主體參與辦學(xué)，以及給予多元主體辦學(xué)優(yōu)惠政策，使多元主體積極參與職業(yè)教育的舉辦，推進(jìn)了職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的發(fā)展。

（三）政府辦學(xué)為主的階段（2002-2014年）

伴隨著我國改革開放的深入，香港和澳門的回歸，以及后期正式加入世界貿(mào)易組織，社會面臨著復(fù)雜的形勢，經(jīng)濟(jì)總體上保持平穩(wěn)較快增長的同時也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會不協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。職業(yè)教育與社會、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展不協(xié)調(diào)，總體進(jìn)入了滑坡的局面［6］。為加快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的要求，提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量，國家在職業(yè)教育辦學(xué)體制上發(fā)揮了主導(dǎo)作用。國家出臺了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2002），國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2002）、《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2002）、《中外合作辦學(xué)條例》（2003）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》（2003），中共中央、國務(wù)院出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（2006）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）等文件。職業(yè)教育辦學(xué)體制呈現(xiàn)出以下特征。

1.建立政府主導(dǎo)、社會多種力量參與的職業(yè)教育辦學(xué)體制。21世紀(jì)以后，職業(yè)教育已被確認(rèn)為“國家教育事業(yè)的重要組成部分”［10］，即便是“加入WTO也不能動搖國家對其領(lǐng)土內(nèi)的所有教育事務(wù)行使最高管轄權(quán)”［11］，政府主導(dǎo)辦學(xué)占據(jù)優(yōu)勢。由于過去的辦學(xué)體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要（《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》），2002年，第四次全國職業(yè)教育工作會議召開。會議指出，“鼓勵社會力量在政府的指導(dǎo)下舉辦各種形式的職業(yè)教育……深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)，行業(yè)、企業(yè)和社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局”。時任國務(wù)院總理的朱镕基在會上也作出指示，“企業(yè)要與職業(yè)學(xué)校實行多種形式的聯(lián)合辦學(xué)，加強(qiáng)校企合作”。同年，《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》明確了“十五”期間職業(yè)教育改革與發(fā)展的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)辦學(xué)體制改革，特別是“鼓勵公辦學(xué)校引入民辦機(jī)制”［12］。2004年，國務(wù)院通過了《〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉實施條例》，對民辦學(xué)校的性質(zhì)、設(shè)立、章程、舉辦者的權(quán)力與義務(wù)等方面進(jìn)行了調(diào)整，使“深化辦學(xué)體制改革，促進(jìn)多元辦學(xué)格局的形成”成為了職教改革的重點，同年6月召開的第五次全國職教會議對此進(jìn)一步作了詳細(xì)討論。

2.探索公辦職業(yè)學(xué)校多種所有制并存的辦學(xué)體制。21世紀(jì)第一個十年的中期，我國正處于加快推進(jìn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，而改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面臨著“內(nèi)外”雙重的壓迫，迫切需要能掌握科技和高素質(zhì)的勞動者。為加快培養(yǎng)高層次職業(yè)人才，2005年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，指出公辦職業(yè)學(xué)校要探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制。11月，第六次全國職業(yè)教育工作會議召開，時任國務(wù)院總理的溫家寶在會上指出，“形成公辦民辦共同發(fā)展的新格局……要推動公辦職業(yè)院校辦學(xué)體制改革與創(chuàng)新”。2010年7月，國務(wù)院發(fā)布進(jìn)入21世紀(jì)以來的第一個教育規(guī)劃——《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確地提出：第一，要調(diào)動行業(yè)企業(yè)的積極性；第二，要建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制；第三，要鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校；最后，要制定優(yōu)惠政策。以政府為主導(dǎo)的職業(yè)教育辦學(xué)體制不斷加強(qiáng)了對職業(yè)教育的財政投入，使公辦學(xué)校得到了壯大。2013年，我國公辦職業(yè)院校有7894所，占了全國職業(yè)院校的73.77%［10］。

這一時期社會發(fā)展面臨知識經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)，社會對人才的需求有了更高的規(guī)格，對職業(yè)院校辦學(xué)提出了新的要求，以公有制為主導(dǎo)、多種所有制并存的辦學(xué)體制成為了職教辦學(xué)體制的格局，使職業(yè)教育逐漸出現(xiàn)了恢復(fù)性增長。

（四）政府和社會共同發(fā)揮作用的階段（2014年至今）

至此，改革開放將近40年了，對外開放的廣度和深度也得到了不斷拓展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的環(huán)境，制造業(yè)面臨著來自歐美發(fā)達(dá)國家高端技術(shù)與亞洲鄰國低端成本的夾層式競爭局面，我國面對著向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型升級，迫切需要應(yīng)用型技能型人才。與此同時，職業(yè)教育面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如職業(yè)教育校企脫節(jié)，高等職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量不高，農(nóng)村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育差距大，民辦教育舉步維艱等［13］。此外，中共中央第十八次全國代表大會召開以來，習(xí)近平同志提出要實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育將為實現(xiàn)此目標(biāo)提供人才保障，職業(yè)教育被賦予了史無前例的歷史使命。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把職業(yè)教育擺在了前所未有的突出位置，并對其做出一系列重大戰(zhàn)略部署，不斷豐富和完善其頂層設(shè)計。陸續(xù)出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014）、教育部《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)意見》（2015）、中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》（2017）、《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》（2018）等文件，新一輪改革使職業(yè)教育逐漸形成政府與社會力量共同發(fā)揮作用的特點。

1.健全社會力量參與或舉辦職業(yè)教育的辦學(xué)體制。由于改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加劇，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促產(chǎn)業(yè)升級成為了訴求，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力成了必然選擇，2014年5月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，引導(dǎo)支持社會力量興辦職業(yè)教育，健全企業(yè)參與制度，鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)和強(qiáng)化職業(yè)教育的技術(shù)技能積累作用。同時，要求地方教育附加用于職業(yè)教育的比例不低于30%［6］，以辦出特色職業(yè)院校和發(fā)揮應(yīng)有的人才培養(yǎng)水平。

2.確立社會力量舉辦職業(yè)教育與政府舉辦職業(yè)教育具有同等的法律地位。當(dāng)前，世界對職業(yè)教育的關(guān)注日益加深，各種形式的職業(yè)培訓(xùn)和非正式教育正在不斷擴(kuò)大。第七次職教會議明確指出，要建立政府、企業(yè)和其他社會力量共同發(fā)揮辦學(xué)主體作用，公辦和民辦職業(yè)院校共同發(fā)展職業(yè)教育的辦學(xué)體制；政府實行統(tǒng)一的準(zhǔn)入制度，辦好骨干職業(yè)院校，支持社會力量辦學(xué)；各類主體興辦的職業(yè)院校具有同等法律地位，依法公平、公開競爭。此后，我國著手編制中高職人才培養(yǎng)銜接計劃，以整體推進(jìn)職業(yè)教育體系建設(shè)，積極開展試點推廣、示范和指導(dǎo)等工作，逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展本科層次的職業(yè)教育［10］，以培養(yǎng)應(yīng)用型技能型人才。2014年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》，標(biāo)志著我國現(xiàn)代學(xué)徒制改革試點進(jìn)入了實質(zhì)推進(jìn)階段，企業(yè)舉辦職教進(jìn)入了新的篇章。當(dāng)年，520余所高職院校參與深化產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一的現(xiàn)代學(xué)徒制試點［6］。

3.推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)。我國職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)始于20世紀(jì)90年代初期，目前，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)已成為職業(yè)教育辦學(xué)體制改革的重點與難點［14］，并已提升到了國家戰(zhàn)略高度。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》首次提到“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)”。2015年，教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見》，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展全面提上了政府議程。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，進(jìn)一步健全了行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)的體制機(jī)制和支持政策，促進(jìn)了職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會需求的對接，促進(jìn)了國家或地方政府創(chuàng)辦的公立職業(yè)教育學(xué)校與企業(yè)、社會公共團(tuán)體以及私人創(chuàng)辦的私立職業(yè)教育學(xué)校對接，公辦和民辦職業(yè)教育相輔相成，建構(gòu)了多元化的辦學(xué)體制［15］。

這一時期的職業(yè)教育辦學(xué)體制強(qiáng)調(diào)政府與社會力量共同發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)社會力量與政府共生，并且政府為此制定和不斷完善辦學(xué)體制機(jī)制，為多元辦學(xué)主體“能辦學(xué)、辦好學(xué)”創(chuàng)造了良好的條件，保障了這個“共生”的良性發(fā)展。

二、改革開放以來我國職業(yè)教育辦學(xué)體制的演進(jìn)邏輯

改革開放以前，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，由于其高度集中的特征，使政府成為了唯一的辦學(xué)主體，包攬了職業(yè)教育的所有事務(wù)。改革開放以后，實行市場經(jīng)濟(jì)體制，為切實改變過去辦學(xué)主體單一的情況以適應(yīng)市場的需要和減少政府的教育負(fù)擔(dān)，政府頒布諸多政策文件促進(jìn)了社會力量辦學(xué)。在改革過程中形成以推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)為重點的多元主體的辦學(xué)模式，以“從內(nèi)到外”的形式支持社會力量辦學(xué)，以引導(dǎo)多元主體舉辦農(nóng)村職業(yè)教育為趨勢的辦學(xué)類型和以完善校企合作模式為重點的產(chǎn)教融合機(jī)制，使職業(yè)教育辦學(xué)體制逐漸形成一元多主的格局。

（一）多元主體的辦學(xué)模式以推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)為重點

職業(yè)教育集團(tuán)是以集團(tuán)章程為其共同行為規(guī)范，由職業(yè)學(xué)校和相關(guān)企事業(yè)單位自愿組成的產(chǎn)教聯(lián)合體（浙江省教育廳頒發(fā)的《關(guān)于組建職業(yè)教育集團(tuán)的試行意見》）。職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)是促進(jìn)職業(yè)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，解決好教育資源不平衡、不充分的問題，滿足人民日益增長的享受到更公平、更高質(zhì)量教育的需求的模式，以實現(xiàn)管理、師資、設(shè)備等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，對職業(yè)教育開創(chuàng)新的局面具有重要的意義。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》出臺，要求各單位和部門自辦、聯(lián)辦或與教育部門合辦各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校，實行中央、省、中心城市三級辦學(xué)體制。職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式萌芽。在第三次職教會上，李嵐清同志指出：“依靠社會力量興辦職業(yè)教育，是許多國家的成功經(jīng)驗……要按照《職業(yè)教育法》和國家有關(guān)規(guī)定，積極鼓勵、大力支持發(fā)展民辦職業(yè)教育”［16］。政府大力促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，一是鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)。如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》引導(dǎo)支持多元主體興辦職業(yè)教育、健全主體之間的組建制度，強(qiáng)化職業(yè)教育的技術(shù)技能積累作用。二是政府高度重視職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展，將其全面提上了政府議程。如2015年教育部發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)意見》，使集團(tuán)化辦學(xué)得到了大力支持。三是深化集團(tuán)化辦學(xué)。如1998年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，對原機(jī)械工業(yè)部等9個部門、46所中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校的管理體制進(jìn)行了調(diào)整，把它們劃歸地方管理，更大范圍地深化了集團(tuán)化辦學(xué)。

（二）以“從內(nèi)到外”的形式支持社會力量辦學(xué)

社會力量辦學(xué)是指在政府教育部門許可的情況下，集合社會各方面力量開辦學(xué)校以減少政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)教育發(fā)展，包括自然人、法人（社會組織、黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位、非政府組織、黨群社團(tuán)、非營利機(jī)構(gòu)、企業(yè)等）。國家從各方面采取了措施以繼續(xù)鼓勵社會力量辦學(xué)。一是保護(hù)民辦教師的權(quán)益。1994年10月，國家教育委員會印發(fā)《國家教育委員會關(guān)于〈中華人民共和國〉若干問題的實施意見》，指出，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵建立民辦教師福利基金”［17］。次年出臺的《中華人民共和國教育法》則提出，“要維護(hù)教育關(guān)系主體的合法權(quán)益和加速教育法制建設(shè)”［18］。二是使社會力量與政府在舉辦職業(yè)教育上具有同等的法律地位，1996年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明確了政府、企業(yè)和其他社會力量在舉辦職業(yè)教育上具有同等法律地位，為社會力量舉辦職業(yè)教育提供了依據(jù)與保障。三是加大經(jīng)費(fèi)、稅收支持。如2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指示，引導(dǎo)支持社會力量興辦多種類型的職業(yè)教育，確定了地方教育附加用于職業(yè)教育具有較高比例。同年，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于對學(xué)校辦企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》，對社會力量辦學(xué)提供了優(yōu)惠政策。

（三）辦學(xué)類型以引導(dǎo)多元主體舉辦農(nóng)村職業(yè)教育為趨勢

農(nóng)村職業(yè)教育是一種針對農(nóng)村的職業(yè)教育，主要是為建設(shè)農(nóng)村和健全農(nóng)村社會服務(wù)體系提供高素質(zhì)干部、專業(yè)技術(shù)人員和新型職業(yè)農(nóng)民等的教育，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，加快“三農(nóng)”的進(jìn)步與發(fā)展奠定人才基礎(chǔ)。因此，國家要求，一是鼓勵社會力量舉辦農(nóng)村職業(yè)教育，開展多樣、靈活、開放、多種形式的農(nóng)村職業(yè)教育與培訓(xùn)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)（《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》），逐漸形成政府扶助、面向市場、多元辦學(xué)的培訓(xùn)機(jī)制。二是支持職業(yè)教育涉農(nóng)專業(yè)或農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校的開辦，將全日制農(nóng)業(yè)中等職業(yè)教育納入國家資助政策范圍，依托中高職業(yè)院校的教育資源，鼓勵農(nóng)民通過“半農(nóng)半讀”等方式就地就近接受職業(yè)教育（《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》），逐漸形成了由政府主導(dǎo)、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局，使農(nóng)村職業(yè)教育出現(xiàn)了恢復(fù)性增長。三是促進(jìn)西部農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。如在2005年年度職業(yè)教育與成人教育工作會議暨中職招生工作會議上，重點指出了要突破地域辦學(xué)形式，完善職業(yè)教育辦學(xué)體制，進(jìn)一步做好東部與西部、城市與農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校聯(lián)合招生辦學(xué)和跨省招生工作，使西部農(nóng)村職業(yè)教育得到了較快的發(fā)展。

（四）產(chǎn)教融合機(jī)制以完善校企合作模式為重點

校企合作是學(xué)校與企業(yè)建立的一種相互支持、相互促進(jìn)的合作模式，職業(yè)學(xué)校根據(jù)企業(yè)要求開辦相應(yīng)的專業(yè)，同時，企業(yè)在職業(yè)院校辦學(xué)方面給予大力支持以培養(yǎng)有針對性、實用性和實效性的人才，形成學(xué)校與企業(yè)渾然一體的辦學(xué)模式。1980年，中共中央在8月份轉(zhuǎn)發(fā)的《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》中指出，職業(yè)教育辦學(xué)方式要靈活多樣，國家、廠礦企業(yè)、集體和個人均可以辦學(xué)，職業(yè)教育校企合作開始得到了萌芽。此后，校企合作不斷得到完善與發(fā)展。一是辦學(xué)體制改革突出企業(yè)參與職業(yè)教育。正如時任教育部副部長張?zhí)毂Ｔ谌珖殬I(yè)教育改革與發(fā)展交流會所說，堅持職教體制改革，教育行政部門充分發(fā)揮主管部門和行業(yè)作用，實行學(xué)校與企業(yè)、事業(yè)單位合作，特別突出企業(yè)參與職業(yè)教育。這一決定不僅營造了職業(yè)教育發(fā)展的新環(huán)境，而且搭建了人才培育的“立交橋”，也為進(jìn)一步深化校企合作保障了資金投入。二是全面規(guī)劃企業(yè)參與職業(yè)教育。如2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確地提出了企業(yè)參與職業(yè)教育的詳細(xì)意見，包括調(diào)動企業(yè)的積極性，建立健全企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制和制定優(yōu)惠政策等。三是健全企業(yè)參與制度。十八大以后，各級政府按照黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署高度重視職業(yè)教育工作，不斷深入推進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)體制機(jī)制改革，不斷強(qiáng)化企業(yè)參與職業(yè)教育的政策支持和保障力度［19］。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》對健全企業(yè)參與制度做出了指示。同年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》，標(biāo)志著我國現(xiàn)代學(xué)徒制改革試點進(jìn)入了實質(zhì)推進(jìn)階段，企業(yè)舉辦職教進(jìn)入了新的篇章。

三、我國職業(yè)教育辦學(xué)體制的話語重塑

改革開放40年來，我國職業(yè)教育辦學(xué)體制改革逐漸從國有化走向一主多元，使職業(yè)教育獲得了長足發(fā)展。但我們還應(yīng)清晰地看到職業(yè)教育在辦學(xué)體制的演進(jìn)中依然存在集團(tuán)化辦學(xué)數(shù)量不夠，社會力量辦學(xué)支持力度不足，辦學(xué)主體較少關(guān)注農(nóng)村職業(yè)教育，校企合作機(jī)制欠缺等問題。因此，未來我國職業(yè)教育辦學(xué)體制改革中還應(yīng)做出以下幾方面的改進(jìn)：完善發(fā)展職教集團(tuán)制度，促進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)；加大優(yōu)惠政策，支持社會力量辦學(xué)；發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)辦學(xué)主體舉辦農(nóng)村職業(yè)教育；加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，完善校企合作模式等方面不斷強(qiáng)化。

（一）完善發(fā)展職教集團(tuán)制度，促進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)

以名校為引導(dǎo)者建立的集團(tuán)化辦學(xué)是名校最大限度地回報社會，為社會提供大量優(yōu)質(zhì)服務(wù)的操作平臺和有效載體。職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)以優(yōu)秀的職業(yè)學(xué)校為龍頭，能更大范圍地引領(lǐng)、帶動弱勢職業(yè)學(xué)校的發(fā)展，從而解決職業(yè)教育資源不均衡問題，解決校與校之間、區(qū)域與區(qū)域之間的職業(yè)教育的差距，使職業(yè)教育得到更好地發(fā)展。然而，由于職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)存在較多阻礙，特別是集團(tuán)化辦學(xué)體制機(jī)制欠缺，如存在民意較少參與集團(tuán)化辦學(xué)體制的改革，集團(tuán)化辦學(xué)支持力度不夠，集團(tuán)化辦學(xué)積極性不足，集團(tuán)化辦學(xué)的監(jiān)督與評估不足等問題［20］，阻礙了集團(tuán)化辦學(xué)體制機(jī)制的建立與完善，從而阻礙職業(yè)教育的發(fā)展。因此，國家應(yīng)制定相關(guān)政策完善集團(tuán)化辦學(xué)的體制機(jī)制，一是改變公辦職業(yè)學(xué)校單一的辦學(xué)體制，注重民意，利用信息技術(shù)建立民意參與的平臺。二是注重企業(yè)的主體性地位，激發(fā)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)生動力，以最短時間、最快速度和最高起點來解決體制機(jī)制的不足，同時解決區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育均衡發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)職業(yè)教育公平與效率的雙贏。如德國職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的一個關(guān)鍵性要素就是重視企業(yè)的主體性地位［21］。三是利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)監(jiān)督與跟蹤管理，確保辦學(xué)的效率與質(zhì)量。

（二）加大優(yōu)惠政策，支持社會力量辦學(xué)

全面支持社會力量將能調(diào)動社會力量辦學(xué)的積極性，不僅能減輕政府的辦學(xué)壓力，而且能形成競爭，充分利用教育資源培養(yǎng)出更高質(zhì)量的人才，從而更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。從1997年《社會力量辦學(xué)條例》到2002年的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，我們可以知道國家針對民辦教育辦學(xué)給予大力支持，包括設(shè)立了專項資金，采取政府購買等扶持措施，實行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵運(yùn)用信貸手段和供給土地優(yōu)惠等，可謂全面。然而，社會力量辦學(xué)的艱難不容忽視，發(fā)展的態(tài)勢不容樂觀，依然處在強(qiáng)勢的公辦教育夾縫中，社會力量辦學(xué)已進(jìn)入關(guān)鍵期。為調(diào)動社會力量辦學(xué)還應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行拓展，一是充分利用信息時代的優(yōu)越性，包括利用人工智能的便利性為社會提供服務(wù)與咨詢，利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢構(gòu)建完善的社會力量辦學(xué)體制機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)對社會力量辦學(xué)進(jìn)行跟蹤為社會力量更高效地辦學(xué)提供指導(dǎo)等。二是加強(qiáng)政府對社會力量辦學(xué)的專項支持，規(guī)定政府給予社會力量辦學(xué)的專項支持應(yīng)占國民生產(chǎn)總值的一定比例，并規(guī)定具體的教育事業(yè)費(fèi)與教育基礎(chǔ)費(fèi)的使用，從而避免專項撥款的濫用。三是立法加大扶助支持。從教育公平的角度出發(fā)，職業(yè)教育是最能體現(xiàn)教育公平的教育，接受職業(yè)教育的多數(shù)人來自農(nóng)村，因此，各項扶持措施應(yīng)加大支持，包括稅收優(yōu)惠政策、用地政策、貸款助學(xué)政策等。如日本在20世紀(jì)70年代，為大力支持社會力量辦學(xué)，頒布了《私學(xué)振興助成法》，使高等教育階段，民辦教育成為了主力軍［22］。

（三）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)辦學(xué)主體舉辦農(nóng)村職業(yè)教育

農(nóng)村職業(yè)教育是提升國民素質(zhì)，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的重要途徑，對振興鄉(xiāng)村、縮小城鄉(xiāng)二元差距，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展新型高產(chǎn)環(huán)保農(nóng)業(yè)具有重要的意義。長期以來，我國著力于改革開放，較多地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。職業(yè)教育是與社會發(fā)展緊密聯(lián)系的教育，即為人謀求職業(yè)，職業(yè)教育開設(shè)的專業(yè)較多地與二三產(chǎn)業(yè)相關(guān)。農(nóng)業(yè)是固國之本，從經(jīng)濟(jì)角度看，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)；從社會角度看，農(nóng)業(yè)安定天下的產(chǎn)業(yè)；從政治角度看，農(nóng)業(yè)是國家自立的基石。自2012年以來，我國加大對農(nóng)業(yè)的關(guān)注，陸續(xù)頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》（新世紀(jì)以來的第九個中央一號文件）、《2012年扶持“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)項目實施指導(dǎo)意見》、《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》等。由此可見，農(nóng)業(yè)對我國的發(fā)展、民族的振興愈發(fā)重要。因此，辦學(xué)體制的改革應(yīng)著力于改革職業(yè)教育的類型，重視農(nóng)村職業(yè)教育，引導(dǎo)社會力量積極關(guān)注農(nóng)村職業(yè)教育，舉辦農(nóng)村職業(yè)教育，開辦涉農(nóng)專業(yè)，培養(yǎng)為“三農(nóng)”服務(wù)的人才。特別是要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)手段、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等與國家同步，培養(yǎng)為“三農(nóng)”服務(wù)的新型職業(yè)農(nóng)民。歐美等發(fā)達(dá)國家，在農(nóng)業(yè)人才職業(yè)教育培訓(xùn)上，增加辦學(xué)主體的靈活性和多樣性，多采用正規(guī)的學(xué)校教育與非正規(guī)教育的成人培訓(xùn)相結(jié)合的形式［23］。

（四）加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，完善校企合作模式

校企合作要求校企雙方共同培養(yǎng)人才，校企合作不僅有利于校企雙方的發(fā)展，而且有利于技能型人才的培養(yǎng)，為社會經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展提供人才支撐。然而，由于校企合作機(jī)制保障不足，社會對職業(yè)教育的認(rèn)同度不高，職業(yè)教育教學(xué)體制不完善等，使得職業(yè)教育校企合作面臨著阻礙。為破解校企合作的障礙，一是要搭建學(xué)分互認(rèn)機(jī)制，政府應(yīng)先于市場制定出相應(yīng)的職業(yè)鑒定標(biāo)準(zhǔn)，使學(xué)生在企業(yè)的學(xué)習(xí)、從業(yè)經(jīng)歷、接受相應(yīng)的培訓(xùn)等能得到職業(yè)學(xué)校的認(rèn)定。二是建立良好的社會制度，一方面要立法確保學(xué)生實習(xí)期間的利益，避免企業(yè)變相利用學(xué)生實習(xí)進(jìn)行勞務(wù)輸出，另一方面要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，使人們認(rèn)識到職業(yè)教育的價值。如德國“雙元制”是德國職業(yè)教育校企合作的重要標(biāo)志，也是德國職業(yè)教育的主要形式與載體，為了保障學(xué)生的權(quán)益，企業(yè)與學(xué)生簽訂要《職業(yè)教育合同》［24］。三是校企合作應(yīng)為“中國創(chuàng)造”培養(yǎng)人才。由于國際形勢的改變，一方面改革開放進(jìn)入深水區(qū)，另一方面我國面臨著中美貿(mào)易戰(zhàn)，因此，我國必須從“中國制造”轉(zhuǎn)向“中國創(chuàng)造”，把核心技術(shù)牢牢掌握在手中。職業(yè)教育校企合作應(yīng)使企業(yè)不僅成為學(xué)生實習(xí)、產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和創(chuàng)造的基地，更應(yīng)使企業(yè)成為高精尖產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)中心。最后是校企合作應(yīng)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)相聯(lián)系，農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量是保障我國作為一個人口大國的最根本的保障，其供應(yīng)量和質(zhì)量的程度將影響著社會的穩(wěn)定，社會經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。因此，校企合作應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、大型農(nóng)場、大型鄉(xiāng)村旅游開發(fā)基地積極參與人才的培養(yǎng)中。

縱觀將近40年我國職業(yè)教育辦學(xué)體制的變遷歷程，在廣闊的時代背景下，職業(yè)教育辦學(xué)體制在政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響下發(fā)生著深刻的變革。這種變革主要體現(xiàn)在職業(yè)教育辦學(xué)主體的變化中，它受制于政治、經(jīng)濟(jì)和社會的制約，同時也促進(jìn)了職業(yè)教育辦學(xué)體制的完善。從總體上看，職業(yè)教育還是政府主導(dǎo)的辦學(xué)體制，社會力量還缺乏辦學(xué)活力。在新時代發(fā)展階段，政府應(yīng)健全行業(yè)集團(tuán)、企業(yè)參與辦學(xué)的體制機(jī)制，“設(shè)置一套防止教育行政權(quán)力恣意或濫用的機(jī)制”［25］，“使行業(yè)在職業(yè)教育的實踐中具有發(fā)言權(quán)，甚至是監(jiān)督評價資格”［26］，促進(jìn)社會力量舉辦職業(yè)教育，為我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供人才保障。