北京城市系統(tǒng)工程研究中心 呂慧 朱偉 王亞飛｜文

近年來，隨著我國社會文化事業(yè)的快速發(fā)展，各類大型社會活動日益增多，且已經(jīng)初步形成了一個以會議展覽活動為核心的大型活動綜合經(jīng)濟載體，安全問題不容小覷。

目前，對大型活動風(fēng)險的研究大多集中在對某一類型場所或事故的研究，如場館火災(zāi)、聚集人群疏散、擁擠踩踏事故等，但缺乏對大型公共場所風(fēng)險的系統(tǒng)分析和對主要風(fēng)險進行綜合評價管理的研究。

另外，基于大型社會性活動具有人、財、物相對集中，觀眾驟聚驟散等特點，活動的影響因素多且復(fù)雜、不確定性突出，一旦活動過程中組織和監(jiān)管不力，就可能造成無可挽回的損失。本文從大型活動場所風(fēng)險管理工作現(xiàn)狀入手，全面分析了近年來大型社會活動事故的特點和原因，構(gòu)建了大型活動場所“點—線—面”風(fēng)險識別體系，提出通過實施大型活動場所風(fēng)險登記冊提升風(fēng)險管理水平，并給出設(shè)計模板、流程和管理建議，為當(dāng)下大型活動風(fēng)險管理水平的提升提供了有價值的工具和方法。

2015年1月1日，上海外灘踩踏事故現(xiàn)場

大型活動場所基本情況

大型活動場所

《大型群眾性活動安全管理條例》（國務(wù)院令 第505號）將“大型群眾性活動”定義為法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達到1 000人以上的體育比賽活動；演唱會、音樂會等文藝演出活動；展覽、展銷等活動；游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動；影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定。另外，《北京市大型群眾性活動安全管理條例》將“大型群眾性活動”定義為主辦者租用、借用或者以其他形式臨時占用場所、場地，面向社會公眾舉辦的文藝演出、體育比賽、展覽展銷、招聘會、廟會、燈會、游園會等有目的、有計劃、有步驟的群體性活動。

因此，大型活動可分為政府行為類活動、商業(yè)行為類活動、文藝行為類活動、體育行為類活動、群眾行為類活動等5大類；大型活動場所又可分為開放空間的大型活動場所和封閉空間的大型活動場所兩大類。

大型活動場所事故分析

大型活動在短時間內(nèi)為舉辦地帶來大量的人流、物流、信息流和貨幣流，從而具有顯著的經(jīng)濟、社會和文化效應(yīng)。但是，大量人流、物流、信息流、貨幣流短時間內(nèi)的集聚，很容易引發(fā)交通、火災(zāi)、觸電、擁擠踩踏事件及恐怖襲擊等一系列安全問題。加之大型活動舉辦過程中情況復(fù)雜，一旦再出現(xiàn)消防門、消防栓等被遮擋，安全通道寬度不足、出口標識不清，燈具、電器安裝不合規(guī)范，現(xiàn)場未進行安全評估、舞臺高度超規(guī)定等安全隱患和安全管理疏漏，極易導(dǎo)致災(zāi)難性事故的發(fā)生。

某市舉辦大型廣場舞活動

大型活動場所風(fēng)險識別體系

大型活動安全風(fēng)險管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要制定科學(xué)合理的規(guī)劃和管理程序，并把安全項目在邏輯結(jié)構(gòu)上分解成一系列元素，對每個元素進行風(fēng)險分析。國際風(fēng)險管理理事會(International Risk Governance coun-tcil,IRGC)將風(fēng)險分為簡單風(fēng)險、復(fù)雜風(fēng)險、不確定風(fēng)險、模糊風(fēng)險4類。

城市安全生產(chǎn)風(fēng)險分布在城市地圖上的投影為點、線和面，因此將安全生產(chǎn)風(fēng)險以“點—線—面”劃分，有助于對風(fēng)險要素進行抽象化與模型化描述。同時，應(yīng)結(jié)合大型活動場所風(fēng)險空間特征，與風(fēng)險機理因果關(guān)系清晰程度、社會價值認同程度相對應(yīng)，建立大型活動場所風(fēng)險識別體系，并與國際風(fēng)險管理理事會風(fēng)險類型相對應(yīng)。

“點”風(fēng)險

點是一幅圖像最基本的組成，“點”風(fēng)險是指生產(chǎn)資料或組織形式相對集中的單元，在空間分布上呈現(xiàn)相對離散的分布狀態(tài)，其事故災(zāi)難的發(fā)生、發(fā)展相對較為獨立，擴散和影響區(qū)域相對有限。一般來說，點的風(fēng)險主要是內(nèi)聚，且針對本單元內(nèi)的人員傷亡，但有一些“點”如果發(fā)生事故，因其具有發(fā)散性，會造成較大的社會影響。

在大型活動中，“點”風(fēng)險指具體的點位或非實體的單元，且災(zāi)害發(fā)生機理清晰，例如設(shè)備設(shè)施、安全疏散瓶頸點、安全管理制度缺失等；其研究方法有安全檢查表、預(yù)先危險分析(PHA)、失效模式和效應(yīng)分析(FMEA)、危險與可操作性分析(HAZOP)、危險分析與關(guān)鍵控制點法(HACCP)等。

“線”風(fēng)險

線是點移動時所經(jīng)過的軌跡，同時指示方向及位置，視像中形成連續(xù)、速度、移動等觀感。“線”風(fēng)險是災(zāi)害在工程或社會網(wǎng)絡(luò)中擴散和蔓延的途徑，其過程伴隨較大的隨機性?！熬€”可以從實、虛兩方面理解：實“線”主要包括水、電、氣、熱、交通、通信管線及網(wǎng)絡(luò)；虛“線”則是管理過程形成是工作脈絡(luò)。線的風(fēng)險主要是如果一個部位發(fā)生事故，不但會造成經(jīng)濟損失和人員傷亡，而且有可能使整個系統(tǒng)發(fā)生崩潰，造成正常運行秩序的混亂。

在大型活動場所中，“線”風(fēng)險包括大型活動正常運行的動脈血管——燃氣管網(wǎng)、交通道路、客流軌跡等實線，安全管理層級間的工作脈絡(luò)、輿情信息傳播蔓延路線。針對“線”風(fēng)險的研究方法有情景分析法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法，概率論方法，事件樹、事故樹，計算機模擬、層次分析法、Bow-tie法、瑞士奶酪模型。

“面”風(fēng)險

面是由多個點、線構(gòu)成的相對較完整的城市單元。“面”風(fēng)險是點和線風(fēng)險的基本集成，是一個區(qū)域的風(fēng)險，往往因為多種因素交織、其相關(guān)知識不完備，或科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)不清晰，難以進行預(yù)測。大型活動場所中的“面”風(fēng)險包括由于天氣突然變化等誘發(fā)因素導(dǎo)致的人群大量聚集、爆炸、踩踏等；對其研究方法有頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、層次分析法、情景構(gòu)建法。

大型活動場所安全風(fēng)險登記

風(fēng)險登記冊概念

風(fēng)險登記冊是英國在風(fēng)險管理工作中采用的一套風(fēng)險管理工具，用于對區(qū)域風(fēng)險和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進行全面普查登記、評估、管理的一套風(fēng)險管理工具。以倫敦為例，2010年版的《倫敦社區(qū)風(fēng)險登記冊》主要包括7方面內(nèi)容:一是引言，介紹該風(fēng)險登記冊的背景；二是倫敦概況，介紹倫敦的自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟社會發(fā)展等；三是倫敦當(dāng)前所面臨的主要風(fēng)險；四是應(yīng)對這些風(fēng)險的基本策略與方法；五是開展風(fēng)險評估的重要性；六是全國風(fēng)險登記冊概況；七是專業(yè)合作伙伴的社區(qū)風(fēng)險登記冊。倫敦風(fēng)險評估采取以5年為基準的“風(fēng)險=可能性×影響”方法，各地按照全國統(tǒng)一的格式進行風(fēng)險普查登記，列出當(dāng)?shù)孛媾R的各級各類風(fēng)險，形成本地區(qū)的風(fēng)險登記冊。

大型活動場所風(fēng)險登記冊設(shè)計

大型活動舉辦過程中風(fēng)險監(jiān)控非常重要，其包括兩方面內(nèi)容:一是跟蹤已經(jīng)識別風(fēng)險的發(fā)展變化情況；二是根據(jù)風(fēng)險的變化情況及時調(diào)整風(fēng)險應(yīng)對計劃，對已發(fā)生的風(fēng)險及其產(chǎn)生的遺留風(fēng)險和新增風(fēng)險及時識別、分析，并采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對策略。

將風(fēng)險登記應(yīng)用于大型活動場所風(fēng)險管理工作中，通過對大型活動場所涉及到的風(fēng)險進行全面普查登記、測量評估、跟蹤調(diào)整，明確各類各級風(fēng)險處置程序，促進大型活動場所風(fēng)險管理工作規(guī)范化、精細化、標準化，從而提升大型活動場所整體的應(yīng)急管理能力。

大型活動場所風(fēng)險登記冊以危害辨識與風(fēng)險評價為基礎(chǔ)，目的是通過識別風(fēng)險進行風(fēng)險控制。為了控制風(fēng)險，首先，要對大型活動場所存在的危害加以辨識；然后，評價每種危害的危險程度，并依據(jù)法規(guī)要求和大型活動場所安全管理方針，確定不可承受的風(fēng)險；最后，針對不可承受的風(fēng)險予以控制。風(fēng)險登記冊用于統(tǒng)計大型活動場所所有風(fēng)險的識別、評估和處置結(jié)果（見表1）。

表1 大型活動場所風(fēng)險等級表格

大型活動承擔(dān)單位通過對各級、各類風(fēng)險進行系統(tǒng)、完整的登記，并匯總給大型活動管理部門，經(jīng)過專業(yè)論證后，大型活動管理部門將確定大型活動場所風(fēng)險優(yōu)先等級，并開展相應(yīng)的應(yīng)急準備工作。

大型活動場所風(fēng)險登記冊管理

1.明確責(zé)任

舉辦大型活動所在地政府應(yīng)成立專門的風(fēng)險登記管理小組，負責(zé)風(fēng)險登記工作的具體指導(dǎo)、風(fēng)險的審核更新、相應(yīng)制度等文件的制定，以及風(fēng)險評估報告的編寫。針對部分風(fēng)險評級為“極高”和“高”的突發(fā)事件，風(fēng)險登記管理小組應(yīng)制定具體方案，并聯(lián)合專業(yè)部門定期舉行聯(lián)合培訓(xùn)及演習(xí)。

風(fēng)險登記管理小組成員可由負責(zé)大型活動安全的當(dāng)?shù)卣块T、大型活動組織單位、風(fēng)險評估專家，以及志愿者代表等多方組成。

同時，風(fēng)險領(lǐng)域?qū)＜覟轱L(fēng)險登記工作提供咨詢和指導(dǎo)，幫助大型活動組織單位了解風(fēng)險登記工作的基礎(chǔ)知識，協(xié)助政府部門進行全面的風(fēng)險識別、分析和評估工作，并審核風(fēng)險登記冊的內(nèi)容等。

2.風(fēng)險溝通

風(fēng)險溝通是風(fēng)險利益相關(guān)者交換或共享風(fēng)險信息的相互作用過程，致力于調(diào)和政府、企業(yè)界、科學(xué)界和公眾之間關(guān)于風(fēng)險問題日益激化的矛盾，通過各種溝通方式增進相互了解，促進一種新的伙伴和對話關(guān)系的形成。

大型活動場所風(fēng)險溝通主要有4種類型：一是教育和資訊提供；二是行為改變和保護措施；三是災(zāi)難警告與緊急信息；四是沖突與問題解決。風(fēng)險的溝通方式包括告知、引導(dǎo)以及沖突解決等，并通過建立透明化的風(fēng)險溝通機制，加強政府主管部門、大型活動組織單位、公眾、專家、媒體間的風(fēng)險信息交流，建立面向社會、多方參與的風(fēng)險信息共享和溝通機制，尋求社會各方對政府風(fēng)險管理工作的理解和支持；應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時向社會公眾公布危險源和危險區(qū)域，積極引導(dǎo)風(fēng)險實際的相關(guān)主體提前做好風(fēng)險防范準備。

3.風(fēng)險發(fā)布

建立風(fēng)險登記冊的電子版，并在網(wǎng)上發(fā)布（危及國家安全的風(fēng)險信息除外），方便公眾查閱，提高群眾的安全意識；通過設(shè)置隱患舉報熱線等反饋渠道，開拓公眾參與風(fēng)險登記工作的途徑；鼓勵相關(guān)機構(gòu)完善應(yīng)急信息的預(yù)警、發(fā)布與監(jiān)控體系。

4.風(fēng)險登記冊更新

風(fēng)險登記冊的更新包括兩種模式：一是不定期的、小范圍的更新；二是定期的、全面的更新。風(fēng)險登記冊編制完成后，根據(jù)風(fēng)險態(tài)勢的變化、專家意見，定期組織討論會，修訂新的情況，對風(fēng)險進行更新，形成風(fēng)險地圖，使得風(fēng)險登記冊能及時反映大型活動場所的安全現(xiàn)狀。