殷子淵

一、香港城市空間與軌道系統(tǒng)的關聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)

城市發(fā)展是一個緩慢和長期的過程，城市形態(tài)的形成和統(tǒng)計數(shù)據(jù)背后的成因也是系統(tǒng)而非孤立或片段的。香港的高密度緊湊形態(tài)和高效的公共交通（特別是軌道交通）系統(tǒng)的形成不是局部城市空間建設的結(jié)果，需要各個方面長期和系統(tǒng)的協(xié)作才能實現(xiàn)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映了城市運作的狀態(tài)，剖析其背后的系統(tǒng)成因可以在城市問題研究、政策制定、項目建設等不同層面找到答案。

截至2017年底，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示香港常駐居民為739萬（2018年統(tǒng)計資料），每天乘坐公共交通出行約有1321.6萬次，其中鐵路出行580.28萬，分擔43.9%；機動車（領牌）約76.5萬輛，其中72.1%為私家車（Transport Department of HKSAR, Whole Report of Monthly Traffic and Transport Digest, Nov.2017）。有近50%居民居住在港鐵站500m范圍，其中有55%的物業(yè)為公屋[1]（低收入住宅）。香港城市空間在軌道站周邊存在明顯的集聚現(xiàn)象，以居住單元密度為對象的研究發(fā)現(xiàn)，在香港約60%以居住功能為主的片區(qū)中，有45個車站周邊500m的居住單元密度大于所在區(qū)域的平均密度，有43個200m車站核心區(qū)域的居住單元密度大于站域（500m）范圍。站域居住空間集聚程度最高的是沙田、屯門、葵青等區(qū)域，多數(shù)比值大于1.5，對比城市中心區(qū)和新市鎮(zhèn)的站域居住單元密度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，前者明顯高于后者，但是兩者200m核心區(qū)域的指標基本趨同。這從側(cè)面說明了在非中心區(qū)域軌道站對周邊城市空間存在更強的吸引和集聚的作用。居住空間的集聚也會帶來城市設施的集聚，根據(jù)Baidu-POI數(shù)據(jù)分析，港鐵站站域普遍存在各類設施集聚的現(xiàn)象，其中有超過50個車站的生活、娛樂和教育設施密度高于周邊片區(qū)；超過46個車站的醫(yī)療、綜合商業(yè)和政府機構(gòu)密度較高。綜合以上數(shù)據(jù)可以歸納：香港的城市形態(tài)非常緊湊，以城市軌道交通系統(tǒng)為核心具有明顯的集聚現(xiàn)象，有利于抑制機動車增加的速度，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

軌道站的高密度綜合開發(fā)是空間集聚的有效措施之一，其緊湊形態(tài)的重要特征是超過40%的軌道站建設成為不同類型的上蓋物業(yè)（表1）。使用上蓋物業(yè)的類型為變量與城市空間集聚程度進行的量化關聯(lián)分析研究發(fā)現(xiàn)，200m核心區(qū)的集聚程度與車站是否與上蓋物業(yè)直接相關。在復雜的城市建設過程中，協(xié)調(diào)各方利益和技術措施實現(xiàn)綜合開發(fā)是很多高密度城市的建設目標，港鐵公司提出的“軌道加物業(yè)”（R+P）發(fā)展模式是實現(xiàn)這一目標的重要手段。以往的研究發(fā)現(xiàn)，“R+P”發(fā)展方式與車站綜合開發(fā)有顯著關聯(lián)，城市中心區(qū)域和新市鎮(zhèn)中心關聯(lián)度最高，落實綜合開發(fā)策略不僅依賴設計、建造等具體技術問題，“R+P”發(fā)展模式本質(zhì)上包含了經(jīng)濟、物權(quán)、管理等一系列問題，背后是50多年來系統(tǒng)的基礎研究、法制建設和機制完善等歷程。

二、基礎研究與法制建設

深入和有前瞻性的基礎研究是政府制定長期規(guī)劃的重要依據(jù)和基礎，合理、有彈性的規(guī)劃是城市發(fā)展的基本框架，設計導則是落實整體思想的具體步驟。香港形成以軌道系統(tǒng)為核心的緊湊城市形態(tài)是各部分工作協(xié)同作用的結(jié)果。

1948年港英政府委托英國規(guī)劃師亞拔高比（Abercrombie）完成的《亞拔高比報告》（Patrick Abercrombie, Hong Kong Preliminary Planning Report, Government Printer,Hong Kong, 1948）是香港現(xiàn)代城市建設的基礎，初步提出了法定圖則的概念、發(fā)展新市鎮(zhèn)和建設鐵路系統(tǒng)等。1965年政府開始著手研究現(xiàn)代軌道系統(tǒng)，1967年Freeman等完成了香港集體運輸研究（Hong Kong Mass Transport Study），1970年 形 成《集體運輸計劃總報告書》，明確了鐵路建設的必要性，政府同年完成了《土地利用計 劃 書》（Colony Outline Plan）。1964年開始的《香港乘客運輸研究》（Hong Kong passenger transport survey）初步提出軌道框架，1970年完成的《集體運輸計劃總報告書》根據(jù)實際發(fā)展提出了修改建議，軌道系統(tǒng)“分期興建”并確定“早期系統(tǒng)”規(guī)模。時隔十年，1976年“The First Comprehensive Transport Study ”（CTS-1)完成，提出鐵路的“修正早期系統(tǒng)”，同時期《香港規(guī)劃大綱》（Hong Kong Outline Plan）頒布。香港特區(qū)政府于1975年建立了鐵路公司，正式開始了軌道系統(tǒng)建設。

1980年代香港快速發(fā)展，政策與法規(guī)也日益完善。作為城市發(fā)展的基本規(guī)劃綱要，《全港發(fā)展策略》（Territorial Development Strategy , TDS)于1984年推出，隨之進行了《城市規(guī)劃條例》（Revisions of Territorial Development Strategy）的修訂并制定了《香港規(guī)劃標準與準則》（Hong Kong Planning Standards and Guidelines），初步完善了城市規(guī)劃和建設的法制體系。同時進行的《第二次綜合運輸研究》（The Second Comprehensive Transport Study, CTS-2)于1989年完成，并公布《走向21世紀》（Moving into the 21st Century）白皮書，本時期的研究從宏觀角度提出了大運能公共交通的重要性，強調(diào)優(yōu)先發(fā)展公共交通應對人口遷徙帶來的出行需求。這個時期香港軌道網(wǎng)絡初步成型，市區(qū)和新市鎮(zhèn)快速發(fā)展。

1991年《城市規(guī)劃條例》（Territorial Development Strategy Review）再次修訂，針對鐵路的專項研究《第一次鐵路發(fā)展研究 》（The First Railway Development Study,RDS-1)于1993年開始，1999年完成了《第二次鐵路發(fā)展研究》（The Second Railway Development Study , RDS-2）和《第三次綜合運輸研究》（The Third Comprehensive Transport Study, CTS-3），并推出《長遠運輸政策白皮書——邁步向前》（Hong Kong Moving Ahead—A Transport Strategy for the Future），明確充分運用鐵路并使其成為客運系統(tǒng)骨干，將土地利用規(guī)劃與交通統(tǒng)一考慮，沿鐵路沿線密集發(fā)展。

2000年后，基礎研究和法規(guī)體系繼續(xù)完善，政府委托Arup公司進行了“出行特征調(diào)查”（Travel Characteristics Survey，2002），支持相關政策和規(guī)劃的完善?！冻鞘幸?guī)劃條例（2004修訂版）》《鐵路發(fā)展策略2000》《香港2030》等陸續(xù)頒布， 明確了一系列市鎮(zhèn)建設和軌道支線發(fā)展的計劃，《鐵路發(fā)展策略2014》確定至2031年鐵路網(wǎng)絡的總長度會進一步增加超過300公里，屆時港鐵會覆蓋全港人口75%，而就業(yè)崗位區(qū)域亦達到85%的范圍。

結(jié)合綜合研究定期調(diào)整城市發(fā)展綱要和鐵路建設策略，在時空層面為香港城市緊湊發(fā)展提供了理論和思想基礎，指引政府各部門在土地供給、規(guī)劃管理、項目運作等方面制定政策促進軌道與城市的緊密結(jié)合（表2）。其具體作用在軌道系統(tǒng)和站點與城市空間的緊密程度上也有明顯反映，隨著時間推移，較晚發(fā)展的軌道站點與城市的銜接越緊湊，線路上的綜合發(fā)展項目占比越高，比較典型的案例是東涌線和將軍澳線。

三、土地供應、規(guī)劃及建筑管控流程

香港“城市規(guī)劃和發(fā)展制度的中心是在于法治精神”，強調(diào)“依法辦事”“審批”和“仲裁”，以契約為產(chǎn)權(quán)合約機制，在土地彈性推出和批租的基礎上，授予港鐵土地特別經(jīng)營許可，在研究軌道線路伊始分析整體建設成本、土地發(fā)展計劃，并與政府協(xié)商形成批地條款，并以原始土地價格計入港鐵建設成本，上蓋物業(yè)的發(fā)展權(quán)向其他發(fā)展商招標后產(chǎn)生的“土地溢價”和項目獲利分成則計入港鐵公司利潤，作為軌道建設和運營的資金。

表1 港鐵站空間關系類型及占比（括號中數(shù)據(jù)為該類型車站R+P項目占 比）

表2 香港城市規(guī)劃、鐵路等相關研究、法規(guī)及策略發(fā)展 歷程

香港的法定圖則是直接控制城市建設的工具，圖則分為三類：分區(qū)計劃大綱、發(fā)展審批地區(qū)圖、市區(qū)重建局發(fā)展計劃圖，分別管控大部分城市區(qū)域、新界部分鄉(xiāng)郊區(qū)域、重建發(fā)展和舊區(qū)更新區(qū)域。其中包含核準圖、注釋和說明書，核準圖反映土地利用布局，注釋對適宜的建筑類型進行說明，兩者都具有法律效力[2]。注釋包括“注釋”(Notes)和“土地用圖表”(Schedule of Uses)，后者一般包括“用途”“規(guī)劃意向”和“備注”，“用途”通常分為“經(jīng)常允許”和“需向城市規(guī)劃委員會申請”兩欄，圍繞重要的港鐵站，如九龍和東涌，都是綜合開發(fā)區(qū)（CDA），左欄是空的[3]，所有建設內(nèi)容需要通過發(fā)展大綱圖和發(fā)展藍圖審批后經(jīng)兩個月的公共咨詢后確定。較長的公示周期和上訴制度雖然導致申報流程周期變長，但利于各方利益的平衡，特別是保障公眾話語權(quán)。

土地供給及其規(guī)劃管控是調(diào)控城市形態(tài)的重要環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)整體規(guī)劃思想的發(fā)展和保育城市多元活力；同時平衡商業(yè)效益和公共利益。這種土地功能和具體建設方案的管理方式有利于通過功能設置的靈活性增加土地混合度；政府部門審查申報大綱圖控制城市發(fā)展具體功能和規(guī)模；公示和不同利益方的申述環(huán)節(jié)保證社會公共利益的體現(xiàn)。

四、“R+P”策略與香港鐵路

城市鐵路的建設成本和運營費用是各類基礎設施中占比最高的系統(tǒng)之一。實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏需要合理和高效的項目實施、管理和運營團隊。香港在20世紀末有三家鐵路公司，其中政府全資的香港地下鐵路公司（Mass Transit Railway Corporation，MTRC）運行各個地鐵線路；政府全資的九廣鐵路公司(Kowloon-Canton Railway Corporation, KCRC)運營的九廣鐵路（現(xiàn)改名為東鐵）和新界的輕鐵；香港電車公司在港島運營的香港電車。21世紀初在原地鐵公司基礎上重組的香港鐵路公司（港鐵）目前管理運營了除港島電車以外的所有鐵路線路。

香港地下鐵路公司于1975年由政府成立，2000年注冊為有限公司，政府出售23%的股份并于同年上市成為股份公司；2007年合并九廣鐵路業(yè)務并更名為港鐵公司。作為公共交通的骨干，港鐵（MTR）運營的線路共有230.9km，在各個車站共持有1399個零售店鋪，共57300m2；自持出租的物業(yè)中有21.25萬m2商業(yè)、3.94萬m2辦公和1.53萬m2其他類型；其物業(yè)管理公司負責了75.8萬m2的商業(yè)和9.6萬套住宅的日常管理。在北京、深圳、杭州等城市也有不同規(guī)模的業(yè)務開展[4]。軌道加物業(yè)（R+P, Rail+Property）是港鐵公司提出的香港軌道發(fā)展思想，結(jié)合土地溢價收入和物業(yè)租金回報平衡軌道的建設和運營費用，實現(xiàn)這一平衡的核心點在于港鐵公司的性質(zhì)和政府賦予港鐵公司的土地專營權(quán)。

政府控股同時按照上市公司相關規(guī)定運營，要求港鐵既要對政府負責，也要向股東負責。另外鐵路運輸是關乎民生的基礎設施，因此在投資回報之外，更需要代表政府關注社會效益。在線路規(guī)劃和車站選址的同時，港鐵公司根據(jù)建設和運營成本的估算向政府提交土地使用的計劃，在站點周邊選擇合適的土地，經(jīng)過政府批準獲得特別開發(fā)權(quán)并按照鐵路線路開通前的條件評估土地價格，根據(jù)開發(fā)進度分期向政府支付相關費用。其后結(jié)合站點進行設計的土地將會推向市場競價尋找開發(fā)合作公司，之間形成的土地溢價、項目開發(fā)后的利潤分成和港鐵持有的物業(yè)運營和相關物業(yè)管理收入會成為香港鐵路建設和運營管理的費用，并按照上市公司規(guī)定管控和披露（表3）。

線路規(guī)劃、站點設計和建設、周邊土地協(xié)同開發(fā)，三者相互協(xié)調(diào)有利于促成站點區(qū)域的緊湊空間形態(tài)。目前多數(shù)港鐵車站與城市空間聯(lián)系緊密，運營的90多個車站中（不含機鐵、輕鐵）有逾40%緊密結(jié)合周邊建筑形成了不同類型的上蓋物業(yè)，其中逾60%的項目由港鐵采用“R+P”模式建設完成（見表1），主要集中在城市核心區(qū)域和新市鎮(zhèn)中心，較晚興建的東涌線、將軍澳線、馬鞍山線上的站點綜合開發(fā)項目比例最高，說明了“R+P”模式在制度、資金運作、項目規(guī)劃設計與實施等方面已經(jīng)成熟。東涌新市鎮(zhèn)在建設伊始進行了以港鐵東涌站為節(jié)點的規(guī)劃調(diào)整，強化了軌道站與周邊物業(yè)的聯(lián)系和空間關系（圖1），目前以東涌線上計劃新增的東涌東站為核心，通過填海規(guī)劃了東涌東區(qū)（圖2）。經(jīng)歷20多年的發(fā)展，東涌市鎮(zhèn)在土地發(fā)展、鐵路建設、圖則修正等方面堪稱“R+P”模式的代表。與西方“TOD”系統(tǒng)理論相比，“R+P”模式可以被譽為香港本土特色的軌道引導城市發(fā)展的策略，從香港城市形態(tài)和社會制度的實際出發(fā)，在點、線、面各層次的應用上具有一定的靈活性和可操作性。

表3 香港城市規(guī)劃、鐵路等相關研究、法規(guī)及策略發(fā)展 歷程

圖1：東涌港鐵站區(qū)域原圖則及規(guī)劃調(diào)整

五、多層次協(xié)作支撐城市緊湊發(fā)展

城市的協(xié)同發(fā)展不是單一部門、簡單手段能夠?qū)崿F(xiàn)的。香港幾十年的建設形成的以軌道為核心的緊湊城市形態(tài)，歸功于豐富的理論和政策研究、清晰且長效的規(guī)劃和管控體系、適合的實施主體和恰當?shù)陌l(fā)展策略等多方合作的成果。

1.持續(xù)、先導的基礎研究和政策制定

在過去的70年中，香港關于城市結(jié)構(gòu)、交通系統(tǒng)、規(guī)劃和城市建設管理法規(guī)等方面都開展了較多的研究，使很多的城市問題在趨向惡化之前就積累了理論和方法層面的成果，并制定了相應的政策，這一點在公共交通和私家車總量控制方面尤為突出?？陀^、先行的基礎研究可以對城市發(fā)展進行預測，結(jié)合基礎科學理論對可能出現(xiàn)的城市問題提出中遠期對策建議，在此基礎上根據(jù)時間推移和城市發(fā)展的情況不斷地更新、修正，能夠更好地為政策制定、規(guī)劃調(diào)整提供有效的思想和方法，是城市科學建設、可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)基礎。

2.法制管控結(jié)合彈性選擇

依法治理城市是持續(xù)、穩(wěn)定地貫徹城市建設思想的關鍵，香港目前的圖則體系較好地對整體、區(qū)域進行了控制，在空間布局和軌道系統(tǒng)規(guī)劃方面較好地實現(xiàn)了城市發(fā)展的基本原則和方向。圖則在細節(jié)上提供了靈活選擇機會，給土地開發(fā)的項目在功能配置時可以實現(xiàn)政策和市場的平衡，為土地功能多樣性和空間活力營造提供了可能。土地出讓制度、契約式的產(chǎn)權(quán)和物業(yè)分割方法分別保證了港鐵系統(tǒng)的正常運作和其他物業(yè)的合法權(quán)利，從空間角度解決了土地權(quán)屬和物業(yè)權(quán)屬以及物業(yè)管理等復雜的法律問題，為“R+P”模式的實現(xiàn)和日常運行提供了可行性。

圖2：東涌東區(qū)現(xiàn)圖則及圖則修正

3.合適的建設和管理主體

實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏是香港鐵路的巨大亮點，政府組建并市場化的港鐵公司（MTRC）的雙重屬性是非常重要的背景特征，是協(xié)調(diào)軌道系統(tǒng)為城市服務同時實現(xiàn)股東利益的實際主體。合理、緊湊的站域空間開發(fā)提供了更加豐厚的土地溢價、物業(yè)租賃收益，是實現(xiàn)車站與城市緊密結(jié)合的經(jīng)濟利益動力，實現(xiàn)了居民出行便利和商業(yè)收益增加的同步，為克服城市建設中存在的復雜問題提供了動力。從城市形態(tài)的結(jié)果看，港鐵公司以相關的長期研究和政策的思想為基礎，在規(guī)劃管控、土地批租、產(chǎn)權(quán)契約、項目實施等法規(guī)的管控下，以“軌道+物業(yè)”（R+P）策略逐步實現(xiàn)了圍繞港鐵站的緊湊空間形態(tài)，這也是城市多重系統(tǒng)的共同成就。

注釋

[1]2011-2012香港房屋署年報，結(jié)合2016年中期人口普查

[2]香港規(guī)劃署官網(wǎng)，https://www.pland.gov.hk/

[3]香港規(guī)劃綜合網(wǎng)站，http://www1.ozp.tpb.gov.hk/gos/default.aspx?#

[4]香港鐵路公司官網(wǎng)，http://www.mtr.com.hk

圖片來源

圖1：根據(jù)港鐵公司公開資料編輯

圖2：根據(jù)香港政府城市規(guī)劃委員會網(wǎng)站公開圖則信息編輯