陳彩芹

摘 要：水利工程具有保障人民生命安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生活、保護(hù)生態(tài)與環(huán)境等多種功能和多重效益，是黨和政府的重大民生工程之一。2011年度中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：“未來10年水利投入將達(dá)到4萬億元?！贝撕?，中國水利工程成為人們關(guān)注的焦點，開啟了水利建設(shè)事業(yè)的新篇章，如何規(guī)范水利項目工程實施及資金管理，成為水利人的重要課題。近年來，隨著中央財政對水利工程的不斷投入，一些重大水利工程正以前所未有的力度落實推進(jìn)，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施得到極大的改善，農(nóng)民的獲得感十足。同時，水利工程項目管理的弊端與不足逐漸顯現(xiàn)出來，本文就項目管理過程出現(xiàn)的問題及改進(jìn)措施作個闡述。

關(guān)鍵詞：水利工程 資金 管理

中圖分類號：TV512 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）10（a）-0071-03

水利項目資金是由中央及省級財政專項補助、市縣財政補助資金及地方配套資金組成，中央資金是以中央預(yù)算撥款為主，加上國債和少量的水利建設(shè)基金，省級資金是以省財政預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外收入、地方債券和銀行貸款，市縣資金來源則主要是財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，地方配套資金是以地方財政資金和投工投勞折資投入。

1 水利項目管理存在的問題

1.1 地方資金配套跟不上

大田縣是資源大縣，改革開放以來，縣財政財稅收入主要依靠礦產(chǎn)資源開發(fā)，一產(chǎn)、三產(chǎn)的收入比重不足30%。近年來，因為國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，在去杠桿、淘汰落后產(chǎn)能的大政策背景下，許多礦產(chǎn)被迫關(guān)停，導(dǎo)致財稅收入大幅減少，拿不出資金配套項目建設(shè)。比如：文江河流域擬實施的山水林田湖草項目，總項目資金8100萬元，省財政和地方財政各占50%，當(dāng)前因我縣財政困難，資金配套不上，至今無法啟動。

1.2 項目工程實施周期長

（1）水利工程是戶外作業(yè)工程，項目施工季節(jié)性強(qiáng)，如果遇到汛期，無法正常施工，直接影響了工期進(jìn)度；（2）征地拆遷困難、沙石材料供應(yīng)不及時等原因，導(dǎo)致部分標(biāo)段的工程項目推進(jìn)較慢，影響了施工進(jìn)度；（3）有些項目點多面廣，項目區(qū)分散，交通不便，施工難度大，對工程建設(shè)推進(jìn)造成影響，如小型農(nóng)田水利重點縣項目，跨多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，因鄉(xiāng)情不同，造成工程進(jìn)度和質(zhì)量不一；（4）工程完工，需進(jìn)行工程結(jié)算審計方能進(jìn)行完工驗收工作，由于該縣監(jiān)察、審計部門只認(rèn)可縣固定資產(chǎn)投資審計中心的審計結(jié)果，而該中心承接全縣大小工程結(jié)算審計，人手又嚴(yán)重不足，無法及時出具審計結(jié)果報告，影響了項目的驗收進(jìn)度，拖長了工程實施周期。

1.3 基礎(chǔ)工作落實不扎實

（1）編報項目計劃時，未進(jìn)行充分的可行性調(diào)查，對項目實施的可能性未做充分分析，導(dǎo)致項目實施困難重重，甚至無法實施；（2）設(shè)計人員未做足現(xiàn)場踏勘和與項目業(yè)主溝通工作，導(dǎo)致部分項目設(shè)計與實際情況不符，造成部分項目反復(fù)變更甚至重大變更，存在工程量增加等情況；（3）項目實施過程中，未加強(qiáng)現(xiàn)場簽證工作管理，沒有隨做隨簽，做好施工日志、監(jiān)理日志，導(dǎo)致項目驗收時，材料不齊全，無法驗收。

1.4 會計基礎(chǔ)工作要求高

會計人員不僅要具備過硬的實操經(jīng)驗和理論知識，還要熟知招投標(biāo)、合同簽訂與執(zhí)行、工程等方面的基本知識?；鶎迂攧?wù)人員普遍出現(xiàn)兩極分化，臨近退休的老會計或是剛?cè)肼毜臅嬋藛T，老會計熟悉《行政事業(yè)單位會計制度》及核算方法，但較少涉足《建設(shè)單位會計制度》領(lǐng)域，且疏于學(xué)習(xí)，知識體系已跟不上目前局勢的變化，對水利項目資金采用的《建設(shè)單位會計制度》一知半解，很難規(guī)范運用；而新會計缺乏實踐經(jīng)驗，所學(xué)的知識局限于學(xué)校里獲取的理論知識。因此，在常規(guī)的會計核算中，出現(xiàn)會計原始資料不全、未嚴(yán)格按合同條款支付款項、財務(wù)審核審批不嚴(yán)格等問題屢見不鮮，水利項目資金多采用縣級報賬制，常出現(xiàn)縣級報賬提交的資料全面完整，而項目業(yè)主核算的會計資料不完整的情況。

1.5 項目資金使用不規(guī)范

目前水利資金主要采取以下4種報賬撥付方式：（1）縣水利局當(dāng)業(yè)主，按工程進(jìn)度由水利專戶直接撥付至用款單位。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)業(yè)主，按工程進(jìn)度由水利專戶撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付給用款單位。（3）行政村當(dāng)業(yè)主，由水利（財政）專戶撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，項目任務(wù)建設(shè)完成后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所再行撥付給用款單位。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)業(yè)主，由財政撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，再由財政所支付給用款單位。以上4種報賬撥付方式，除了第一種方式，其余3種方式都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所中轉(zhuǎn)撥付，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他資金在同一個賬戶進(jìn)行核算，容易出現(xiàn)截留、擠占，影響了專項資金及時準(zhǔn)確撥付。有些項目業(yè)主雖成立專戶進(jìn)行專賬核算，但資金使用上不夠規(guī)范，如出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支建設(shè)管理費、使用現(xiàn)金支付工程款等問題。

2 建議及措施

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識，糾正領(lǐng)導(dǎo)對項目資金管理重要性認(rèn)識上偏差

改變領(lǐng)導(dǎo)重工程、輕資金，重?fù)芸?、輕監(jiān)管的觀念認(rèn)識，專門成立督查指導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，成員由計財、水利、水土等科室相關(guān)人員組成，實行常規(guī)檢查與專項檢查相結(jié)合的制度，對新開工或在建工程資金使用、招投標(biāo)、質(zhì)量、合同履約等情況進(jìn)行檢查，加強(qiáng)事前指導(dǎo)、事中控制工作，切實加強(qiáng)對水利項目實施和資金使用的監(jiān)督管理工作。

2.2 形成市場運作機(jī)制，降低水利項目資金來源對政府的依賴程度

目前水利工程主要依靠政府投資，水利資金由財政兜底，單一的資金保障，制約了水利事業(yè)的發(fā)展，也加重了政府財政壓力，應(yīng)尋找更多的融資方式，吸引社會資本投入到水利工程中，如采取PPP、EPC等方式，借力第三方力量，充分發(fā)揮其主觀能動性，利用其先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)的管理經(jīng)驗，提高運營效率，推動水利事業(yè)的發(fā)展。

2.3 嚴(yán)格執(zhí)行“五制”，加強(qiáng)項目事前、事中、事后的全過程管理

“五制”即項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制和工程驗收制。

（1）建立機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，實行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級分級負(fù)責(zé)制和縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雙項目業(yè)主負(fù)責(zé)制。為了加強(qiáng)建設(shè)項目的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通，做到全縣水利工程項目“一盤棋”，縣政府成立“大田縣水利投資有限公司”作為全縣水利工程項目法人，負(fù)責(zé)全縣水利項目的投資、質(zhì)量、進(jìn)度及安全生產(chǎn)等全面工作；項目鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立工程項目指揮部，全面負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）項目的策劃申報、征地拆遷、質(zhì)量進(jìn)度、資金把控和安全生產(chǎn)等工作。

（2）完善項目招投標(biāo)制度，規(guī)范招投標(biāo)程序。質(zhì)量是工程建設(shè)的靈魂和生命。質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)系工程的運行狀況，關(guān)乎生命財產(chǎn)安全。因此，要通過公開招投標(biāo)擇優(yōu)確定施工隊伍，確保工程建設(shè)又好又快。為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范招投標(biāo)工作，設(shè)立“水利項目招投標(biāo)管理辦公室”，指定專人負(fù)責(zé)，全程監(jiān)督招投標(biāo)各環(huán)節(jié)，制定《水利項目招投標(biāo)制度》，根據(jù)工程規(guī)模和投資總額，嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《福建省水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)實施細(xì)則》等有關(guān)規(guī)定，實行上網(wǎng)公開招投標(biāo)，確保招投標(biāo)工程的每一個環(huán)節(jié)、每一道程序、每一個步驟都公開、透明，從根本上杜絕暗箱操作、內(nèi)幕交易，創(chuàng)造一個公開、公平、公正的環(huán)境，促使工程交易有序、集中進(jìn)行，為建設(shè)優(yōu)質(zhì)工程提供可靠保證。

（3）實行工程監(jiān)理，強(qiáng)化工程監(jiān)管。工程監(jiān)理單位通過總監(jiān)、專監(jiān)、監(jiān)理員三級組織架構(gòu)實施總監(jiān)負(fù)責(zé)制，制定規(guī)范的監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理實施細(xì)則，通過發(fā)布指令、旁站、跟班作業(yè)、檢測及協(xié)調(diào)等手段對工程質(zhì)量、進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。督促施工隊制定相應(yīng)的施工計劃、按計劃進(jìn)行施工，按施工情況合理安排人員、機(jī)械數(shù)量，搶工期，晴天抓緊材料運輸，小雨天施工不停工，并做好必要的管理養(yǎng)護(hù)，確保工程質(zhì)量。督促各施工標(biāo)段及時做好施工業(yè)內(nèi)資料收集、整理及編寫，及時完善內(nèi)業(yè)資料，建立檔案。

（4）加強(qiáng)合同管理，充分發(fā)揮合同效力。合同具有法律約束力，是組織、管理工程建設(shè)的主要手段之一，應(yīng)將合同管理滲透工程建設(shè)始終。水利工程涉及的合同主要有設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料（設(shè)備）采購等，應(yīng)設(shè)定專門機(jī)構(gòu)指定專人負(fù)責(zé)合同登記及管理。制訂合同條款時，由局主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)、科室相關(guān)人員參與。重要合同，應(yīng)有法律專業(yè)人士參加，認(rèn)真研究、理解、運用合同條款，利用合同條款明確雙方的權(quán)利義務(wù)、工程進(jìn)度款的支付、履約保證金及質(zhì)量保證金的數(shù)額、提前完工或是延期的獎勵與懲罰等。

（5）及時進(jìn)行審計，完成項目驗收工作。施工合同約定的建設(shè)內(nèi)容完成后，項目業(yè)主應(yīng)組織相關(guān)部門進(jìn)行合同工程完工驗收，單項工程經(jīng)過驗收合格后，由施工單位申報，監(jiān)理單位、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級業(yè)主審核，報大田縣固定資產(chǎn)投資審計中心審計，由審計單位出具工程竣工結(jié)算審計報告，確認(rèn)工程完成投資額。根據(jù)項目管理規(guī)定和項目投資額，由省市水行政主管部門組成的專家組依據(jù)《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》進(jìn)行驗收，驗收會議由驗收部門主持，成員由項目法人以及與合同工程有關(guān)的勘測、設(shè)計、監(jiān)理、施工、主要設(shè)備制造（供應(yīng)）商等參建單位人員組成。

2.4 加強(qiáng)會計人員培訓(xùn)，規(guī)范項目工程會計核算和項目資金管理使用

水利項目依據(jù)不同的項目類別出臺了不同的資金管理辦法，如《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》《福建省?。?）型病險水庫除險加固項目和資金管理實施辦法》《大田縣農(nóng)村飲水安全項目建設(shè)及資金補助辦法》《福建省水土流失綜合治理資金管理辦法》等，項目開始實施前，應(yīng)組織相關(guān)財務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，在熟悉《建設(shè)單位會計制度》基礎(chǔ)上，著重培訓(xùn)該項目資金核算的特殊要求，以保證會計核算的合法合規(guī)、真實準(zhǔn)確。

2.5 建立健全財務(wù)管理，完善國庫集中支付方式

（1）水利項目資金的使用和管理嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，實行縣級報賬制，進(jìn)一步規(guī)范資金撥付流程：由施工單位按工程進(jìn)度提出用款申請，現(xiàn)場監(jiān)理人員對工程量進(jìn)行復(fù)核，總監(jiān)理工程師復(fù)審，業(yè)主現(xiàn)場代表審核，業(yè)主主管簽署意見，報縣水利局相關(guān)業(yè)務(wù)科室、科室分管領(lǐng)導(dǎo)分別復(fù)核，簽署意見，最后由局主要負(fù)責(zé)人給予審批撥付，做到報賬手續(xù)規(guī)范齊全，資金撥付及時準(zhǔn)確。（2）國庫集中收付制度是指政府將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。完善國庫集中支付制度，可以改變以往財政性資金主要通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶進(jìn)行撥付的方式，有利于提高撥付效率和規(guī)范化運作程度，有利于撥付過程的有效監(jiān)管，增強(qiáng)財政資金支付過程的透明度，避免了大量專項資金沉淀在水利賬戶，有效解決了資金截留、擠占、挪用等問題。實行國庫集中支付制度，財政部門為每個預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，用于財政授權(quán)支付和清算，工程進(jìn)度款撥付申請單經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，由單位零余額賬戶直接撥款至用款單位，優(yōu)化了審批流程，縮短了資金撥付申請審核時間，確保資金有效使用。（3）財務(wù)人員應(yīng)參與到工程建設(shè)的全過程，積極與科室業(yè)務(wù)人員加強(qiáng)溝通，實時掌握項目進(jìn)展情況，合理安排調(diào)度項目資金，及時準(zhǔn)確給付，以確保項目的順利進(jìn)行。（4）加強(qiáng)專項資金跟蹤督查，及時掌握資金使用情況，在保證質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上，確保水利專項資金用在“刀仞上”，用足用好用到位。

水利事業(yè)的發(fā)展，離不開資金投入與項目管理，我們應(yīng)積極探索、努力創(chuàng)新，尋求更好的管理方式實現(xiàn)水利發(fā)展目標(biāo)，以最小的投入建設(shè)最好的工程，解決直接關(guān)系人民群眾生命安全、居住環(huán)境、生活保障等方面的實際問題，使水利事業(yè)服務(wù)于民生，造福于民生，保障于民生，潤澤于民生。

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