摘要：在明清變革的過程中，出現(xiàn)國家財(cái)政的三大轉(zhuǎn)型。一是從銀兩統(tǒng)計(jì)制度的確立到銀元規(guī)范貨幣的發(fā)行，其中的關(guān)鍵是形成了“統(tǒng)計(jì)銀兩化”的模式，并不是所謂的“白銀貨幣化”。二是從傳統(tǒng)的錢糧奏銷到新式預(yù)算的實(shí)行，其中的關(guān)鍵是由傳統(tǒng)的“量入為出”變?yōu)椤傲砍鲋迫搿?，傳統(tǒng)奏銷制度終結(jié)。三是從起運(yùn)、存留的劃分到中央財(cái)政與地方財(cái)政的形成，其中的關(guān)鍵是由傳統(tǒng)的“地方經(jīng)費(fèi)”變?yōu)椤暗胤截?cái)政”，地方財(cái)政的基本形態(tài)大致具備。

關(guān)鍵詞：明清變革；財(cái)政轉(zhuǎn)型；銀兩統(tǒng)計(jì)；奏銷制度；地方財(cái)政

中圖分類號(hào)：K252 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）02-0103-05

明清時(shí)期是中國由傳統(tǒng)社會(huì)向近代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)層面都有劇烈的變化，從20世紀(jì)五六十年代開始的一度備受關(guān)注的關(guān)于資本主義萌芽問題的討論，到持續(xù)不斷的近代社會(huì)轉(zhuǎn)型和中國現(xiàn)代化問題的探討，傾注了幾代學(xué)人的努力。明清變革當(dāng)然涉及到許多方面，但由于財(cái)政既影響到國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又涉及到各階層的利益，特別是歷朝歷代統(tǒng)治者對(duì)財(cái)政的特別重視，財(cái)政變革無疑是明清時(shí)期最為重要的變革，在變革過程中，呈現(xiàn)出明清財(cái)政的三大轉(zhuǎn)型。

一、從銀兩統(tǒng)計(jì)制度的確立到銀元規(guī)范貨幣的發(fā)行

在傳統(tǒng)社會(huì)，貨幣不僅僅是一種流通手段和支付手段，在“理財(cái)”、“裕國”的主旨下，貨幣是財(cái)政的一部分，與財(cái)政的關(guān)系至為密切，往往被視作財(cái)政政策的一種手段而存在。所以，研究貨幣史、財(cái)政史、經(jīng)濟(jì)史、社會(huì)史的學(xué)者，對(duì)歷史上貨幣的使用與變化一直比較注意。像李劍農(nóng)、楊端六、湯象龍、梁方仲、傅衣凌、張家驤、彭信威、全漢昇、加藤繁、小竹文夫等老一輩中外學(xué)者，都對(duì)明代白銀的流通做過或多或少的研究，已為學(xué)界熟知。可能是受弗蘭克《白銀資本》的影響，近年來，萬明、邱永志等人對(duì)明代的所謂“白銀貨幣化”多有探討，也有論著探討宋、金時(shí)期的白銀貨幣化問題①?！鞍足y貨幣化”幾成近來的學(xué)術(shù)熱詞和明代財(cái)政變革的標(biāo)志。

實(shí)際上，白銀作為一種貨幣，由來已久，《清朝文獻(xiàn)通考·錢幣考》曾概要敘述過貨幣用銀的沿革：“若白金之用，惟漢武之白選，王莽之銀貨，一見于史，而后亦漸廢，固不皆以為幣也。魏晉以后，金日少而昂幣始專用錢。六朝迄唐，交廣之域，以金銀為幣，然止限于一隅。至金時(shí)，鑄銀名‘承安寶貨，公私同見錢用，此以銀為幣之始。前明中葉，令各處稅糧得收納白金，而銀之用益廣。我朝銀錢兼權(quán)，實(shí)為上下通行之幣”②。筆者認(rèn)為，不能單純的把貨幣用銀作為財(cái)政變革的標(biāo)志，金代鑄銀幣并廣泛使用，以及明代“銀之用益廣”的所謂“白銀貨幣化”，不是問題的核心。

如果把貨幣形態(tài)與國家財(cái)政綜合起來加以考察，明清貨幣變革在財(cái)政意義上的關(guān)鍵之點(diǎn)，是將銀兩作為國家財(cái)政收支的統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)單位，換句話說，變革的主要標(biāo)志，不是“白銀貨幣化”，而是“統(tǒng)計(jì)銀兩化”。

如所周知，明代正統(tǒng)初年已經(jīng)有“金花銀”之征，嘉靖初年已經(jīng)在流通中廣泛使用白銀。市場流通中廣泛使用白銀以及世界上的白銀大量流入中國，國內(nèi)市場出現(xiàn)白銀量的累積，當(dāng)然是值得注意的現(xiàn)象，也為明代貨幣制度的重構(gòu)提供了契機(jī)③，但“統(tǒng)計(jì)銀兩化”的關(guān)鍵，不在于白銀在市場上的流通，而在于賦稅的征銀和支出的用銀。在這一點(diǎn)上，嘉、萬年間的一條鞭法改革具有特殊的意義，正是萬歷年間賦稅的普遍或主要折銀征收，奠定了“統(tǒng)計(jì)銀兩化”的基礎(chǔ)。在《萬歷會(huì)計(jì)錄》和萬歷《大明會(huì)典》中，已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以銀兩為單位的變化。

萬歷年間的“統(tǒng)計(jì)銀兩化”只是一種起步，據(jù)萬明的說法，在收入方面，“從十五直省田賦水平來看，以白銀所表示的全國田賦總計(jì)，貨幣化比例占據(jù)36.57%”④。這種現(xiàn)象除了“統(tǒng)計(jì)銀兩化”在萬歷初年處于起始階段外，與當(dāng)時(shí)田賦本色米石的征收依然占有相當(dāng)?shù)谋壤嘘P(guān)。在鹽課和關(guān)稅的收入統(tǒng)計(jì)中，以銀兩為統(tǒng)計(jì)單位更為明顯。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)的《明代萬歷年間江南關(guān)稅（船鈔）征收則例》和《明代崇禎五年江南關(guān)稅（船鈔）征收則例》來看⑤，萬歷年間的關(guān)稅征收標(biāo)準(zhǔn)，均注明了鈔（貫）、錢（文）的折銀（兩）標(biāo)準(zhǔn)，崇禎年間的關(guān)稅征收，則全部是以銀（兩）統(tǒng)計(jì)。明代后期的鈔、錢折銀以及以銀兩為征收標(biāo)準(zhǔn)，意味著銀兩為國家財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑的逐步實(shí)現(xiàn)。另一方面，在支出統(tǒng)計(jì)中，由米石到銀兩的統(tǒng)計(jì)變化也十分明顯，如筆者統(tǒng)計(jì)的洪武二十年《明代文武官員俸祿標(biāo)準(zhǔn)》，全部是米（石），而《萬歷〈明會(huì)典〉載俸鈔折色定例》及《明清文官俸祿比較》二表，已經(jīng)反映了銀（兩）統(tǒng)計(jì)的變化以及全部以銀（兩）為統(tǒng)計(jì)單位的完成。而且，清代文官的俸銀標(biāo)準(zhǔn)完全承襲自萬歷年間的俸祿折色銀標(biāo)準(zhǔn)⑥。盡管萬歷末年和崇禎年間的全國統(tǒng)計(jì)數(shù)字不全，但有理由相信，“統(tǒng)計(jì)銀兩化”在明末已經(jīng)基本完成⑦。入清以后，只是在明末的基礎(chǔ)上加以繼承和完善。

明代的貨幣種類主要有鈔、銀、錢三種，清代則主要是銀、錢二種。多種貨幣形態(tài)的存在，在民間交換和國家財(cái)政收入、支出的過程中，必然有一種兌換或折算標(biāo)準(zhǔn)，才能使貨幣的功能正?；＿@也是明清“統(tǒng)計(jì)銀兩化”過程中必須注意的問題。洪武八年曾經(jīng)規(guī)定：“每鈔一貫，準(zhǔn)錢千文、銀一兩”，但整個(gè)明代，鈔法、錢法混亂，折銀標(biāo)準(zhǔn)混亂，成化年間“鈔法不行，每鈔千貫，止值銀四五錢”。萬歷末年，“鈔數(shù)百貫，不值數(shù)十文錢”。這種混亂，意味著在“統(tǒng)計(jì)銀兩化”的折算過程中，各有關(guān)階層利益的受損⑧。在這一方面，清朝“銀錢兼權(quán)”的制度已經(jīng)比較成熟。筆者在20年前的文章《清代銀錢比價(jià)的波動(dòng)與對(duì)策》中已經(jīng)指出，“清廷的政策導(dǎo)向基本上是‘用銀為本，用錢為末，國家財(cái)政收支始終采用銀兩為計(jì)算單位，銅錢大多用于經(jīng)濟(jì)生活中的小額交易。在清初，為使銅錢‘上下流通，也曾規(guī)定征收賦稅時(shí)‘兼收銀、錢，支出俸工兵餉時(shí)‘銀、錢搭放”，所以規(guī)定了銀、錢的比價(jià)，石毓符、楊端六等人認(rèn)為的銀、錢之間“沒有固定的價(jià)值聯(lián)系”是錯(cuò)誤的。順治元年至三年，銀1兩兌換銅錢700文，順治四年至清代中期，法定的比價(jià)一直是銀1兩兌錢1000文，道光十年以后，在“銀貴錢賤”的背景下，兌換比價(jià)有所變化，道光十年是1100文，道光二十一年是1300文，咸豐三年是2000文⑨。最近筆者查閱檔案，發(fā)現(xiàn)光緒三年以后，每銀1兩，又改為2200文。如光緒十八年江蘇巡撫董俊所奏：“光緒三年十月間，經(jīng)前督撫于附奏減價(jià)案內(nèi)聲明，每年二、八兩月查明市價(jià)數(shù)目，奏報(bào)一次，疊經(jīng)循辦在案?！泄饩w十八年下忙錢糧，應(yīng)仍系一兩折收錢二千二百文”⑩。endprint

由于銀兩在形制上不是一種規(guī)范貨幣，而是一種“稱量”貨幣，所以存在著“銀色之高下，銀值之輕重”等諸多問題，而且隨著時(shí)間的推移，清代中期以后，銀兩的“平”、“色”混亂以及外國銀元的大量涌入，越來越困擾清廷上下。自道光年間開始，林則徐、陶澍、魏源、鄭觀應(yīng)等人就不斷有鑄造銀元以代替銀兩的建議，直至光緒十三年，經(jīng)過張之洞的反復(fù)條陳，鑄造銀元才提上日程，由此開辟了晚清鑄造銀元、規(guī)范貨幣、統(tǒng)一幣制之路{11}。

二、從傳統(tǒng)錢糧奏銷到新式預(yù)算的實(shí)行

奏銷制度是財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，在因襲借鑒唐宋制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過整飭規(guī)范，明清時(shí)期的傳統(tǒng)錢糧奏銷已經(jīng)較為成熟，在總體上涵蓋四個(gè)方面的內(nèi)容：

一是奏銷職能。明清時(shí)期的行政組織雖然前后有所變化，但旨規(guī)基本未變，明代設(shè)有十三個(gè)清吏司，清代設(shè)有十四個(gè)清吏司，分司職掌各省區(qū)各部門的“收支奏冊(cè)”，戶部則總其成。光緒末年，戶部改為度支部后，將原來的“以省名司”，改為“以事名司”，將原來的山東清吏司、山西清吏司等14司，改為田賦、漕倉、稅課、管榷、通阜、庫藏、廉俸、軍餉、制用、會(huì)計(jì)10司，田賦歸之于田賦司，漕糧歸之于漕倉司，關(guān)稅及正雜各稅歸之于稅課司，鹽課歸之于管榷司，分別奏銷，然后由會(huì)計(jì)司綜核，度支部審定復(fù)核。

二是奏銷類項(xiàng)。正常的奏銷{12}，是地方和有關(guān)部門向戶部呈遞的年度會(huì)計(jì)報(bào)告，所謂“國家經(jīng)費(fèi)重事，須要開報(bào)每歲收到入官租糧若干，民間稅糧若干，或漕運(yùn)鄰境，或折收布疋錢鈔貨物，各該若干，及每歲官吏俸給，軍士月糧等項(xiàng)支用若干，各另開報(bào)，庶知每歲所收及支用數(shù)目，以候經(jīng)度”{13}。明清時(shí)期的奏銷類項(xiàng)體現(xiàn)在收入結(jié)構(gòu)上，在咸豐年間以前，主要是田賦、鹽稅、關(guān)稅、雜稅四項(xiàng)，這其中既有攤丁入地之后田賦銀與丁銀的合一，又有咸豐以后厘金、雜稅雜捐的增加。體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)上，主要是軍費(fèi)、俸祿、河工水利三項(xiàng)。隨著時(shí)間的推移，奏銷上的變化是明顯的。比較嘉慶《大清會(huì)典》與之前的正德《大明會(huì)典》、萬歷《大明會(huì)典》以及康、雍、乾《大清會(huì)典》，就可以發(fā)現(xiàn)，嘉慶年間的奏銷內(nèi)容已經(jīng)有比較大的變化，光緒十年，戶部認(rèn)為，“自咸豐、同治年來，各省出入迥非乾隆年間可比”，于是，“參酌近年情勢(shì)纂定，以地丁、雜賦、地租、糧折、漕折、漕項(xiàng)、耗羨、鹽課、常稅、生息等十項(xiàng)為常例征收，以厘金、洋稅、新關(guān)稅、按糧津貼等四項(xiàng)為新增征收，以續(xù)完、捐輸、完繳、節(jié)扣等四項(xiàng)為本年收款。排比核列，以見一年入數(shù)?！愿魇×陮嫻?yīng)、交進(jìn)銀兩、祭祀、儀憲、俸食、科場、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、河工、采辦、辦漕、織造、公廉、雜支等十七項(xiàng)為常例開支，以勇營餉需、關(guān)局經(jīng)費(fèi)、洋款、還借息款等四項(xiàng)為新增開支，以補(bǔ)發(fā)舊欠、預(yù)行支給兩項(xiàng)為補(bǔ)支預(yù)支，以批解在京各衙門銀兩一項(xiàng)為批解支款。排比核列，以見一年出數(shù)”{14}。這種奏銷類項(xiàng)的區(qū)分與細(xì)致化，也為后來的新式預(yù)算打下了基礎(chǔ)。

三是奏銷簿記與格式。奏銷簿記一般是指錢糧奏銷冊(cè)，但在編制、呈報(bào)奏銷冊(cè)時(shí)，明清兩代都特別強(qiáng)調(diào)奏銷冊(cè)與其他賦稅冊(cè)籍、征收支出冊(cè)籍的統(tǒng)籌與勘合，如宣德年間，戶部令將實(shí)征文冊(cè)以及“歲報(bào)稅糧等項(xiàng)文冊(cè)，查理明白，各造總冊(cè)，差該吏親赍，俱限年終到部”。景泰年間，又令將“實(shí)征并歲用總冊(cè)，照舊年終造報(bào)。其歲支錢糧，年終倉庫錢帛及戶口總冊(cè)，俱限次年八月終到部”，要求越來越細(xì)密，這就是所謂的“宣德后，事例漸密”{15}。在康熙年間，規(guī)定“奏銷兵馬錢糧與奏銷地丁錢糧，同時(shí)各為一疏奏銷”，將兩項(xiàng)主要的稅收和主要的支出結(jié)合起來。雍正年間，又有對(duì)《賦役全書》的修訂，經(jīng)過這次修定，《賦役全書》也形成著名的“四柱冊(cè)”樣式，與原有的《奏銷冊(cè)》中的“四柱式”日趨一致{16}。

奏銷冊(cè)的“四柱”格式創(chuàng)立及沿襲，有比較長的歷史過程。據(jù)郭道揚(yáng)的研究，唐代中期出現(xiàn)“四柱結(jié)算法”的名目，已經(jīng)有了由“三柱結(jié)算法”向“四柱結(jié)算法”的過渡跡象。到宋代，“舊管、新收、開除、實(shí)在”的四柱冊(cè)名目與樣式被固定下來，為明清兩朝所沿用{17}。光緒《大清會(huì)典事例》有簡明的記載：“奏銷冊(cè)，直省布政使司總數(shù)，府州縣細(xì)數(shù)，皆載舊管、新收、開除、實(shí)在四柱，以憑稽核”{18}。

四是奏銷程序。一般的奏銷，是一年一次，例行性、程序性明顯。但也經(jīng)過了變化過程，“洪武初，天下有司錢糧，按季開報(bào)，后以季報(bào)太繁，令一年一次將當(dāng)年已支、見在，并下年該收、該用數(shù)目，盡行開報(bào)”{19}。由季報(bào)制改為年報(bào)制。清初一段時(shí)間，奏銷并不規(guī)范，導(dǎo)致“入數(shù)不清”，“出數(shù)不明”，順治八年才規(guī)定，“各省布政使司于每歲終，會(huì)計(jì)通省錢糧，分別款項(xiàng)，造冊(cè)呈送該督撫按查核。恭繕黃冊(cè)一套，撫臣會(huì)題總數(shù)，隨本進(jìn)呈御覽。仍造清冊(cè)，咨送在京各該衙門互相查考”{20}。在清代，又有奏銷時(shí)限的規(guī)定，以及所謂的“月報(bào)制”、“冬估制”和“春秋撥制”的實(shí)行{21}，使傳統(tǒng)的奏銷制度趨于完善。

至清代前期，盡管傳統(tǒng)的奏銷制度已經(jīng)較為完備，但晚清預(yù)算的實(shí)施，意味著傳統(tǒng)奏銷制度的終結(jié)，具有明顯的近現(xiàn)代色彩，是傳統(tǒng)財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。筆者已經(jīng)撰有《晚清財(cái)政預(yù)算的醞釀與實(shí)施》，可以參考{22}。在這里主要指明晚清預(yù)算與傳統(tǒng)奏銷的區(qū)別。一方面，晚清預(yù)算是接受西方預(yù)算思想和預(yù)算制度的產(chǎn)物，不但與立法、官制、財(cái)政清理等關(guān)系密切，也與人民大眾對(duì)財(cái)政收入、支出的知曉有很大的關(guān)系。所謂“每歲國用，婦孺咸曉”，在預(yù)算之前，有所謂“期前監(jiān)察”，在預(yù)算之后，有所謂“期后監(jiān)察”，以達(dá)到“國民知租稅為己用，皆樂盡義務(wù)；官吏知國用有糾察，皆不敢侵蝕”的目的{23}。而傳統(tǒng)的奏銷，只是在體制內(nèi)運(yùn)行，民眾既沒有參與權(quán)，也沒有知曉權(quán)。另一方面，傳統(tǒng)的奏銷，本質(zhì)上是以“量入為出”為原則{24}，新式預(yù)算是以“量出制入”為原則，并且“有預(yù)算以為會(huì)計(jì)之初，有決算以為會(huì)計(jì)之終”{25}。時(shí)人認(rèn)為，“國家愈文明，則其歲出、歲入之費(fèi)愈多”，傳統(tǒng)的“量入為出”不適合新的形勢(shì)，“財(cái)政之最要者，莫如預(yù)算。西哲有言，一家之預(yù)算，量入以為出，一國之預(yù)算，量出以為入”{26}。也正是在“量出制入”的原則以及時(shí)代變化的背景下，晚清的預(yù)算有了民政費(fèi)、教育費(fèi)、司法費(fèi)、交通費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、工程費(fèi)等新式公共財(cái)政的支出項(xiàng)目。endprint

三、從起運(yùn)、存留的劃分到中央財(cái)政與地方財(cái)政的形成

清代并沒有嚴(yán)格意義上的中央財(cái)政與地方財(cái)政的分野，但有以“起運(yùn)”、“存留”為標(biāo)志的中央財(cái)政與地方財(cái)政的劃分和調(diào)整{27}。按照乾隆《大清會(huì)典則例·戶部》的解釋，“州縣經(jīng)征錢糧運(yùn)解布政司，候部撥，曰起運(yùn)”；“州縣經(jīng)征錢糧扣留本地，支給經(jīng)費(fèi)，曰存留”。所謂“起運(yùn)”，即各地所征收的錢糧按一定比例起解戶部及各部寺監(jiān)，或聽候戶部協(xié)撥他省兵餉軍需，作為國家經(jīng)費(fèi)開支之用。所謂“存留”，即各地所征收的錢糧按一定比例存留本地，作為地方經(jīng)費(fèi)開支之用。清代起運(yùn)、存留的類項(xiàng)及比例劃分，沿自明代，即如江蘇巡撫湯斌所稱：“本朝定鼎，田賦悉照萬歷年間則例，……順治初年，錢糧起、存相半”，但隨后即因“兵餉急迫，起解數(shù)多”{28}。所謂明代及清初“錢糧起、存相半”，只是一種大致的說法，事實(shí)上，在不同時(shí)期、不同省區(qū)，起運(yùn)、存留的比例各不相同。在明代后期，已經(jīng)存在存留經(jīng)費(fèi)的削減，甚至是“各款盡為裁減，減之又減”的情況{29}。清初平定“三藩之亂”之前，由于軍費(fèi)緊急、中央財(cái)政困難，不斷采取削減地方經(jīng)費(fèi)、變存留為起運(yùn)的措施，成為當(dāng)時(shí)財(cái)政政策的一個(gè)重要導(dǎo)向。

從中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系和本源著眼，起運(yùn)與存留的類項(xiàng)及比例，不是區(qū)分中央財(cái)政與地方財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)。起運(yùn)與存留比例的劃分，是在國家財(cái)政的總體框架之下，中央的一種統(tǒng)一的財(cái)政劃分，雖有地方經(jīng)費(fèi)名目，但地方既沒有稅目的設(shè)置和任意征收之權(quán)，也沒有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的自主設(shè)置和開支之權(quán)。“存留”不具備“地方財(cái)政”的性質(zhì)，或許稱為“地方經(jīng)費(fèi)”更為合適。

由明清時(shí)期傳統(tǒng)的起運(yùn)與存留比例的劃分，到晚清時(shí)代中央財(cái)政與地方財(cái)政的初步形成，是一個(gè)由傳統(tǒng)財(cái)政向近現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)型的歷史過程，在這個(gè)過程中，有四個(gè)標(biāo)志性的“界標(biāo)”：第一，在歷史時(shí)段上，咸豐年間厘金的開征，是地方財(cái)政的萌芽。第二，在中央與地方關(guān)系上，京餉、協(xié)餉的欠解以及對(duì)起運(yùn)錢糧的截留，外銷經(jīng)費(fèi)的大量出現(xiàn)，是財(cái)權(quán)下移的表現(xiàn)。第三，光緒年間特別是甲午戰(zhàn)爭以后，雜稅雜捐的普遍化，是地方財(cái)政的定型。第四，光緒末年奏定的《清理財(cái)政章程》，宣統(tǒng)年間《財(cái)政說明書》的編撰和預(yù)算的完成，是中央財(cái)政與地方財(cái)政劃分的制度化和法理化。

上述前兩個(gè)“界標(biāo)”，都發(fā)生在咸豐年間，而且一直延續(xù)到清末，影響巨大，度支部尚書載澤曾稱，“我朝道光以前，財(cái)權(quán)操自戶部”，“咸豐以后，各省用兵大吏多自籌”，為一變，“近則時(shí)勢(shì)變遷”，為又一變{30}。特別是晚清的“外銷之款”明顯而突出。“外銷之款”，是不必上報(bào)或不必及時(shí)上報(bào)戶部的款項(xiàng)，“外省積習(xí)，皆有外銷款項(xiàng)，自籌自用，向不報(bào)部”{31}。外銷的大量出現(xiàn)，意味著中央財(cái)政失控、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，領(lǐng)兵大員和地方督撫擁有了錢糧的處理權(quán)、支配權(quán)，從而導(dǎo)致了傳統(tǒng)財(cái)政意義上的無序化和地方財(cái)政意義上的分權(quán)，為地方財(cái)政的出現(xiàn)和形成埋下了伏筆。正如戶部在一份奏折中所說：“臣部為錢糧總匯，凡有出入，悉宜周知。咸同以來，各省軍務(wù)倥傯，部撥款項(xiàng)往往難于立應(yīng)，疆臣遂多就地籌款，以濟(jì)軍食，如抽厘助餉之類，因而一有緩急，彼此自相通融，協(xié)借不盡咨部。核復(fù)以其系就地自籌之款，與例支之項(xiàng)無礙，故部臣亦無從深問。近年庫款支絀，各省皆然”{32}。曾國藩亦說：“我朝之制，一省歲入之款，報(bào)明聽候部撥，疆吏亦不得專擅。自軍興以來，各省丁、漕等款，紛紛奏留供本省軍需，于是戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”{33}。晚清的財(cái)權(quán)下移，固然與領(lǐng)兵大員鴟張、督撫專權(quán)有關(guān)，也是在需餉急迫、財(cái)政特別困難的情況下，清廷“力籌通變”的財(cái)政政策導(dǎo)向使然。在這個(gè)意義上，疆臣就地籌款，地方財(cái)政初萌，是“上意”引導(dǎo)的結(jié)果。

從另一個(gè)意義上講，晚清地方財(cái)政的形成，又是自下而上的催生。光緒二十年以后，各省在就地籌款的旗幟下，擁有了雜稅雜捐的稅收開辦權(quán)；在籌辦新政的旗幟下，擁有了自籌自支的財(cái)政支配權(quán)；在“用人、設(shè)局、收錢、應(yīng)差”自行決定之下，擁有了財(cái)政局所的設(shè)立之權(quán)。于是，在財(cái)政收支以及財(cái)稅管理上全面形成了地方財(cái)政的運(yùn)作格局。

光緒后期，中央頻繁的清理財(cái)政，“清理財(cái)政”成為晚清的一個(gè)熱詞。表明上看，清理財(cái)政是清理外銷之款，將各項(xiàng)收入“嚴(yán)加查核”，摸清收入總數(shù)，但其根本的動(dòng)因是整頓財(cái)政秩序，將財(cái)政大權(quán)重新歸于中央，但事實(shí)上無法辦到，在與地方督撫進(jìn)行財(cái)權(quán)博弈之后，朝廷不得不接受既有現(xiàn)實(shí)。宣統(tǒng)二年，度支部尚書載澤約略提到，“國家、地方，厘其稅項(xiàng)，歲入有區(qū)分之?dāng)?shù)”{34}。宣統(tǒng)三年，載澤在提出的幾條建議中，專列“暫分國家歲入，地方歲入”一條，比較細(xì)致的論道：“中國向來入款，同為民財(cái)，同歸國用，歷代從未區(qū)分。……近今東西各國財(cái)政，始有中央、地方之分?！F(xiàn)既分國家、地方經(jīng)費(fèi)，則收入即不容混合，業(yè)經(jīng)臣部酌議辦法，通行各省，列表系說，送部核定。并于預(yù)算冊(cè)內(nèi)令將國家歲入、地方歲入詳究性質(zhì)，暫行劃分。仍俟國家稅、地方稅章程頒布后，再行確定”{35}。于是，在《清理財(cái)政章程》、《財(cái)政說明書》以及預(yù)算案中便有了國家財(cái)政、地方財(cái)政的劃分，并且有具體的國家歲出、歲入預(yù)算報(bào)告冊(cè)，地方歲出、歲入預(yù)算報(bào)告冊(cè)，各省文武大小衙門局所國家歲出、地方歲出預(yù)算報(bào)告冊(cè)等。并初步議定了何為國家稅，何為地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

① 萬明：《明代白銀貨幣化的初步考察》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2003年第2期；《明代白銀貨幣化視角下的賦役改革》（上、下），《學(xué)術(shù)月刊》2007年第5、6期。邱永志：《變革視野下的貨幣轉(zhuǎn)型——明代貨幣白銀化與銀錢并行格局的形成》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2016年第6期。等等。

②《清朝文獻(xiàn)通考》卷13《錢幣考一》。

③ 參見陳春聲、劉志偉：《貢賦、市場與物質(zhì)生活——試論十八世紀(jì)美洲白銀輸入與中國社會(huì)關(guān)系變遷》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。等等。

④ 萬明、徐英凱：《明代〈萬歷會(huì)計(jì)錄〉整理與研究》（一），中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第34頁。具體到不同的地區(qū)，不同的時(shí)間，征銀比例有所不同，如隆慶六年，浙江會(huì)稽的田賦征銀達(dá)到82%。萬歷十九年，山西臨汾的田賦征銀比例達(dá)到95%。參見黃仁宇：《十六世紀(jì)明代中國之財(cái)政與稅收》，三聯(lián)書店2001年版，第124頁。endprint

⑤{11}{16} 陳鋒：《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第119—122、640—666、473，153頁。

⑥⑧ 參見黃惠賢、陳鋒主編：《中國俸祿制度史》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第451—453，461，540、493—494頁。

⑦ 筆者認(rèn)為，不能以為明代只有“鈔法”、“錢法”，沒有“銀法”，白銀就不是明代的法定貨幣。顧炎武說的“今民間輸官之物皆用銀，而猶謂之‘錢糧，蓋承宋代之名，當(dāng)時(shí)上下皆用錢也”。也是這個(gè)意思。參見《日知錄集釋》，岳麓書社1994年版，第395頁。

⑨ 陳鋒：《清代銀錢比價(jià)的波動(dòng)與對(duì)策》，《中國前近代史理論國際會(huì)議論文集》，湖北人民出版社1997年版。

⑩ 董?。骸稙楣饩w十八年下忙征收錢糧事》，光緒十八年九月十八日，檔案號(hào)：03—6244—071，中國第一歷史檔案館藏。

{12} 所謂“正常的奏銷”，是指常例奏銷，不涉及戰(zhàn)時(shí)奏銷和外銷。

{13} 正德《大明會(huì)典》卷10《吏部九·諸司職掌》；正德《大明會(huì)典》卷23《戶部八·諸司職掌》。

{14} 《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷70《國用八》；《皇朝政典類纂》卷161《國用八·會(huì)計(jì)》。

{15}{19} 正德《大明會(huì)典》卷23《戶部八》。

{17} 郭道揚(yáng)：《中國會(huì)計(jì)史稿》上冊(cè)，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第316，396頁。

{18} 光緒《大清會(huì)典事例》卷177《戶部·田賦·奏銷》。

{20} 《清世祖實(shí)錄》卷57順治八年六月辛酉。

{21} 參見陳鋒：《清代前期奏銷制度與政策演變》，《歷史研究》2000年第2期。

{22} 陳鋒：《晚清財(cái)政預(yù)算的醞釀與實(shí)施》，《江漢論壇》2009年第1期。

{23} 《光緒政要》卷32《度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜》，光緒三十二年十二月。

{24} 對(duì)傳統(tǒng)的“量入為出”模式的轉(zhuǎn)換，參見陳鋒：《清代軍費(fèi)研究》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第11頁。

{25} 佚名：《論中國于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》，《東方雜志》1906年第3卷第13期。

{26} 佚名：《論今日宜整頓財(cái)政》，《東方雜志》1905年第2卷第1期。

{27} 陳鋒：《清代中央財(cái)政與地方財(cái)政的調(diào)整》，《歷史研究》1997年第5期。

{28} 乾隆《江南通志》卷68，湯斌：《逋賦難清，乞減定賦額并另立賦稅重地州縣考成例疏》。

{29} 參見巖井茂樹：《中國近世財(cái)政史研究》，東京大學(xué)學(xué)術(shù)出版會(huì)2004年版，第438—454頁。按：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年出版的中文版翻譯為《中國近代財(cái)政史研究》，不妥。

{30} 載澤：《為陳明維持預(yù)算實(shí)行辦法事》，宣統(tǒng)三年正月十四日，檔案號(hào)：03—9300—006，中國第一歷史檔案館藏。

{31} 《會(huì)議政務(wù)處奏遵議度支部奏清理財(cái)政明定辦法折》，見《大清光緒新法令》第10冊(cè)第6類《財(cái)政·清理財(cái)政辦法》。

{32} 《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷71《國用九》。

{33} 《曾國藩全集·奏稿七》，岳麓書社1989年版，第3997頁。

{34} 載澤：《為遵章試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算事》，宣統(tǒng)二年八月二十七日，檔案號(hào)：03—7514—053，中國第一歷史檔案館藏。

{35} 載澤：《為試辦全國預(yù)算，擬暫行章程事》，宣統(tǒng)三年正月十四日，檔案號(hào)：03—9300—002；載澤：《試辦全國預(yù)算暫行清單》，宣統(tǒng)三年正月十四日，檔案號(hào)：03—9300—003，中國第一歷史檔案館藏。該清單共有28條，有兩條涉及到地方財(cái)政預(yù)算和地方財(cái)政的預(yù)算報(bào)告。

作者簡介：陳鋒，武漢大學(xué)歷史學(xué)院暨泰山學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）endprint