■ 孫曉彤

本文基于“以人為本”的視角結(jié)合目前公共設(shè)施規(guī)劃的問題，研究國內(nèi)外公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的理論趨勢，并通過平山中心城區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃的實踐提出“公平公正”理念下的公共服務(wù)設(shè)施體系框架，總結(jié)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)關(guān)注的重點以及構(gòu)建策略。

筆者分析研究了公共設(shè)施與城市發(fā)展之間相互關(guān)系，嘗試構(gòu)建基于“公平公正”理念的設(shè)施體系，從實踐中總結(jié)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃可以有所作為的路徑探索。

一、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃趨勢與方向

（一）發(fā)展定位：從被動需求供給型向主動發(fā)展引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

在復(fù)雜科學(xué)的語境中，研究對象并不是完全被動的，而是具有主觀能動性和適應(yīng)性。探究主體的主觀實在性是進一步認(rèn)識其客觀實在性的重要手段和方法。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃中居民作為設(shè)施的使用主體，具有較強的主觀能動性和環(huán)境適應(yīng)性，居民自身的需求和滿意度成為影響規(guī)劃決策和最終目標(biāo)的重要要素，也是政府衡量公共服務(wù)供給公平與效率的重要標(biāo)尺。例如當(dāng)前年輕家庭是新興城市的主要社會群體，高出生率伴隨而來的大量兒童導(dǎo)致對游戲場地的更多需求，高出生率同時意味著需要提供更多的婦幼醫(yī)療服務(wù)以及緊鄰居住區(qū)設(shè)置的醫(yī)療中心或門診部。

（二）規(guī)劃方式：從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化配置向差異化轉(zhuǎn)變

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，新時期商品房已經(jīng)開始取代原有的單位社區(qū)成為城市的主要居住形式，而且即便在相同的居住空間內(nèi)，由于居民社會屬性的差異，對公共服務(wù)設(shè)施的需求類型和數(shù)量都會有所區(qū)別，常規(guī)的“千人指標(biāo)”已經(jīng)無法滿足這些不斷發(fā)展變化帶來的特殊需求。傳統(tǒng)規(guī)劃中規(guī)劃師依照各種用地分類以及公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)自上而下的對不同的城市片區(qū)進行規(guī)劃，缺乏考慮不同城市空間以及不同居民屬性的差異化需求，往往造成由于過分組織而導(dǎo)致的設(shè)施供需不匹配或者浪費。未來公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的最終目標(biāo)是使居民滿意，應(yīng)以自上而下與自下而上相結(jié)合的方式構(gòu)建城市不同層級類型的設(shè)施，以不同屬性居民的具體需求修正公共服務(wù)設(shè)施相應(yīng)內(nèi)容，例如以居民的滿意度來框定設(shè)施供給的標(biāo)準(zhǔn)，對傳統(tǒng)的“千人指標(biāo)”進行調(diào)整；以及適應(yīng)規(guī)?；⒑喕瘜蛹壍囊?，探索簡化公共設(shè)施的分級配建模式。

（三）用地規(guī)模：從粗放劃撥型向集約緊湊型轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的建設(shè)模式下，各類公共服務(wù)設(shè)施由相關(guān)的行業(yè)主管部門申請用地、主導(dǎo)建設(shè)并實施管理，設(shè)施大多以單獨的功能獨立占地設(shè)置，雖然對塑造城市各級中心的氛圍起到了積極的作用，但存在一定的低效利用土地資源的現(xiàn)象。隨著建筑技術(shù)的發(fā)展，部分公共設(shè)施功能混合設(shè)置成為可能，目前出現(xiàn)了不少集文化娛樂、體育健身、醫(yī)療保健甚至商業(yè)等功能于一體的綜合性公共設(shè)施，成為未來公共設(shè)施建設(shè)模式的重要發(fā)展方向。

（四）分類控制：區(qū)分公益類與市場類公共設(shè)施

隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科研究領(lǐng)域與范疇的不斷延伸與拓展，現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃早已從物質(zhì)形態(tài)進入社會科學(xué)領(lǐng)域。錢學(xué)森指出社會系統(tǒng)屬于特殊的復(fù)雜巨系統(tǒng)，除了本身所存在的非線性、不確定性等特征外，系統(tǒng)內(nèi)部的各個主體又有主動性、適應(yīng)性和進化性。公共服務(wù)設(shè)施根據(jù)運營性質(zhì)不同，可分為公益性設(shè)施和經(jīng)營性設(shè)施，由于其公益性與市場性并存的特征，需要編制規(guī)劃時熟悉每類設(shè)施的基本屬性，例如政府投資的公益性設(shè)施應(yīng)突出以政府為主導(dǎo)的職能，用地嚴(yán)格控制，從選址到規(guī)模加以保障，如行政辦公、體育、教育科研設(shè)計、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利以及文化娛樂設(shè)施中的圖書館、展覽館、文化館、青少年宮等設(shè)施，具有公益性剛性服務(wù)的需求；經(jīng)營性公共設(shè)施體現(xiàn)了以市場為主導(dǎo)的內(nèi)容，涉及娛樂等公共設(shè)施用地，需要進行總量控制，允許用地性質(zhì)的適當(dāng)轉(zhuǎn)換，如商業(yè)金融、電影院、劇場、游樂等設(shè)施，具有市場化靈活經(jīng)營的需求。

（五）供給模式：探索階段性供給模式

按照傳統(tǒng)的規(guī)劃理論，公共服務(wù)設(shè)施的供給一般以人口規(guī)模為配套基礎(chǔ)，人口越多，設(shè)施的種類越全面，在這種模式下對于何時建設(shè)設(shè)施卻沒有一個科學(xué)的安排。目前的發(fā)展階段決定了城市財力有限，設(shè)施供給的目標(biāo)應(yīng)該是如何通過公平與效率的協(xié)調(diào)，用最少的資金得到最大的效果。因此以居民的滿意度及入住率高低為衡量標(biāo)準(zhǔn)，階段性指導(dǎo)設(shè)施的配套時間不僅能夠避免公共服務(wù)設(shè)施缺失所帶來的生活不便，同時也能夠避免設(shè)施建設(shè)過于超前造成使用效率低下及浪費。階段性進行供給，配套城市最需要的公共服務(wù)設(shè)施，不僅提高公共服務(wù)設(shè)施的使用效率，也使彈性配套與剛性配套相結(jié)合。

（六）技術(shù)支持：GIS技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)服務(wù)均衡化

以GIS數(shù)據(jù)平臺為輔助工具，建立城市社會群體特征與公共設(shè)施數(shù)據(jù)及空間分布的信息數(shù)據(jù)庫，在需求—供給分析基礎(chǔ)上研究設(shè)施與人口分布的空間關(guān)系，綜合考慮設(shè)施規(guī)模、服務(wù)人口分布、實際服務(wù)半徑等要素，確定合理的設(shè)施布局規(guī)劃。這種將定性與定量分析相結(jié)合的研究方法，能夠大大增強規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性。

表1 GIS方法與傳統(tǒng)方法比較表

二、實踐應(yīng)用—平山中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃

（一）平山公共設(shè)施發(fā)展的需求

1．公共服務(wù)功能

近年來，河北省平山城區(qū)生產(chǎn)功能重點發(fā)展知識經(jīng)濟，主要打造研發(fā)服務(wù)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化旅游、信息技術(shù)、先進制造等支柱產(chǎn)業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，也推動了公共設(shè)施在城市中的大力發(fā)展，公共服務(wù)需要提供高端高效的支柱產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù)。同時，平山城區(qū)是不同消費人群的居住生活之地，打造生態(tài)宜居城市需要提供商業(yè)金融、文化娛樂、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多種生活性配套服務(wù)。

2．公共服務(wù)層次

城市文明進步要求讓市民享有公共服務(wù)均好性和可達性，保障高效共享，這也是社會公平、和諧的體現(xiàn)。新的發(fā)展階段，平山城區(qū)定位建設(shè)成為集高端產(chǎn)業(yè)、高端人才、高端服務(wù)、高端環(huán)境和高端生活“五位一體”的濱水新城、活力新城、綠色新城、文化新城，設(shè)施層次上更加需要高端的智慧型公共設(shè)施、有利于信息交流和更新的文體活動等設(shè)施。

3．歷史文化傳承

平山歷史文化古跡眾多，有水簾洞舊石器時代晚期遺址、仰韶文化遺址、商代西門外遺址、古中山國都城遺址、唐代文廟、明代長城等300多處古跡，是石家莊的歷史文化根脈。平山也是全國著名的革命老區(qū)，是抗日戰(zhàn)爭時期晉察冀邊區(qū)的政治、經(jīng)濟、軍事和文化中心之一。

城市不僅是一個經(jīng)濟實體，也是一個歷史范疇，平山的人文資源和歷史文化特點，要求必須促進歷史傳承、城市社會和經(jīng)濟的持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。當(dāng)前，已打開局面的歷史文化旅游消費為平山贏得了發(fā)展的先機，面對城市職能拓展和區(qū)域地位提升的新機遇，需要具有良好承載能力的公共服務(wù)，也對各類配套設(shè)施提出了更高的要求。

4．營造公共空間

公共服務(wù)設(shè)施直觀反映了城市公共空間的效率與公平，需要將抽象的格調(diào)落實在空間形態(tài)層面，營造多樣化的正式和非正式交流空間，正式交流空間和公共設(shè)施包括圖書館、會展中心、會議中心、體育中心等重要設(shè)施；非正式交流空間和公共設(shè)施，如結(jié)合公園、綠道等休閑空間設(shè)置酒吧、咖啡廳等休閑功能的服務(wù)配套設(shè)施。通過各種正式和非正式交流空間公共設(shè)施相結(jié)合，提供多樣交流平臺，才能促進平山的創(chuàng)新探索，激發(fā)創(chuàng)新活力。

（二）基于“公正公平”理念的公共服務(wù)設(shè)施體系構(gòu)建

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期“以人為本”思想的引領(lǐng)下，規(guī)劃針對指標(biāo)規(guī)模研究提出應(yīng)對社會分異，實現(xiàn)多元分異供給；針對空間布局研究提出界定設(shè)施層級，構(gòu)建多級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；針對政策保障研究提出明確政府職能，發(fā)展多方協(xié)作機制。通過實踐積極推進公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展模式的三個轉(zhuǎn)變，即發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)城市公共服務(wù)的人文關(guān)懷和社會公正公平；配置方式的轉(zhuǎn)變，運用SOD（公共服務(wù)設(shè)施引導(dǎo)）模式，從需求供給型向發(fā)展引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變；體系構(gòu)成的轉(zhuǎn)變，注重混合利用和綜合效益的發(fā)揮，從簡單集成型向復(fù)合滲透型轉(zhuǎn)變。平山城區(qū)人口及產(chǎn)業(yè)超常規(guī)集聚，發(fā)展具有時代特殊性，未來呈現(xiàn)分階段發(fā)展的態(tài)勢，規(guī)劃通過理性、審慎、動態(tài)的判斷，完善公共服務(wù)設(shè)施布局和級配體系，爭取實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的三個提升：設(shè)施配置最優(yōu)、服務(wù)效率最高、資源效益最大。規(guī)劃從“分類配置、分級管控、分別兼容、分區(qū)布局、分期引導(dǎo)、分別保障”六方面構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施體系。

1．分類配置

公益類和準(zhǔn)公益類設(shè)施需要保證政府主導(dǎo)地位，強化社會公平與和諧，努力實現(xiàn)公益性目標(biāo)，積極爭取多方面支撐條件和發(fā)展資源，在建設(shè)和運行中有效放大公益性效應(yīng)；市場類設(shè)施為市場主導(dǎo)，政府在規(guī)劃中發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，需要適應(yīng)市場需求，保證具備一定的前瞻性和總量調(diào)控，提供完善、豐富的服務(wù)類別，滿足多樣化需求。

隨著公共配套設(shè)施在公益性和盈利性方面的分化，不同類型的設(shè)施呈現(xiàn)出相應(yīng)的服務(wù)特點，在公共配套設(shè)施規(guī)劃中應(yīng)加以區(qū)分，并適應(yīng)這些變化而進行布局。

盈利性設(shè)施和部分準(zhǔn)公益性設(shè)施的服務(wù)目的是為了獲取效益，需要有更多的服務(wù)對象，同時社會事業(yè)性質(zhì)的設(shè)施還承擔(dān)著具體的社會服務(wù)任務(wù)，因此它們具有外向性。另一方面，公益性和部分準(zhǔn)公益性設(shè)施作為居民生活的重要空間承載了居民實現(xiàn)鄰里的物質(zhì)基礎(chǔ)，為了保證集聚形成鄰里，它們又具有內(nèi)向性。

表2 公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)對象要求

2．分級管控

不同等級的“設(shè)施”之間有不同的建設(shè)要求。社區(qū)基層設(shè)施，以居住小區(qū)為載體，服務(wù)范圍小，地域性強，與居民的日常生活緊密相關(guān)且使用頻率高，強調(diào)“均等化”布局，大型的綜合設(shè)施，如三甲醫(yī)院、圖書館、體育館等等，雖然在居民的生活中也承擔(dān)著重要的作用，但由于設(shè)施建設(shè)費用較高需要考慮設(shè)施的使用效率，強調(diào)“集約化”布局。在設(shè)施運行的過程中，也希望能夠盡量提高使用效率?；诖艘?guī)劃中應(yīng)當(dāng)對設(shè)施的等級進行合理分級，規(guī)劃以政策背景為依據(jù)、以上位規(guī)劃為準(zhǔn)則、以居民空間活動特征為參考，劃分為城市級、片區(qū)級、組團級、基層社區(qū)級幾個層級。其中，城市級和片區(qū)級重點強調(diào)政府宏觀調(diào)控和管理職能，組團和基層社區(qū)層級，則更多交由市場經(jīng)營配套。片區(qū)級設(shè)施立足城區(qū)，面向區(qū)域，注重消費性需求；組團級、社區(qū)級設(shè)施服務(wù)本區(qū)，兼顧流動群體，注重基礎(chǔ)生活需求的滿足。

3．分別兼容

“混合”是強調(diào)各設(shè)施功能之間的市場協(xié)作和相互提升，主要基于功能的關(guān)聯(lián)性，同類或功能互相促進的設(shè)施布局在一起，才有利于產(chǎn)業(yè)互助發(fā)展和服務(wù)相互促進。“混合”是為了產(chǎn)生多樣性，多樣性則是保持城市活力的原因，具有活力的空間場所才能吸引更多的人氣，保證公共設(shè)施的服務(wù)效益，并且使居民可以一次出行完成多種活動而提高服務(wù)效率。

“集中”是強調(diào)成規(guī)模的同類設(shè)施或功能相關(guān)設(shè)施聚在一起，主要基于空間的關(guān)聯(lián)性，并有利于產(chǎn)生規(guī)模集聚效應(yīng)，導(dǎo)致相互競爭并進一步提高設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，而使居民成為最終受益者。此外，公共設(shè)施的集中有助于節(jié)約土地，降低建設(shè)和服務(wù)成本，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置等。

公共配套設(shè)施的混合布局應(yīng)該注重以設(shè)施之間功能的可相容性為基礎(chǔ)，如商業(yè)服務(wù)、文化娛樂與社會服務(wù)等設(shè)施和用地組合在一起，功能上具有互促關(guān)系而能吸引更多的消費人流，是混合布局的典型形式。

4．分區(qū)布局

規(guī)劃通過對影響每類設(shè)施布局要素的綜合分析，構(gòu)建空間上以效率為導(dǎo)向的城區(qū)級綜合大型設(shè)施、以公平為導(dǎo)向的社區(qū)級設(shè)施規(guī)劃模式，結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)從集約到均等的技術(shù)框架。城區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施集中布置，以利于形成規(guī)模優(yōu)勢，激發(fā)城市活力；鄰里中心和組團中心級設(shè)施根據(jù)人口規(guī)模和功能特色，按照均衡化、網(wǎng)絡(luò)化要求，采取小分散方式，利于形成均好性服務(wù)，空間布局可分為社區(qū)型、街道型兩種。各級主要設(shè)施力求與軌道交通站、公交轉(zhuǎn)換站和相應(yīng)級別干道等緊密結(jié)合，優(yōu)化交通換乘銜接，保證便捷、高效的服務(wù)。

表3 公共設(shè)施公私合作保障模式表

（1）社區(qū)型布局

社區(qū)型布局由于設(shè)施服務(wù)的內(nèi)向性，主要強調(diào)服務(wù)設(shè)施均衡的服務(wù)半徑和使用過程中對機動交通的回避，一般位于社區(qū)的幾何中心?！皟?nèi)向社區(qū)型”的布局主要有兩種形式：其一，將社區(qū)服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)設(shè)施和基本的文體設(shè)施等結(jié)合社區(qū)內(nèi)的綠地、廣場等開場空間集中布局，形成社區(qū)中心。其二，將托幼、衛(wèi)生站、養(yǎng)老院等對內(nèi)服務(wù)，同時又要求單獨占地、有較為寧靜環(huán)境的設(shè)施在滿足服務(wù)半徑的前提下分散布局于社區(qū)內(nèi)。

（2）街道型布局

街道型布局由于設(shè)施服務(wù)的外向性，主要強調(diào)能面向更多的服務(wù)人流，注重復(fù)合居民的出行線路，減少往返交通，盡可能增大營業(yè)面積以提高經(jīng)濟效益?！巴庀蚪值佬汀辈季值膬煞N主要形式：其一，沿居住用地外圍道路成“周邊式”布置，往往是結(jié)合居住建筑的底層空間，形成沿街底商帶，而周邊道路為城市次級道路、支路或生活性較好的街道。其二，在社區(qū)與相鄰社區(qū)交界處、主要居住社區(qū)出入口兩側(cè)以及公交站點周邊，形成具有一定規(guī)模的公共配套設(shè)施集中區(qū)。這種方式適合在大面積居住用地，周邊城市發(fā)展緩慢且公共設(shè)施配套欠缺，用地周邊道路為城市主要干道或快速道路。

公共設(shè)施的社區(qū)型布局與街道型布局圖

5．分期引導(dǎo)

近期以“整合、提質(zhì)”為發(fā)展策略，增配公共服務(wù)設(shè)施，改善現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象，滿足居民的迫切需求。

遠期以“總控、健制”為發(fā)展策略，對未來公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展的總量進行導(dǎo)控，建立健全公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展體制，保證公共服務(wù)設(shè)施的順利落實。

6．分別保障

公共服務(wù)設(shè)施保障模式可分為三種類型：第一種為政府直接保障模式，即政府公共部門負(fù)責(zé)從方案設(shè)計、資金籌措到建造、維護、管理等系列程序，并擁有設(shè)施的所有權(quán)；第二種為公私合作保障模式，包括政府不參與型和政府參與型兩種方式。政府不參與型指通過合同出租、政府購買等方式，由市場提供服務(wù)，政府買單。政府參與型指政府公共部門保留設(shè)施的所有權(quán)并為之負(fù)責(zé)，民營企業(yè)通過公私合作、特許經(jīng)營等方式，協(xié)同參與設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營或管理；第三種為以市場為主的開發(fā)模式，主要是指商務(wù)設(shè)施的開發(fā)。

城市公共服務(wù)設(shè)施是重要的公共資源，對于城市實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)具有重要意義?；凇肮健睒?gòu)建公共設(shè)施體系的思路，筆者從平山實際需求出發(fā)，進行了大量社會調(diào)查，嘗試對平山城區(qū)居民生活質(zhì)量和社會公共資源整合的效率與公平進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。規(guī)劃研究框架包含“方法研究—標(biāo)準(zhǔn)研究—規(guī)模研究—布局研究—實施研究”幾個層面，以科學(xué)的視角、審慎的思路構(gòu)筑平山中心城區(qū)公共設(shè)施發(fā)展的前景與平臺。規(guī)劃實踐證明，將“公正公平”理念放在規(guī)劃人員心中，一手掌握地方實際與需求，一手著力提升技術(shù)研究水平，將有助于提高公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。