王迎迎

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京 211800）

我國(guó)在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：濫用職權(quán)是法院撤銷具體行政行為的法定理由之一。在當(dāng)前行政權(quán)不斷擴(kuò)張的形勢(shì)下，這一規(guī)定的內(nèi)容意味著司法權(quán)可以審查對(duì)行政主體的裁量活動(dòng)，這為防止行政權(quán)肆意行使提供了司法保障。但是目前我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于行政濫用職權(quán)的理論研究存在較大的分歧，沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，這些爭(zhēng)議進(jìn)而導(dǎo)致行政濫用職權(quán)沒有夯實(shí)的理論基礎(chǔ)；當(dāng)前我國(guó)不論是相關(guān)法律條款還是司法解釋都沒有對(duì)其有一個(gè)明確的解釋；面臨以上這些問題，當(dāng)法官在具體案件中想要適用這一條款時(shí)會(huì)有難以把握的問題，沒有夯實(shí)的理論基礎(chǔ)和具體的法律規(guī)定使得法官不愿意也不能去適用“濫用職權(quán)”來作為撤銷行政行為的理由，因此在司法實(shí)踐中法院大多采取“轉(zhuǎn)化”等方式處理行政濫用職權(quán)問題，漸漸把“濫用職權(quán)”的這一條款擱置。本文嘗試從行政濫用職權(quán)在司法實(shí)踐中存在問題出發(fā)，提出了一些改進(jìn)的建議，以期望對(duì)“濫用職權(quán)”條款能夠在規(guī)制行政濫用職權(quán)方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 行政濫用職權(quán)的基本理論

行政濫用職權(quán)不論在理論研究方面還是司法實(shí)踐中都占據(jù)重要位置，然而我國(guó)對(duì)于行政濫用職權(quán)的定義沒有明晰的法律規(guī)定。我國(guó)當(dāng)前行政法學(xué)界對(duì)于行政濫用職權(quán)也沒有統(tǒng)一的理論研究，各個(gè)學(xué)者們對(duì)于行政濫用職權(quán)存在爭(zhēng)議。

究竟什么是行政濫用職權(quán)？從各個(gè)國(guó)家的立法來看，他們對(duì)于行政濫用職權(quán)也沒有相對(duì)一致的觀點(diǎn)。例如在英國(guó)，他們僅僅認(rèn)為濫用職權(quán)只是越權(quán)的一種表現(xiàn)方式；美國(guó)認(rèn)為濫用職權(quán)是不合理地行使權(quán)力，也就是說他們把濫用職權(quán)界定為濫用自由裁量權(quán)；美國(guó)的法官認(rèn)為，濫用權(quán)力的行為表現(xiàn)為用專斷的或反復(fù)無常的方式行使裁量權(quán)。在法國(guó)和德國(guó)，他們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用其權(quán)力時(shí)背離法律的目的即為濫用職權(quán)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵存在較大爭(zhēng)議，當(dāng)前占主流的觀點(diǎn)是將“濫用職權(quán)”等同于“濫用自由裁量權(quán)”。應(yīng)松年認(rèn)為濫用職權(quán)，即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為”。 朱新力認(rèn)為行政濫用職權(quán)，即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性原則的自由裁量行為”。 胡建淼認(rèn)為行政濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達(dá)到一定程度的違法行為。

除了以上這種觀點(diǎn)，還有一部分學(xué)者認(rèn)為“濫用職權(quán)”不僅僅只局限于裁量權(quán)力的濫用，還可能包括羈束形裁量權(quán)，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為濫用職能根本不能等同于裁量權(quán)的濫用。

就本文認(rèn)為，行政濫用職權(quán)其實(shí)就是行政自由裁量權(quán)的濫用，是指行政機(jī)關(guān)在行使其權(quán)力時(shí)作出的具體行政行為背離了法律的目的和精神，且存在主觀故意的情況，即指行政機(jī)關(guān)在不恪守行使自由裁量權(quán)所制定的有關(guān)法律法規(guī)的約束，背離法律的精神和目的，或者行政機(jī)關(guān)在行使其權(quán)力時(shí)沒有周全的考慮而導(dǎo)致行政行為存在不完美即瑕疵。

2 行政濫用職權(quán)的司法審查現(xiàn)狀

2.1 目前我國(guó)法院適用行政濫用職權(quán)的情況

在2014《行政訴訟法》修訂前，學(xué)者做了一個(gè)調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)《人民法院案例選》、《中國(guó)審判案例要覽》中收錄了近千個(gè)行政訴訟的案例，然而僅僅只有10余個(gè)案件明確適用了《行政訴訟法》第54條中“濫用職權(quán)”這一條款，占有著極低的比例。余凌云教授在《對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的司法審查——從若干判案看法院審理的偏好與問題》一文中表明，根據(jù)他們的檢索結(jié)果，法院將“濫用職權(quán)”作為裁判標(biāo)準(zhǔn)的案件是少之又少的，具體來說，在270個(gè)案件中，原告勝訴的為182件，但是以適用“濫用職權(quán)”這一條款的僅僅才6個(gè)案件。 另外還有其他學(xué)者對(duì)《最高人民法院公報(bào)》、《人民法院案例選》中刊載的33件案例分析，發(fā)現(xiàn)其中只有一件案件法官以濫用裁量權(quán)為理由作出判決。

2014年《行政訴訟法》修訂后，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前行政訴訟中法院對(duì)濫用職權(quán)是采用何種標(biāo)準(zhǔn)，何種態(tài)度進(jìn)行審查，本文希望從近期的司法實(shí)踐中找尋。所以本文在中國(guó)裁判文書網(wǎng)收錄的行政案件中，篩選出法院以“濫用職權(quán)”條款裁判的案例。

本文選取江蘇省為例，時(shí)間設(shè)定為2017年1月1日--2017年9月1日， 江蘇省一審行政案件共計(jì)2907件，通過檢索關(guān)鍵詞“濫用職權(quán)”，共檢索出相關(guān)案例19件，判決原告勝訴的10件，這其中以濫用職權(quán)作為裁判標(biāo)準(zhǔn)的案件數(shù)為0。以上數(shù)據(jù)雖然只是選取了部分時(shí)段和地區(qū)為樣本，但這也能夠說明目前我國(guó)行政濫用職權(quán)的司法審查處于何種境況。

這樣的結(jié)果，令人不禁疑問重重。究竟為何行政濫用職權(quán)案件如此稀缺，在理論不斷發(fā)展的同時(shí)，為何司法實(shí)踐卻停滯不前？

2.2 濫用職權(quán)被實(shí)踐懸置的原因分析

“濫用職權(quán)”這一條款被司法實(shí)踐所懸置，這樣一來，容易對(duì)具體行政行為的審查失去其應(yīng)有的監(jiān)督作用。對(duì)于“濫用職權(quán)”的適用現(xiàn)狀的原因可以從以下幾個(gè)方面來分析：

2.2.1 立法供給不足

當(dāng)前，在我國(guó)司法實(shí)踐中法官還是多數(shù)秉持法條主義立場(chǎng)。何為法條主義立場(chǎng)？法條主義立場(chǎng)是指在法官在司法實(shí)踐中適用法律時(shí)比較傾向于選擇規(guī)定較為明確的的法律，也即他所選擇的條款對(duì)指向的事由有明確的界定和清楚的解釋； 但對(duì)于那些僅僅是法律共同體所公認(rèn)的一些法律原則，甚至在法律中沒有很明確的解釋與說明的，法官不會(huì)選擇將其作為判決的主要理由。如果將沒有明確的法律解釋的條款作為判決標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)討論，因此大多數(shù)法官在遇到這類模糊的規(guī)定的時(shí)候通常會(huì)選擇回避或者轉(zhuǎn)化。然而，行政濫用職權(quán)我國(guó)的法律法規(guī)中也沒有一個(gè)明確的界定。目前我國(guó)立法中，只有《行政訴訟法》第五十四條對(duì)行政濫用職權(quán)做了一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，也僅僅規(guī)定了濫用職權(quán)是撤銷具體行政行為的法定理由之一，對(duì)于如何適應(yīng)這一條款，認(rèn)定濫用職權(quán)需要什么標(biāo)準(zhǔn)，這些問題在行政法領(lǐng)域是完全空白的。因此對(duì)于行政濫用職權(quán)來說，法律規(guī)定籠統(tǒng)，司法解釋也沒有出臺(tái)相關(guān)文件來解釋濫用職權(quán)的具體內(nèi)涵，在這種境況下，我國(guó)堅(jiān)持法條主義的法官當(dāng)然不愿意冒險(xiǎn)適用這一規(guī)定。

2.2.2 學(xué)界理論界的爭(zhēng)議

在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者們對(duì)于行政濫用職權(quán)的探討存在很多爭(zhēng)議。在前文中我們有提到對(duì)于行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)者們秉承著不同的觀點(diǎn)。其實(shí)不只是在內(nèi)涵方面，而是行政濫用職權(quán)的基礎(chǔ)理論學(xué)者們都存在爭(zhēng)議。也就是說對(duì)于行政濫用職權(quán)的基本理論概念法學(xué)界還沒有一致的觀點(diǎn)。

學(xué)界對(duì)于行政濫用職權(quán)存在如此多的爭(zhēng)議，不同的觀點(diǎn)無法達(dá)成一致。在這種情況下，法官在辦案中想要選擇“濫用職權(quán)”作為裁判標(biāo)準(zhǔn)也不知該如何適用，從而選擇回避。

2.2.3 趨利避害的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

如果認(rèn)定行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，這不僅意味著否定了具體行政行為合法性，還暗含著對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員品德的評(píng)判，有道德批判的意味。正如有的學(xué)者所指出的：“無論對(duì)濫用職權(quán)概念作怎樣較為準(zhǔn)確的界定，它在常人乃至立法者心目中，始終與地違法行使職權(quán)勾連。”因此如果在案件中使用“濫用職權(quán)”這一規(guī)定作為審查標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)定行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，這就意味著行政機(jī)關(guān)在行使具體行政行為時(shí)是存在主觀惡意，這對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員會(huì)產(chǎn)生很大的影響，無論是形象還是政績(jī)。這樣一來行政機(jī)關(guān)會(huì)非常抵觸濫用職權(quán)這個(gè)條款，，因?yàn)樗麄儾粯芬饨邮茏约旱男蜗蠛驼?jī)受損。因此為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，法院僅僅在握有明確的證據(jù)能表明行政機(jī)關(guān)在行使行政具體行政行為時(shí)是主觀惡意的才運(yùn)用這一條款。

2.2.4 缺乏可參考的審判經(jīng)驗(yàn)積累

目前我國(guó)司法實(shí)踐中，明確將“濫用職權(quán)”作為裁判標(biāo)準(zhǔn)的案件十分稀少，因此容易產(chǎn)生一種惡性循環(huán)效果，即現(xiàn)有的審判案例稀少，導(dǎo)致可供參考的經(jīng)驗(yàn)缺少，沒有可參考的經(jīng)驗(yàn)法官就盡量避免適用，這樣一來“濫用職權(quán)”這一條款就被懸置，無法發(fā)揮其作用。同時(shí)，在可參照的經(jīng)驗(yàn)稀少的前提下，司法機(jī)關(guān)也會(huì)擔(dān)心司法權(quán)不當(dāng)干預(yù)行政權(quán)的情況發(fā)生，這也導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)不敢輕舉妄動(dòng)，因?yàn)橛锌赡軙?huì)引發(fā)媒體和學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)議。

3 行政濫用職權(quán)司法審查的完善

3.1 制定具體的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，當(dāng)法官遇到行政濫用職權(quán)類案件時(shí)，更多的會(huì)傾向于選擇將其轉(zhuǎn)化或者規(guī)避，很大的原因在于行政濫用職權(quán)這一法律概念和司法審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰，模糊的標(biāo)準(zhǔn)使得行政濫用職權(quán)的裁量不具有可行性。對(duì)于行政濫用職權(quán)的探討，學(xué)者們幾十年有非常多的經(jīng)典理論。因此，有必要在濫用職權(quán)內(nèi)涵、表現(xiàn)形式方面吸取學(xué)者們的精華理論，規(guī)范濫用職權(quán)的內(nèi)涵，給出切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。從而使行政濫用職權(quán)能夠有一個(gè)明確的概念和明晰的標(biāo)準(zhǔn)，減弱法官在面對(duì)行政濫用職權(quán)類案件時(shí)的顧慮，使得其敢于對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)案件作出判決。

3.2 加強(qiáng)判例指導(dǎo)，建立參照先例制度

設(shè)立各種規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)督和控制濫用行政自由裁量權(quán)是一個(gè)可行的對(duì)策，但是對(duì)于這些抽象的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)理解和把握起來有些困難。在這種情況下建立參照先例制度是一個(gè)有效的解決辦法。美國(guó)、英國(guó)是傳統(tǒng)判例法國(guó)家，判例在這些國(guó)家有著將法律規(guī)則具體化甚至填補(bǔ)法律漏洞、創(chuàng)制規(guī)則的作用。即使是大陸法系國(guó)家，在行政法領(lǐng)域中也逐漸開始重視在司法審查中運(yùn)用判例。例如在法國(guó)行政法上，他們通過判例法來增強(qiáng)行政法實(shí)體規(guī)則的具體化，這樣一來，很多復(fù)雜的行政案件就可以迎刃而解。對(duì)于我們國(guó)家來說，我們是大陸法系，因此我們不認(rèn)為判例法是我國(guó)法淵源的一份子。但是現(xiàn)今隨著大陸法系和英美法系不斷的融合很多大陸法系的國(guó)家也逐漸開始重視判例的作用，不能不為我們所借鑒。

從另外一個(gè)方面來看，司法的權(quán)力過大也容易產(chǎn)生一些問題，那么判例制度還可以起到平衡和抑制其過分膨脹的作用。雖然給予法官法律解釋權(quán)的權(quán)力有益于補(bǔ)充法律沒有明確條款的問題，但是對(duì)于我們國(guó)家來說，法官數(shù)量太多，如果給予法官過多的法律解釋權(quán)的話，那么將會(huì)危害到法律的統(tǒng)一性?？墒遣扇∫坏肚械淖龇ㄍ耆珓儕Z法官的解釋權(quán)，顯然是不明智的做法。在這種情況下采取一些方法來保障法律的統(tǒng)一性是非常重要的，判例制度能夠解決這一問題的措施之一。

4 總結(jié)

法學(xué)界對(duì)于行政濫用職權(quán)的探討也是持續(xù)了幾十年，但從當(dāng)前來看，司法實(shí)踐相比于理論界的蓬勃發(fā)展來說卻略顯凄涼。同時(shí)，新修改的《行政訴訟法》也未能夠?qū)⒓却娴膯栴}加以妥善解決。從上文的分析來看，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為的司法審查，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)是否存在濫用職權(quán)的審查未能發(fā)揮出司法審查的應(yīng)有之作用。 現(xiàn)有的審判實(shí)踐的確也對(duì)濫用職權(quán)的行為進(jìn)行了一定的控制，但是從目前司法機(jī)關(guān)的表現(xiàn)來看，對(duì)于濫用職權(quán)的司法審查工作仍有繼續(xù)提高的空間。

對(duì)于行政濫用職權(quán)的規(guī)制，其實(shí)就是規(guī)制行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)如果能夠應(yīng)用得當(dāng)，充分發(fā)揮其靈活機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，不僅能夠非常好的處理案件，而且能夠提高行政效率，但是如果被濫用，不僅會(huì)侵?jǐn)_公民的合法權(quán)利，對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)也存在潛在威脅。對(duì)于規(guī)制濫用職權(quán)來說，這是一個(gè)大的工程，但是司法審查是最有力的控制手段之一。英美是傳統(tǒng)判例法國(guó)家，因此他們對(duì)行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行司法審查的一系列方法基本上是從法院的判例中不斷演變而來的。法、德等國(guó)家雖屬大陸法系，屬于成文法國(guó)家，但是他們和英美等國(guó)一樣，對(duì)行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行司法審查的一系列規(guī)則也是從司法判例中不斷形成的。不同的國(guó)家有著不同的國(guó)情，具體問題需要具體分析，因此對(duì)于規(guī)制行政權(quán)濫用的方式也有所區(qū)別，我們國(guó)家在規(guī)制行政濫用職權(quán)方面存在很多問題，因此不僅要參考國(guó)外的優(yōu)秀理論，還要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情探索出適合我們國(guó)家的一套理論，這才是最好的解決辦法。