李小球

（湖南省教育科學研究院 教育科學規(guī)劃研究所，湖南 長沙 410005）

20世紀80年代以來，我國城鎮(zhèn)化建設進入快速發(fā)展軌道。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，進城務工人員及隨遷子女數量日益增多，對中小學教育資源的需求也不斷增長。黨的“十九大”報告明確指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。教育是人們追求美好生活的基本需要。在城鎮(zhèn)化建設的當今時代，我國的新型城鎮(zhèn)化建設同樣面臨著教育需求增長與教育資源不足的矛盾。為妥善解決城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的教育資源不足問題，更好地滿足農村學齡兒童和青少年接受學校教育的現實需要，我國各級政府紛紛加大力度投資新建城鎮(zhèn)中小學校。筆者從湖南省各地調查收集到的相關數據顯示，從2006—2010年的5年間，按照新增120萬城鎮(zhèn)中小學學齡人口的需要，全省共新建城鎮(zhèn)小學670所、初中330所。可見我國新型城鎮(zhèn)化建設對新增建設城鎮(zhèn)中小學校的現實需要。

李克強總理曾指出，我國要走新型城鎮(zhèn)化建設之路，這是一種以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化，計劃未來五年轉移農村人口8 463萬人，城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%。加速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設，對城鎮(zhèn)新建中小學校提出了新要求與新挑戰(zhàn)。在此新型城鎮(zhèn)化建設背景下，我國中小學校發(fā)展存在哪些問題、加快城鎮(zhèn)新建中小學校建設的必要性何在、城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展中面臨哪些需要解決的迫切問題等，成為學界關注和研究的現實課題。本文擬對20世紀80年代以來國內學界關于城鎮(zhèn)新建中小學校相關問題的已有研究加以簡要述評，希望能為理論研究和實踐工作者們提供一定參考，并找出以往研究的某些不足，進而探尋出相關研究的未來走向、尋求可能的突破點。

一、城鎮(zhèn)新建中小學校相關問題已有研究概要

20世紀80年代以來，我國學界對城鎮(zhèn)新建中小學校相關問題的已有研究大致集中在新型城鎮(zhèn)化背景下的中小學校發(fā)展、城鎮(zhèn)新建中小學校的必要性、城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題及其對策等三大方面，相關研究情況如下。

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下中小學校發(fā)展問題研究

作為適應并推進新型城鎮(zhèn)化建設所需教育資源的現實需要，城鎮(zhèn)新建中小學校是與我國新型城鎮(zhèn)化建設相伴而生的產物，是著眼于有效化解普通中小學校發(fā)展面臨著諸如數量不夠、區(qū)域布局不均等系列問題所做的必要補充。它的發(fā)展不僅受到城鎮(zhèn)化建設的影響或制約，也受到普通中小學校發(fā)展所面臨系列現實問題的影響。因此，分析中小學校發(fā)展問題就成為探討城鎮(zhèn)新建中小學校建設必要性和面臨問題的基礎性前提。學界已有相關研究主要從如下兩個方面著手。

第一，中小學校發(fā)展的理論依據研究。學界有關中小學校發(fā)展理論依據研究，主要從經費籌措與均衡發(fā)展兩個層面展開。其一是有關中小學校經費籌措的理論依據。不少學者認為，中小學義務教育具有較強的非排他性和非競爭性，是公共產品；中小學校發(fā)展的理論支撐是公共產品理論，這種產品屬性不是由其生產或提供方式決定的，而是由其消費特征決定的[2]。“作為公共產品的義務教育與準公共產品的高中教育的辦學經費主要應由財政提供，盡管各國中央政府與地方政府的財政分攤比例存在較大的差異”[3]。我國義務教育是一種特殊的公共產品，盡管其辦學經費主要由政府提供，但由于我國財政收入存在區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異，雖然近年來中國農村義務教育事業(yè)取得了長足發(fā)展，但與城市義務教育在經費投入、辦學條件、師資力量等方面的差距依然沒有得到有效遏制[4]。其二是解決中小學校發(fā)展不均衡問題的理論基礎研究。有學者認為，我國中小學校發(fā)展尚存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，可依據教育公平理論、系統(tǒng)論與控制論、共同體理論、城市發(fā)展理論與和諧社會理論[5]，探索問題解決的可行理路。王路等則從國際比較視角，研究指出中小學校發(fā)展面臨的均衡問題是暫時的、矛盾的和相對統(tǒng)一的，教育公平、公正和教育機會均等思想無疑是導致義務教育均衡發(fā)展的早期理論基礎和指導理念，后期理論基礎則是美國哈佛大學教授約翰·羅爾斯（John Rawls）的“正義論”、科爾曼（James Coleman）的教育公平理論和胡森（Torsten Husen）的多元化教育公平理論[6]。

第二，中小學校發(fā)展問題對策研究。在城鎮(zhèn)化建設的歷史新時期，我國中小學校發(fā)展所面臨的種種現實問題，是改革中的問題，發(fā)展中的問題。問題的解決，需要創(chuàng)新思路，穩(wěn)中求進，以更好地適應城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的教育需求。從已有研究來看，中小學校發(fā)展對策研究基本是從理論與實踐路徑這樣兩個層面來展開的：其一是理論層面上，有研究提出，我國中小學校發(fā)展要處理好“培養(yǎng)什么樣的人，建設什么樣的學校”的基本問題，這是義務教育學校發(fā)展的基點和條件；要走內涵式發(fā)展之路，切忌僅僅滿足于數量增長或規(guī)模擴張的外延式發(fā)展。其二是實踐層面上，有學者認為，中小學校發(fā)展事關各個利益主體的利益，要在利益相關者理論視野下正確處理各利益相關者的關系，進而促進中小學校的建設和發(fā)展[7]。黃龍威等研究指出，學校應該也可以主動成為“競爭型”組織，在競爭中謀求更大的發(fā)展[8]。還有學者認為，解決中小學校發(fā)展中遇到的種種問題，需要健全完善體制機制，通過完善中小學教師績效評價與管理等相關制度，促進中小學校自身建設與發(fā)展；針對我國城鎮(zhèn)化建設過程中需要解決的城鄉(xiāng)教育不均衡問題，有學者認為應該加大投資與建設力度，分期分批新建城鎮(zhèn)中小學校，以更好地滿足我國新型城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)學齡兒童不斷增長的教育要求，有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設中教育需求增長與教育發(fā)展不足之間的現實矛盾。

（二）城鎮(zhèn)新建中小學校建設必要性研究

從已有關于城鎮(zhèn)化建設背景下的城鎮(zhèn)新建中小學校相關研究可以發(fā)現，世界上許多國家的城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展大都經歷了一個由低到高的發(fā)展過程，與此相伴而生的城鎮(zhèn)新建中小學校建設的必要性也受到各級政府的關注和重視。英美等世界發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化起步較早，學界有關城鎮(zhèn)化建設背景下的城鎮(zhèn)化中小學校建設研究也相應領先，最早發(fā)端于20世紀20年代。相關研究主要著手如下兩個方面：其一是城鎮(zhèn)化建設對新增建設中小學校的數量需求研究。以基于人口普查數據，并結合城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，利用計量模型測算出屬地城鎮(zhèn)新建中小學校的需求數量。其二是城鎮(zhèn)化建設對新增建設中小學校的布局方案研究。此類研究主要運用GIS模型，設計出城鎮(zhèn)新建中小學校的區(qū)域布局整體方案。通過此類對城鎮(zhèn)化建設之所需新增建設中小學校的數量需求及新建中小學校的區(qū)域布局等相關研究，為城鎮(zhèn)新建中小學校的必要性、數量規(guī)模和選址設計等提供了重要依據，因而其城鎮(zhèn)新建中小學校與城鎮(zhèn)化建設需要的“契合度”高，能有效滿足新增城鎮(zhèn)人口的教育需求。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設進入新型城鎮(zhèn)化的高級階段，我國大量農村人口流入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口不斷增多，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%增長到2017年的42.35%，城鎮(zhèn)化背景下新建中小學校受到社會各界的廣泛關注[9]。學界的相關研究主要從兩個方面展開：其一是我國城鎮(zhèn)化背景下新建中小學校必要性的直接論證式研究。胡俊生等人研究指出，中國城市化是一個循序漸進的過程，其前后大致要經歷土地城鎮(zhèn)化、勞動力城市化和家庭城市化幾個階段，越往后走，城鎮(zhèn)化程度越高。我國的新型城鎮(zhèn)化建設已進入家庭城市化發(fā)展的歷史新階段，受城市拉力和鄉(xiāng)村推力的雙重作用，家庭城市化發(fā)展帶來了城鄉(xiāng)基礎教育區(qū)域結構的變化和調整，農村教育的重心由農村轉向城鎮(zhèn)，農村教育城鎮(zhèn)化已成大勢所趨，重要目標是率先推進農村初中縣城化，使其建設目標與城市化發(fā)展戰(zhàn)略相吻合[10]。有學者就“教育與城鎮(zhèn)化建設的關系”研究認為，教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和先導，城鎮(zhèn)新建小區(qū)必須配套新增建設一定數量的中小學校；根據我國城鎮(zhèn)化建設所需的教育需求預測，2005—2020年城鎮(zhèn)初中和小學需求的班級數、教職工數和專任教師數將逐年遞增，非義務教育階段對班級數和教職工數的需求將逐年遞減；城鎮(zhèn)小學、初中、高中和大學的預算內經費分別需要以每年8%、8.7%、15.2%和9%的增長率增長[11]。其二是基于城鎮(zhèn)新建中小學校建設中的公平問題，以探尋新建中小學校建設必要性的間接分析式研究。有學者認為，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，大規(guī)模農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，農民工子女向城鎮(zhèn)遷移也呈現出流動速度加快、數量規(guī)模遞增的趨勢，如何賦予流動農民工子女與城鎮(zhèn)孩子同等的受教育權利，這是實現教育公平的需要，也是解除農民工后顧之憂，讓他們全身心投入城鎮(zhèn)化建設的需要，因此要破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，加大教育投入，配備充裕的教育資源，大力扶持農民工子弟學校[12]。有學者就行政區(qū)劃管理與新型城鎮(zhèn)化建設相關問題的研究指出，在“行政區(qū)管理體制下”和“跨行政區(qū)合作體制下”，農村教育城鎮(zhèn)化不能僅僅滿足于數量增長等外在形式，而要注重尋求城鄉(xiāng)教育一體化的建設與發(fā)展路徑[13]。

（三）城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題及其對策研究

雖然改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化建設取得了有目共睹的良好成績，但在當今歷史新時期的新型城鎮(zhèn)化建設還剛剛起步，新型城鎮(zhèn)化及與之相應的城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題等相關研究也相對滯后，城鎮(zhèn)新建中小學校仍然面臨著經費籌措、區(qū)域布局、資源配置等一系列尚待解決的問題，因此，城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展及其對策等相關研究引起了學界的關注和重視。

國內相關研究主要集中從教育行政管理層面探討解決城鎮(zhèn)新建中小學校相關問題。一是地方教育行政管理對城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題的相關研究。此類研究強調地方教育行政部門高度重視城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展，通過政策支持、經費投入等多種形式著眼解決相關問題。如有學者以山西、江蘇等省為個案，研究指出教育行政管理部門主導，是有效化解城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展相關問題的有效途徑。山西省教育廳針對全省城鎮(zhèn)所需新建中小學校的數量和布局等相關問題專門部署強調，城鎮(zhèn)化建設對城鎮(zhèn)新建中小學校的需要量較大，而城鎮(zhèn)現有普通中小學校數量不足、區(qū)域布局不均，難以滿足適齡兒童正常就讀，必須由市、縣政府牽頭制訂新建、擴建或改建中小學校發(fā)展規(guī)劃和布局等相應措施，發(fā)揮教育行政部門對城鎮(zhèn)新建中小學校的宏觀統(tǒng)籌和有效管理[14]。2005年，南京市教育局在其發(fā)布的《南京市普通中學辦學條件標準》中，對其城鎮(zhèn)新建中小學校的網點布局、校址選擇、辦學規(guī)模等分別作了明確規(guī)定，是教育行政部門在城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題上發(fā)揮教育行政主導作用的典型個案[15]。二是城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展具體對策研究。此類研究多集中從影響新建中小學校發(fā)展的內部和外部因素來展開。如張祥明認為，城鎮(zhèn)新建中小學校的建設、布局和發(fā)展，既要科學規(guī)劃，又要與當地城鎮(zhèn)化建設相協(xié)調。調查發(fā)現，我國城鎮(zhèn)化建設過程中，各地新建的城鎮(zhèn)中小學校，大多缺乏發(fā)展規(guī)劃，重復建設、資源浪費等問題突出，此類問題的解決，需要注重城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)新建中小學校布局的有機結合，新建中小學校建設布局調整也要與城鎮(zhèn)化進程同步進行，協(xié)調發(fā)展[16]。楊春基、陳錢林等認為，學校文化建設是城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展的核心要素，需要納入學校的戰(zhàn)略規(guī)劃，引起學校的高度重視；校長在學校文化建設中起著重要作用，應該努力扮演好設計師、領跑者、研究者和學習者的角色[17]，通過校園文化建設促進中小學校發(fā)展[18]。劉志軍、王振存等則從教育均衡發(fā)展的角度，研究指出城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展的歷史新時期，我國基礎教育改革和發(fā)展要走向高位均衡[19]，要充分考慮城鄉(xiāng)教育的協(xié)調統(tǒng)一，努力推進實施公共教育服務均等化[20]。朱永新、曹志祥、劉彭芝、李希貴、郭元祥等學者研究認為，城鎮(zhèn)新建中小學校的健康和可持續(xù)發(fā)展，必須走以學校特色、課程改革和注重以質量為核心的內涵式發(fā)展之路。

綜上所述，已有關于城鎮(zhèn)化建設背景下城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題的相關研究，把城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展相關問題置于城鎮(zhèn)化建設與教育現代化這一宏觀背景之中，主要研究城鎮(zhèn)新建中小學校的必要性、建設過程中面臨的困境及其解決對策等宏觀層面的問題，學者們圍繞相關問題做了力所能及的探索和思考，為增進人們對新型城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)新建中小學校的某種關聯性認識提供了積極參照，為學界相關研究鋪墊了良好基礎。但已有研究還存在如下局限：一是研究內容的相對局限性，主要表現在已有相關研究對新型城鎮(zhèn)化建設背景下城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展現實境遇的關注不夠。我國現有的城鎮(zhèn)化是新時期和新形勢下的新型城鎮(zhèn)化，新時期的新型城鎮(zhèn)化是一種面廣、量大、規(guī)模化的城鎮(zhèn)化，相較于以往多限于局部、小量和小規(guī)模的城鎮(zhèn)化模式而言，新時期的新型城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)新建中小學校的要求也多有不同，但學界對此類問題的關注顯有不夠；在城鎮(zhèn)新建中小學校建設與發(fā)展中所存在主要問題的解決對策也缺乏有力的理論支撐。二是研究對象的相對局限性。已有相關研究大多定格在城鎮(zhèn)中小學校發(fā)展相關問題這樣流于寬泛的層面，少有對城鎮(zhèn)新建中小學校這一具有某種意義上的相對特殊性的學校類別加以整體性關注，因而在涉及到城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展相關具體問題時，則往往缺乏有現實針對性和可行性的研究設計或策略。就現實情況來看，隨著新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展的不斷推進，我國城鎮(zhèn)新建中小學校數量不斷增多，新建中小學校建設與發(fā)展過程中所面臨的新情況或新問題也可能不斷出現，及時跟進對相關問題的研究已是不容忽視的現實性課題。

二、城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展相關研究的未來走向

城鎮(zhèn)新建中小學校的建設與發(fā)展，是關乎新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展品質、全國城鎮(zhèn)基礎教育資源合理配置的全局性問題，也是關乎新增城鎮(zhèn)適齡兒童和青少年對基礎教育需求滿足的現實性問題，需要也值得我們認真而深入地研究。筆者認為，城鎮(zhèn)新建中小學校相關問題的未來研究應從以下方面加以強化。

第一，城鎮(zhèn)新建中小學校與普通中小學校發(fā)展研究。未來相關研究應突破現有研究過多停留在“中小學校發(fā)展”這一寬泛問題域的局限，把注意力和研究重點真正放在城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展這一現實問題上，以增強研究的針對性。

城鎮(zhèn)新建中小學校是在我國城鎮(zhèn)化建設過程中發(fā)展起來的，和普通中小學校相比而言，它是具有時代性的相對特殊的學校類別。因此，城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展問題相關研究既需要充分考慮其相對特殊性，又需要看到其作為基礎教育系統(tǒng)的新增成員，它同樣可能遇到普通中小學校建設與發(fā)展中的某些共同性問題。未來的相關研究，一方面應對我國城鎮(zhèn)新建中小學校的現狀進行全面掃描，對其成功經驗和存在的問題進行系統(tǒng)梳理和總結，為政府決策和中小學校發(fā)展提供有價值的參照。另一方面還應分析城鎮(zhèn)新建中小學校的優(yōu)勢與劣勢，為城鎮(zhèn)新建中小學校審時度勢、自我定位把脈；探討城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展策略，為學校內涵發(fā)展、品質提升提供行動指南。以期未來的相關研究有助于拓寬基礎教育研究的邊界，豐富基礎教育內涵，促進基礎教育學科發(fā)展。

第二，新型城鎮(zhèn)化建設內涵及新建城鎮(zhèn)中小學校發(fā)展內涵研究。未來相關研究應重點關注更深層面的新型城鎮(zhèn)化內涵及其對城鎮(zhèn)新建中小學校的新要求等相關問題。處于歷史新時期的新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展，有其內涵要義。因此，未來相關研究應將重點放在對新型城鎮(zhèn)化的內涵及其對城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展新要求等問題的深入挖掘與剖析層面?？蛇\用運籌學、地理學、人口學、教育學、管理學等多學科相關理論，結合新型城鎮(zhèn)化建設要求，基于人口普查數據，考慮國家全面二孩政策，利用計量模型測算出某區(qū)域新建中小學校的需求數量、規(guī)劃設計新建中小學校布局方案等。在此基礎上，重點研究城鎮(zhèn)新建中小學校如何辦出學校特色，如何構建起物質文化、制度文化和精神文化有機融合的校園文化體系，如何實現公共教育服務均等化等學校內涵建設相關問題。

第三，城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展影響因素研究。未來相關研究應基于全國城鎮(zhèn)（主要是中心城市和縣城以及一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）新建中小學校發(fā)展的統(tǒng)計數據資料，對我國城鎮(zhèn)新建中小學校整體發(fā)展的背景與現狀、要素與結構、資源配置，以及環(huán)境支持、質量評價、品牌塑造及其發(fā)展趨勢等方面進行全面化、系統(tǒng)化研究，進而探討城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展與區(qū)域經濟社會、宏觀教育政策與學校內部建設或管理等相關因素的影響與制約機制，為把握城鎮(zhèn)新建中小學校存在問題的表征、原因與解決對策提供建設性思路。

第四，城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展的質量控制與品牌塑造研究。未來相關研究可綜合運用市場營銷、消費者行為與質量管理等相關理論，研究新型城鎮(zhèn)化與義務教育均衡化發(fā)展背景下，城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展的質量標準、管理機制與制度體系；選取有代表性的樣本，進行新建中小學校品牌定位、品牌塑造、品牌維系的案例研究，以探索城鎮(zhèn)新建中小學校的品牌價值與功能；借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展的成功經驗及其對我國城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展的有益啟示，從資源投入、質量控制、特色定位、品牌構建等方面，探索新型城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)新建中小學校發(fā)展實現后來居上、以質取勝的可行路徑。