焦軍平(南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031)

一、農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)開放抵押融資的幾種論證思路

對于是否應(yīng)開放農(nóng)用地抵押問題，是我國學(xué)者歷年來討論的熱點(diǎn)。多數(shù)研究者認(rèn)為應(yīng)允許農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押，其主要是基于以下幾種思路。第一，基于農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，認(rèn)為農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)在我國《物權(quán)法》中予以了明確規(guī)定，所以他屬于法定的用益物權(quán)。但從物權(quán)之基本特征來說，農(nóng)用地使用權(quán)這一用益物權(quán)的一項(xiàng)不可或缺的重要內(nèi)容就是抵押權(quán)，故應(yīng)讓農(nóng)用地權(quán)利人享有農(nóng)用地抵押權(quán)。第二，基于法理上“舉重以明輕”的解釋規(guī)則，認(rèn)為農(nóng)用地使用權(quán)的具體體現(xiàn)形式是轉(zhuǎn)讓與處分，但轉(zhuǎn)讓相對于抵押來說更為徹底，因?yàn)樵谵D(zhuǎn)讓的情形下，農(nóng)用地使用權(quán)一定會(huì)易主，而抵押則僅是在債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)才可能導(dǎo)致主體的更換。所以，當(dāng)法律賦予權(quán)利人農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)時(shí)，依“舉重以明輕”的原理，自然應(yīng)該讓農(nóng)用地權(quán)利人享有抵押權(quán)。第三，基于農(nóng)民的“理性經(jīng)濟(jì)人”屬性，認(rèn)為農(nóng)民作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，其會(huì)基于自身利益最大化的考慮而決定是否將其所有的農(nóng)用地使用權(quán)進(jìn)行抵押。第四，基于尊重農(nóng)民意愿的考慮，認(rèn)為應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，根據(jù)農(nóng)民的意愿來決定是否賦予其農(nóng)用地抵押權(quán)。

二、傳統(tǒng)論證思路的天然缺陷性

筆者認(rèn)為，在以上幾種論證思路中，雖然看上去邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，在法理上有所根據(jù)，但這只是處于應(yīng)然層面，并不能解決實(shí)際問題。換言之，這僅類似于一種論證思維訓(xùn)練，而并未抓住關(guān)鍵點(diǎn)，也只能是學(xué)者們的一項(xiàng)情愿。這種論證方法應(yīng)該是為立法者開放農(nóng)用地抵押提供理論依據(jù)的，而不是用來勸說的，只有當(dāng)立法者有意開放農(nóng)用地抵押時(shí)，這種論證思路才有實(shí)用意義，但這前提是立法者是理智的。立法者認(rèn)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民生活的重要保障，只有當(dāng)農(nóng)民享有比較穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，他們才可能享有基本的社會(huì)保障，但因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓與土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性有著天然的矛盾性，開放土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押與轉(zhuǎn)讓很大程度上會(huì)破壞土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，所以從這方面而言，立法者應(yīng)該禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押與轉(zhuǎn)讓。因?yàn)橹挥羞@樣，國家才不至于在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)大量流民的現(xiàn)象，也不會(huì)發(fā)生因城市職工下崗或者失業(yè)而帶來的各種社會(huì)問題。在當(dāng)時(shí)立法年代的背景下，筆者對該理由予以認(rèn)可。

三、當(dāng)今農(nóng)用地的社會(huì)保障功能

習(xí)近平在十九大會(huì)議上指出，現(xiàn)今我國的主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。筆者認(rèn)為，這標(biāo)志著我國農(nóng)用地的社會(huì)保障功能已經(jīng)極度弱化，幾乎不再顯現(xiàn)。這樣，農(nóng)地抵押融資功能實(shí)現(xiàn)的羈絆也就得以徹底解除。具體而言，我國農(nóng)用地社會(huì)保障功能的極度弱化主要體現(xiàn)在以下四方面。

第一，日益健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系極大地弱化了農(nóng)用地的社會(huì)保障功能。自黨的十六大報(bào)告首次提出以來，我國即開始正式著手農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，至今已基本建設(shè)完畢。主要體現(xiàn)在我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村五保制度[1]這四種制度的建立與完善上。在我國“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)發(fā)展”的農(nóng)村社會(huì)保障體系的背景下，新農(nóng)保制度的確立直接取代了原有農(nóng)用地的養(yǎng)老保障功能，新農(nóng)合制度的確立則使農(nóng)地本不應(yīng)負(fù)擔(dān)的醫(yī)療得以保障，而農(nóng)村低保和五保制度的革新則解決了農(nóng)民基本生活保障的問題。

第二，現(xiàn)今，農(nóng)用地在農(nóng)民眼中并非再像當(dāng)初立法者所設(shè)想的那樣具有社會(huì)保障功能?，F(xiàn)今城市地價(jià)的高漲，使宅基地的社會(huì)保障功能加強(qiáng)，這對于農(nóng)用地而言則不然，農(nóng)用地的用途不得改變，只得用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但在當(dāng)今高科技信息時(shí)代，單家單戶的耕種給農(nóng)民帶來的收益少之又少，對農(nóng)民來說甚至是負(fù)擔(dān)。大量的農(nóng)民涌入城市打工賺錢，大量的良田被棄耕閑置，大量的菜地亦是荒草叢生，在目前筆者所正式調(diào)研過的7個(gè)村莊和筆者江西吉安家鄉(xiāng)的10多個(gè)村中，均是如此。“10個(gè)在家耕種的人所得的收入比不上1個(gè)人在外打工的收入，而且在家耕種還得起早貪黑、日曬雨淋……”這是村民集體的呼聲，在此現(xiàn)狀下，農(nóng)用地對農(nóng)民社會(huì)保障功能極度弱化。[2]

第三，在國內(nèi)外農(nóng)用地抵押融資實(shí)踐(或試點(diǎn))下，幾乎未出現(xiàn)因農(nóng)用地抵押融資而成為“流民”的人。我國農(nóng)地抵押融資試點(diǎn)發(fā)軔于20世紀(jì)80年代，其中屬貴州省湄潭縣所進(jìn)行的非耕地資源抵押融資改革試點(diǎn)的時(shí)間為最早。在進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國試點(diǎn)地區(qū)遍布全國各個(gè)省市區(qū)，呈現(xiàn)出“遍地開花”的態(tài)勢，但縱觀這些試點(diǎn)地區(qū)，即使抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，也從未出現(xiàn)過抵押人因此而流離失所、喪失基本生活保障的事件。

第四，用禁止抵押流轉(zhuǎn)的手段來試圖維持客觀上已幾乎不存在的社會(huì)保障功能的農(nóng)用地，會(huì)對農(nóng)村土地制度本身產(chǎn)生巨大的副作用，這對土地利用效率的提高、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、非農(nóng)業(yè)進(jìn)程、中國現(xiàn)代化的發(fā)展和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等都有著巨大的阻礙作用，同時(shí)也會(huì)造成農(nóng)民不合理的負(fù)擔(dān)。[3]

農(nóng)用地抵押融資開放的最根本目的是為了盤活農(nóng)村的資產(chǎn)、拓展農(nóng)民的增收渠道、提高農(nóng)民的收入，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)用地抵押融資在我國復(fù)雜的國情下還有很長的路要走，基于此，如何構(gòu)建好農(nóng)用地抵押融資體系，以及如何進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，還需要一代代人的共同努力。