（北京物資學(xué)院 物流學(xué)院，北京 101149）

1 我國救災(zāi)組織及應(yīng)急物流發(fā)展?fàn)顩r

1.1 我國救災(zāi)組織的發(fā)展

自新中國成立以來，我國政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，相繼成立國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國家減災(zāi)委員會、防震救災(zāi)指揮部、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會等組織機構(gòu)，由不同部門負(fù)責(zé)相應(yīng)災(zāi)種的救助工作。為加強各部門之間的聯(lián)系，我國于2006年4月設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。2007年11月1日開始施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，把突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類，并規(guī)定相應(yīng)的牽頭部門，建立以牽頭單位管理單災(zāi)種的應(yīng)急體制。

1.2 應(yīng)急物流的組織形式

應(yīng)急物流作為保障救災(zāi)工作順利開展的核心之一，對于提高救援效率、降低災(zāi)害傷亡率具有重要作用。我國實行的以牽頭單位管理單災(zāi)種的應(yīng)急體制中未實現(xiàn)人力、物力、信息資源的共享，各部門的應(yīng)急物資采購、儲備及調(diào)運工作獨立運行且尚未聯(lián)動，其根據(jù)實際需求儲備相應(yīng)物資，如電力部門儲備電力搶修工具，糧食局儲備應(yīng)急糧食，水利部門儲備沖鋒舟等防汛工具，一些不具備物資儲備庫的部門則租用社會儲備資源或其他部門倉庫用于日常儲備，在發(fā)生災(zāi)害后各部門分別實施物資的配送。社會資源共享度不足一方面導(dǎo)致某些常備救災(zāi)物資重復(fù)儲備、物資儲備庫重復(fù)設(shè)置，造成巨大的資源浪費，物資儲備量信息的不透明還會導(dǎo)致車輛路徑規(guī)劃不合理、配送效率低等問題；另一方面消防、水利、公安等部門的自有車輛不與其他部門共用，導(dǎo)致糧食局等部門對社會車輛資源依賴性較大，難以保障物資配送的及時性，且加大了應(yīng)急事務(wù)的財政負(fù)擔(dān)。

以北京市通州區(qū)為例，為應(yīng)對突發(fā)事件，減少災(zāi)害帶來的損失，通州區(qū)各級政府部門積極響應(yīng)，針對部門職責(zé)制訂如自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案、防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、地震應(yīng)急預(yù)案、糧食應(yīng)急預(yù)案、通信保障應(yīng)急預(yù)案、城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案等48項相互獨立的應(yīng)急預(yù)案，各預(yù)案中明確指出應(yīng)加強應(yīng)急物資保障能力，落實應(yīng)急物資儲備工作，但由于各部門之間獨立管理，其往往會建立自己的物資儲備庫和運輸團隊，并構(gòu)建獨立的應(yīng)急系統(tǒng)，如通州糧油貿(mào)易公司供應(yīng)站和福蘭德超市配送中心負(fù)責(zé)承擔(dān)應(yīng)急銷售網(wǎng)點糧食配送工作。通州區(qū)民政、紅十字會等部門負(fù)責(zé)完成棉被和帳篷等常備救災(zāi)物資的儲備和配送工作，在突發(fā)事件發(fā)生后由應(yīng)急委協(xié)調(diào)，各部門自主實施應(yīng)急救災(zāi)工作，但各單位的應(yīng)急供應(yīng)站、倉庫、配送車輛均未實現(xiàn)共享，造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、車輛及倉庫管理成本增加、災(zāi)民無法同時領(lǐng)取多種救災(zāi)物資等問題。

2 新形勢下我國應(yīng)急物流特點分析

近年來，各類突發(fā)狀況頻頻發(fā)生，且新型風(fēng)險增加，突發(fā)事件復(fù)合性不斷加強，對應(yīng)急組織的效率和協(xié)同提出了更高的要求，在此背景下，國務(wù)院機構(gòu)改革明確提出組建應(yīng)急管理部，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，具體措施包括：將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門，統(tǒng)一管理消防、森林武警及安全生產(chǎn)救援隊伍等應(yīng)急骨干力量。在成立應(yīng)急管理部的新形勢下，結(jié)合實際分析我國應(yīng)急物流的特點包括：

2.1 突發(fā)性和不確定性

應(yīng)急物流由突發(fā)事件引起，其最顯著的特點就是突發(fā)性和不可預(yù)知性，由于無法準(zhǔn)確預(yù)測突發(fā)事件的持續(xù)時間、影響范圍等，使得應(yīng)急物流具有不確定性[1]。

2.2 應(yīng)急物流節(jié)點建設(shè)有待加強

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些應(yīng)急物資儲備庫內(nèi)硬件設(shè)施不夠完善，倉庫內(nèi)應(yīng)配備的防盜報警系統(tǒng)、通風(fēng)防潮設(shè)施等無法達到要求，庫內(nèi)物資分區(qū)不明顯、堆垛卡信息不夠完善，給物資管理帶來困難。其次，一些部門選擇村鎮(zhèn)內(nèi)小型超市網(wǎng)點作為應(yīng)急物資投放點，這些網(wǎng)點通常面積較小，在物資發(fā)放過程中容易造成擁堵等現(xiàn)象。

2.3 應(yīng)急資源可實現(xiàn)整合

新成立的應(yīng)急管理部將應(yīng)急功能進行合并，實現(xiàn)信息共享，打破了以往各部門獨立管理模式的局限，因此可充分整合防汛、消防、抗震、安全、衛(wèi)生等部門的儲備和調(diào)度資源，在需求分析的基礎(chǔ)上合理儲備物資，有效避免物資重復(fù)儲備、物資儲備庫重復(fù)設(shè)置，降低應(yīng)急儲備成本，同時在車輛調(diào)度上將消防、武警、公安等部門自有車輛納入調(diào)度系統(tǒng)內(nèi)，減少對社會車輛的依賴性，為實現(xiàn)及時調(diào)度、確保救災(zāi)工作的順利開展奠定良好基礎(chǔ)。

2.4 物資整合調(diào)度的可實現(xiàn)

應(yīng)急物資的分開管理和調(diào)度往往造成車輛滿載率低、所需物資無法同時到達災(zāi)區(qū)等問題，不僅導(dǎo)致運輸資源的浪費，也給救災(zāi)工作帶來一定的影響。而成立應(yīng)急管理部后，可通過該部的統(tǒng)一調(diào)度，在充分掌握災(zāi)情發(fā)展的基礎(chǔ)上，將各類救災(zāi)物資整合運輸，同時滿足災(zāi)區(qū)的多種緊急需求。

3 應(yīng)急儲備倉的建立

由于特殊的地理位置和地質(zhì)條件，日本經(jīng)常遭遇地震、海嘯等自然災(zāi)害，為保障應(yīng)急工作順利開展，其已建立行政首腦指揮、綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、中央會議制定對策、地方政府具體實施的應(yīng)急管理模式[2]。在應(yīng)急物資儲備上，日本將救災(zāi)物資直接儲備在各市町村，災(zāi)害發(fā)生后直接派發(fā)，縮短了運輸和配送時間，可及時、高效的滿足災(zāi)民需求。與日本相比，我國應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善，不具備實現(xiàn)末端存儲的條件，主要模式為政府儲備、災(zāi)時配送，因此運輸和配送效率將直接影響救災(zāi)效果。在考慮我國應(yīng)急現(xiàn)狀和應(yīng)急管理部成立的基礎(chǔ)上，為最大限度地提高配送效率、滿足災(zāi)區(qū)需求，提出建立應(yīng)急儲備庫，以整合應(yīng)急儲備需求、實現(xiàn)社會資源共享，其功能及優(yōu)勢包括：集中儲備和管理應(yīng)急物資，減少應(yīng)急事務(wù)財政負(fù)擔(dān)；整合儲備資源，避免儲備庫重復(fù)建設(shè)和物資不合理儲備；集中調(diào)度資源，充分利用政府自有車輛；為應(yīng)急物資的整合配送奠定基礎(chǔ)，可同時滿足災(zāi)區(qū)多種需求。

為進一步提高應(yīng)急物流效率，推進應(yīng)急儲備庫建設(shè)，以云南大理和四川德陽為例，分析其現(xiàn)行儲備倉存在的問題，并以此為基礎(chǔ)，提出應(yīng)急儲備倉的運作模式。

3.1 云南大理—整合應(yīng)急儲備資源

云南由于地理位置特殊且位于中國邊境，其災(zāi)害頻發(fā)，有“無災(zāi)不成年”的說法，因此政府高度重視應(yīng)急管理，積極完善應(yīng)急體系建設(shè)。云南省滇西救災(zāi)儲備中心即云南省民政廳省級救災(zāi)物資大理儲備庫負(fù)責(zé)救災(zāi)物資及戰(zhàn)略物資的日常儲備，倉庫內(nèi)物資大部分為民政部采購，其余為大理市紅十字會代儲物資，倉庫歸民政部統(tǒng)一管理，但倉內(nèi)物資的管理和調(diào)配由民政和紅十字會分開進行。在車輛調(diào)度上，民政無自有車輛，與7家當(dāng)?shù)匚锪鞴竞炗嗛L期合作協(xié)議，且軍隊車輛參與物資的調(diào)運，確保應(yīng)急物流的良好開展。而大理市紅十字會車輛資源較為薄弱，主要依靠社會車輛進行物資調(diào)運，尚未簽訂長期協(xié)議，突發(fā)事件發(fā)生后再與社會車輛聯(lián)系，救災(zāi)效率難以保障。

3.2 四川德陽—集中應(yīng)急力量，實現(xiàn)應(yīng)急事務(wù)的集中管理

自5·12汶川特大地震發(fā)生以來，四川省政府高度重視減災(zāi)救災(zāi)工作，投入大量人力、物力和財力，不斷提高區(qū)域應(yīng)急水平。德陽市政府于2010年投入建設(shè)集應(yīng)急指揮、應(yīng)急訓(xùn)練、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急避難場所四大功能于一體的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急救援中心，將德陽市武警消防支隊、公安局特警支隊、防震減災(zāi)局、民政減災(zāi)中心、地震監(jiān)測中心、紅十字會、人防指揮信息保障中心、工程機械救援隊、空中救援隊、慈善會均納入中心內(nèi)，中心建有德陽市救災(zāi)物資儲備倉庫和紅會備災(zāi)倉庫，負(fù)責(zé)儲備各部門的救援裝備和救災(zāi)物資，配備武警訓(xùn)練中心以進行日常訓(xùn)練和應(yīng)急演練，中心內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配備齊全，交通便利，為救災(zāi)工作的順利開展奠定了良好基礎(chǔ)。德陽市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急救援中心的理念與應(yīng)急管理部相似，但在運作過程中各部門之間獨立運作，缺少聯(lián)動，按照單災(zāi)種救助模式分開管理，不利于發(fā)揮應(yīng)急救援中心資源集中的優(yōu)勢。在應(yīng)急物資儲備上，中心儲備物資包括水務(wù)局防汛工具、公安局治安工具、特警救助工具、武警救災(zāi)工具、紅會救災(zāi)物資、消防工具等，物資按照部門分開管理，造成個別儲備庫庫容率低、物資重復(fù)儲備等問題。在應(yīng)急車輛調(diào)度上，武警、消防等部門自有車輛未實現(xiàn)共享，對應(yīng)急物流效率產(chǎn)生一定影響。在應(yīng)急隊伍上，除武警、消防等部門，紅十字會也建立應(yīng)急救援隊并進行日常演練，但該隊伍由紅十字會管理并負(fù)責(zé)儲備救援隊物資，造成管理成本增加、人力資源浪費等問題。

3.3 建立應(yīng)急儲備庫—整合應(yīng)急資源，提升響應(yīng)速率

大理和德陽雖將儲備或應(yīng)急力量集中，但未實現(xiàn)統(tǒng)一管理，對應(yīng)急物流的效率會產(chǎn)生一定的影響。在成立應(yīng)急管理部的背景下，民政、公安、消防、地震等單位之間的“部門墻”和“行業(yè)墻”不再存在，各部門間信息和資源共享。因此，以大理民政儲備庫為基礎(chǔ)，提出改進的應(yīng)急儲備庫運作模式：由政府主導(dǎo)成立集中應(yīng)急中心，將應(yīng)急管理部中涉及部門統(tǒng)一納入中心內(nèi)，由中心完成應(yīng)急物資的儲備和調(diào)撥、消防武警等專業(yè)救援隊的訓(xùn)練、自有車輛的管理等工作，建立應(yīng)急儲備庫，統(tǒng)一采購救災(zāi)工具和應(yīng)急物資，并根據(jù)其不同特點合理利用倉儲資源，災(zāi)害發(fā)生后由中心根據(jù)災(zāi)情調(diào)撥衛(wèi)生、消防等專業(yè)救援隊，整合救災(zāi)物資，并派遣自有應(yīng)急車輛實現(xiàn)及時調(diào)度。這種模式將應(yīng)急救援、應(yīng)急物資儲備和調(diào)撥、應(yīng)急隊伍進行整合，最大限度集中應(yīng)急資源，加強各部門之間的聯(lián)動和信息共享，實現(xiàn)救援、后勤、醫(yī)療救助、信息監(jiān)測等功能的統(tǒng)一，避免儲備庫內(nèi)物資種類和數(shù)量不合理、信息迷霧等問題，提高倉庫利用率和調(diào)度車輛滿載率，確保災(zāi)害發(fā)生后各項救助工作有序開展以及救災(zāi)物資和救援裝備及時送達。

4 推動措施

應(yīng)急管理部的成立順應(yīng)了應(yīng)急職能整合的趨勢，而建立應(yīng)急儲備庫對于發(fā)揮資源集中優(yōu)勢、提高應(yīng)急物流效率具有重要意義，為推進儲備庫建設(shè)、落實應(yīng)急管理部的職能，提出如下措施建議：

4.1 加強頂層設(shè)計，統(tǒng)一管理應(yīng)急事務(wù)

由于應(yīng)急物流具有突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟性和不可預(yù)知性，其具體運作和實施均由政府進行，在應(yīng)急管理部成立的大背景下，需落實部門職責(zé)，加強對應(yīng)急事務(wù)的統(tǒng)一管理，完善信息共享制度，在合理分析公共物流需求的基礎(chǔ)上完成應(yīng)急物資的采購、儲備和調(diào)運工作，發(fā)揮應(yīng)急儲備庫的作用，降低應(yīng)急儲備和管理成本，提高響應(yīng)速度。

4.2 強化對應(yīng)急物流節(jié)點的規(guī)劃和建設(shè)

推動應(yīng)急儲備庫的建設(shè)工作，涉及到物流需求分析、倉庫選址、布局設(shè)計、功能分析等一系列問題，需結(jié)合不同地方的發(fā)展水平及功能輻射區(qū)，建立規(guī)模相當(dāng)、功能匹配的儲備庫，并合理布置相應(yīng)的物流節(jié)點，保障各項工作順利開展。

4.3 加強應(yīng)急物流信息化建設(shè)

通過建立實時、可追溯、可視化的指揮調(diào)度平臺并對接應(yīng)急儲備庫信息化系統(tǒng)，做到采購、儲備、配送、投放四個環(huán)節(jié)的無障礙銜接，實現(xiàn)儲備信息公開化、調(diào)度信息明確化、路徑規(guī)劃合理化、應(yīng)急物流智能化，不斷縮短調(diào)度時間，提高配送效率。

[1]韓松,謝慧.應(yīng)急物流理論與實務(wù)[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2010.

[2]孫靜霞,張諍.國外應(yīng)急物流研究綜述[J].物流工程與管理,2012,(4):93-95.