葛 笑

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京 211816）

1 引言

人口問題是當(dāng)今各國面臨的重大問題之一，人口老齡化問題更是我國面臨的嚴(yán)峻問題。國際上通?？捶ㄊ?，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，就意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。人口老齡化的進程可按程度做以下劃分：65歲以上人口達到7%為進入老齡化，達到14%為深度老齡化，達到20%為超級老齡化。

中國早就已經(jīng)進入老齡化社會，據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國家。世界上還沒有任何一個國家，老齡化的速度像中國這么迅速。

南京市是全國第四個進入人口老齡化的城市，是全國人口老齡化程度較高、發(fā)展速度較快的地區(qū)之一，截至2016年底，全市60歲及以上戶籍老人134.27萬人，占戶籍總?cè)丝诘?1.03%,實際老齡化率達23.7%；80歲及以上高齡老人20.28萬人，占老年人口的15.10%。人口老齡化呈現(xiàn)“高基數(shù)、高齡化、高增速、高需求、高風(fēng)險”五高特點。鼓樓區(qū)是南京老齡化程度最高的地區(qū)，截至2016年底，鼓樓區(qū)60歲以上老年人口達到21.5萬，占戶籍總?cè)藬?shù)的23.3%。

人口老齡化的進程越來越快，解決老年人的養(yǎng)老問題迫在眉睫。關(guān)注老年人問題，不僅關(guān)系著老年人的晚年幸福，更關(guān)系到每個家庭的幸福以及社會的穩(wěn)定。養(yǎng)老服務(wù)的有效供給是應(yīng)對人口老齡化趨勢的需要，也是促進社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)體系取得長足發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍面臨重要任務(wù)，如何夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)、推動養(yǎng)老機構(gòu)提質(zhì)增效、加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)成為未來必須解決的重要問題。而解決這一重要問題，單單靠政府的努力已經(jīng)不夠，現(xiàn)代各個公共服務(wù)領(lǐng)域，越來越需要政府公共部門和私營部門之間的合作。為此，本文以南京市鼓樓區(qū)“心貼心”老年服務(wù)中心為例，具體闡述在老齡化背景下，政府和社會組織共同建設(shè)的具體過程、運行模式、可借鑒之處以及對我國養(yǎng)老模式的啟示等內(nèi)容。

2 鼓樓區(qū)“心貼心”老年服務(wù)中心運行實踐

2.1 基本概況

2001年11月30日，“心貼心”老年服務(wù)中心在鼓樓區(qū)民政局的批準(zhǔn)下成立，它的前身是“同緣康養(yǎng)院”——南京市第一家民辦養(yǎng)老院。“心貼心”老年服務(wù)中心的管理體系在縱向上分三個等級，橫向設(shè)置了四個職能部門，由政府出面，以項目委托的方式具體運作，為獨居老人提供基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生服、法律援助、精神陪護、安全保障、特殊求助等服務(wù)。中心提供居家養(yǎng)老服務(wù)的對象主要包含以下四大類老年人群：第一類是身體虛弱，生活不能自理的獨居老人；第二類是家人外出期間需要照顧的體弱老年人；第三類是患有帕金森或其他精神類疾病的老年人；第四類是基本可以生活自理，但是需要飲食派送的孤寡老年人。其中滿足鼓樓區(qū)政府購買服務(wù)條件的老年人，每月可以享受20小時的免費家政服務(wù)或者其他服務(wù)補貼。

2.2 具體運作過程

為鼓勵養(yǎng)老服務(wù)的有效提供，鼓樓區(qū)政府每年通過財政預(yù)算撥付一定的資金向“心貼心”老年人服務(wù)中心購買養(yǎng)老服務(wù)，明確購買服務(wù)的對象——區(qū)內(nèi)高齡、獨居、困難的老人。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體工作是在區(qū)老齡工作委員會的帶領(lǐng)下，由老齡委辦公室具體實施。具體操作過程中，養(yǎng)老服務(wù)對象的確定路徑有兩條，分別是“自上而下”式和“自下而上”式，“自上而下”是指區(qū)老齡辦、街道老齡辦、社區(qū)委員會通過調(diào)查走訪，確定養(yǎng)老服務(wù)對象。而“自下而上”是指老年人根據(jù)自身實際情況，向社區(qū)委員會提出申請，并經(jīng)過上級審批，從而獲得政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)對象的資格。確定了政府購買養(yǎng)老服務(wù)對象以及他們的需求之后，區(qū)老齡辦將養(yǎng)老服務(wù)的具體任務(wù)委托給“心貼心”老年人服務(wù)中心來執(zhí)行。各個社區(qū)居委會和服務(wù)中心下屬的托老所根據(jù)實際情況提供養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 取得的主要成效

從整體效果來看，南京市鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐取得了良好的社會效果?！靶馁N心”老年服務(wù)中心也在社會受到了廣泛的好評，“心貼心”也打響了自己的品牌，已經(jīng)形成了連鎖的規(guī)模運營，發(fā)展空間不斷擴大，擁有廣闊的發(fā)展前景。具體來說，南京市鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有以下主要成效：

第一，惠及老年人群體和當(dāng)?shù)鼐用?。南京市鼓樓區(qū)政府關(guān)注養(yǎng)老建設(shè)，讓“心貼心”老年人服務(wù)中心參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上來，使大批的空巢老人、孤寡獨居老人以及生活困難的老人在生活上得到了及時的照料，避免了老年人群非正常死亡的發(fā)生，老年人去世之后無人知曉的情況也沒有再出現(xiàn)。另外，社區(qū)下崗失業(yè)的人群也可以通過培訓(xùn)獲得就業(yè)機會，緩解了本社區(qū)內(nèi)的就業(yè)壓力。根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果來看，接受服務(wù)的社區(qū)居民偏向“非常滿意”（58.5%）及“基本滿意”（39.8%），“不滿意”的只占1.7%，說明服務(wù)中心提供的養(yǎng)老服務(wù)受到廣泛的好評。

第二，創(chuàng)新了養(yǎng)老服務(wù)供給模式。鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的特點在于政府和社會互相合作，共同參與探索居家養(yǎng)老之路的建設(shè)，在強調(diào)政府的導(dǎo)向作用的同時，積極發(fā)動社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中來，將老年人服務(wù)發(fā)展的重心從機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老上來；積極探索建立公共財政購買服務(wù)新機制，大大減輕了政府的財政壓力。

第三，創(chuàng)新了社會管理體制。鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐，是一個政府主動干預(yù)、依托民間組織平臺運作，社會公眾主動參與的過程。通過“心貼心”老年服務(wù)中心提供的服務(wù)，大量有養(yǎng)老意愿的老年人、社區(qū)志愿者和其他社會力量，成為政府職能延伸的新載體，形成政府與社會的新型伙伴關(guān)系。鼓樓區(qū)政府不僅全力扶持和培育“心貼心”老年服務(wù)中心這樣的養(yǎng)老組織，還通過房屋租賃、無償提供場地的方式，吸引眾多民營養(yǎng)老機構(gòu)共同參與養(yǎng)老事業(yè)，促進社會福利事業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、社區(qū)參與、社會協(xié)同”的社會管理新格局。

3 “心貼心”老年服務(wù)中心的問題及對策

3.1 主要問題

雖然南京市鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)取得令人滿意的成效，但是其作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體出現(xiàn)的問題也是不可避免的：

首先，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量不高。老年人接受養(yǎng)老服務(wù)的滿意度取決于養(yǎng)老服務(wù)提供者的個人素質(zhì)和專業(yè)水平，不同的服務(wù)者在服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平方面存在明顯的差異，有的服務(wù)者專業(yè)水平較高，可以提供從基本的生活護理到精神慰藉等多方面的服務(wù)，而有的服務(wù)者只能提供上門探視的服務(wù)；另外，有的服務(wù)者認為能夠為老年人提供幫助是一件十分有意義的事，因此在服務(wù)中一直保持積極向上的樂觀心態(tài)，而有的服務(wù)者在工作過程中缺乏耐心，情緒低落，勉強完成任務(wù)。服務(wù)人員從服務(wù)態(tài)度到服務(wù)內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也影響了社會對居家養(yǎng)老服務(wù)整體水平的評價。

其次，行成事實壟斷，造成效率低下。鼓樓區(qū)在該項目運作之初，沒有考慮到市場競爭的引入，導(dǎo)致更多的政府資源與資金支持投入到同一家服務(wù)機構(gòu)，更多其他的社會組織得不到政府的資金支持，未能形成合力。該中心經(jīng)過多年壟斷經(jīng)營，在思想上未免有些松懈，缺乏主動提高服務(wù)質(zhì)量，加強改進工作效率的動力，最終難免在提供服務(wù)中出現(xiàn)效率低下、“走流程”的現(xiàn)象。

3.2 對策和建議

首先，優(yōu)化人才培養(yǎng)機制。專業(yè)的服務(wù)人才是社區(qū)養(yǎng)老工作有效落實的關(guān)鍵，我國行業(yè)內(nèi)人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，缺乏具備專業(yè)技能的人才。因此，參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織要建立良好的人才支持體系，吸納高素質(zhì)人才，建立科學(xué)的管理體系和績效評價標(biāo)準(zhǔn)，以提高工作效能。

其次，要加強對機構(gòu)的監(jiān)督管理。要促進養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展，就要不斷完善監(jiān)督管理機制。通過多元化監(jiān)督管理體制，發(fā)揮各個參與主體的監(jiān)管作用。首先政府要健全監(jiān)督機制，通過規(guī)范性的法律文件，對養(yǎng)老機構(gòu)的合法性進行約束；然后，要加強社會監(jiān)督，通過第三方審計資金去向和用途，為社會輿論監(jiān)督提供基礎(chǔ)；最后，要加強行業(yè)自身監(jiān)督，各社會組織、養(yǎng)老機構(gòu)形成聯(lián)合團體，彼此了解，彼此監(jiān)督，共同促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。