張 威

（黃岡師范學院 政法學院，湖北 黃岡 438000）

第一次世界大戰(zhàn)是撬動20世紀國際政治“板塊”重組的重大歷史事件。對于第一次世界大戰(zhàn)而言，美國既是一位姍姍來遲的參戰(zhàn)者，同時也是因戰(zhàn)爭而獲利甚豐、向世界霸主地位更進一步的“側(cè)翼強國”。在高強度的戰(zhàn)爭狀態(tài)下，經(jīng)戰(zhàn)爭動員的美國社會迸發(fā)出強大的能量以供“資本主義的工業(yè)齒輪”和國家機器在激烈的綜合國力角逐和戰(zhàn)場上的殘酷搏殺中獲得勝利。因此，第一次世界大戰(zhàn)以血與火的考驗激發(fā)美國國家能力的強力釋放，促使美國由世界大國向世界強國轉(zhuǎn)變?！皯?zhàn)爭除了對人類造成災(zāi)難，也影響了實際產(chǎn)出的總量，同時改變了各類資源的用途。為了建立和裝備一支龐大的軍隊，政府在戰(zhàn)時需要的各種產(chǎn)出完全不同于和平時期?！盵1]480為了實現(xiàn)“必使民主安存于世界”的目標，威爾遜政府通過實行全面戰(zhàn)爭動員、戰(zhàn)時經(jīng)濟統(tǒng)制以及愛國主義的廣泛宣講三大舉措將美國國內(nèi)的資源和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)揮到極致，為贏得戰(zhàn)爭貢獻持續(xù)動力。

一、“資本化的愛國主義”與戰(zhàn)時軍費的籌集

“可靠的國家安全，取決于一個國家在危機時迅速、果斷地做出反應(yīng)的能力，即集中和組織人力物力資源，并運用于共同防御的能力?！盵2]5其中，最重要的能力便是籌措龐大軍費以支撐國家戰(zhàn)爭機器的持續(xù)、有效運轉(zhuǎn)。在美國參戰(zhàn)的19個月中（1917年4月—1918年11月），戰(zhàn)時軍費的籌集主要是通過稅收、發(fā)行戰(zhàn)爭債劵和增加貨幣發(fā)行量三種方式，而如何有效地在社會動員和資源有效匯集的基礎(chǔ)上籌募軍費是對威爾遜政府戰(zhàn)爭動員能力的一次重大考驗。

參戰(zhàn)之后，美國財政體系既要承擔自身龐大的戰(zhàn)時開支，又要向協(xié)約國提供貸款。“1917年4月通過的‘第一自由貸款法令’授權(quán)財政部長經(jīng)過總統(tǒng)的批準，可以在100億美元的范圍內(nèi)給各盟國政府提供貸款。”[3]309美國官方數(shù)據(jù)顯示，1917和1918年，“美國所支出的全部直接戰(zhàn)費（包括貸給盟國的95億美元）大約為355億美元。這個數(shù)字相當于聯(lián)邦政府成立100年以來總開支的3倍，也就是說在戰(zhàn)爭期間平均每小時要開支200多萬美元。戰(zhàn)前國債只有10億美元，到1919年8月底猛增到空前的266億美元”[3]309-310。參戰(zhàn)之前，1916年美國的陸海軍軍費開支為3.37億美元，參戰(zhàn)之后的1917年和1918年，軍費開支分別飆升至6.02億美元和71.10億美元，到1919年，更是達到135.48億美元的最高值[4]95。為籌集如此大規(guī)模的戰(zhàn)時軍費，威爾遜政府采取折衷的辦法加以解決——通過征稅與發(fā)行戰(zhàn)爭債券相結(jié)合的方式進行戰(zhàn)爭籌資。

（一）以“敲富人竹杠”的方式增加戰(zhàn)時稅收

1913年美國《憲法》第十六條修正案的通過和聯(lián)邦所得稅制度的形成是美國現(xiàn)代財政體系建立的基礎(chǔ)?！坝捎谒枚惐蛔C明是一種具有高彈性的收入來源，它最初的采用是與社會公正的研究緊密聯(lián)系在一起的”，即“運用聯(lián)邦政府的征稅權(quán)力重構(gòu)收入和財富的分配”[5]741。這一體現(xiàn)“收入再分配政治學”理念的稅收體系在一戰(zhàn)空前龐大規(guī)模的資金需求下得到進一步發(fā)展。1916年9月，在威爾遜和財政部長麥卡杜的推動下，國會通過《增稅法案》（Tax Bill）。該法案意在提高個人所得稅和公司所得稅的邊際稅率——個人所得稅最高稅率從7%提高到15%，公司所得稅稅率從1%調(diào)至2%的同時，對軍火制造商的凈利潤征收12.5%的特種稅，并對價值在5萬到500萬美元之間的地產(chǎn)征收從1%到10%不等的累進地產(chǎn)稅[6]620。在美國參戰(zhàn)之前的1917年3月，國會通過一項緊急稅收法案提高了地產(chǎn)稅，并對所有商業(yè)行為征收超額利潤稅——“即對超過‘正?！找媛实乃猩虡I(yè)利潤征收累進稅”[5]744。此舉使得美國成為所有參戰(zhàn)國當中唯一把征收超額利潤稅作為戰(zhàn)費籌措核心手段的國家。

1917年10月，國會頒布《戰(zhàn)爭稅收法》（The War Revenue Act），再次提高了個人和公司的所得稅率，并新增消費稅、奢侈品稅。該法案規(guī)定個人所得稅最高稅率由此前的15%提高到63%，超額累進所得稅的征收起點由2萬美元降至5 000美元，單身者和已婚者的免稅金額分別降至1 000美元和2 000美元。此外，公司所得稅、地產(chǎn)稅、超額利潤稅以及酒稅、煙稅等稅種的稅率均有大幅提高[6]621。新稅法的實施使美國的稅收總額由1916年的不足8億美元上升到1918年的41.8億美元，其中，28.5億美元是來自所得稅和戰(zhàn)時利潤稅。由于“所得稅多是累進稅。免稅標準都高于典型的工人階級家庭收入水平。這就意味著在1918年，只有420萬美國人需要繳納個人所得稅。同年，美國的男女勞動力是4 200萬；家庭數(shù)量是2 400萬。此外，中產(chǎn)階級的稅率都非常低：2萬美元這一應(yīng)稅收入標準使有效稅率僅僅達到10%，2萬美元是雇員平均年收入的20倍”[5]252，因此，打一場大規(guī)模的現(xiàn)代總體戰(zhàn)的經(jīng)濟壓力與“打破公司特權(quán)的強烈要求”相結(jié)合促動戰(zhàn)時“敲富人竹杠”（Soak-the-Rich）的所得稅體系的形成?！扒酶蝗酥窀堋奔仁菓?zhàn)爭狀態(tài)下保持強力國家形象和經(jīng)濟繁榮的需要，亦是進步主義時代“民主—中央集權(quán)制”以強化國家能力促進民主和社會公正理想在戰(zhàn)爭狀態(tài)下的延展和深化。雖然威爾遜和麥卡杜希望將富人和公司的稅收作為消耗巨大的戰(zhàn)爭開支的主要源泉，但工商業(yè)利益集團，尤其是托拉斯巨頭卻認為“敲富人竹杠”的所得稅制對他們的財富積累、資本持續(xù)運作以及金融自主性構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)。事實上，“戰(zhàn)時籌資問題是激化公司對威爾遜政府的敵對情緒的最主要因素。這一稅收計劃導(dǎo)致了民主—中央集權(quán)制的倡導(dǎo)者、‘敲富人竹杠’的稅收體系的支持者與公司領(lǐng)導(dǎo)人在此后的20多年中一直處于尖銳的沖突之中”[5]744。

（二）以“資本化的愛國主義”感召推行戰(zhàn)爭債券的廣泛發(fā)行

單純依靠稅收獲得的資金并不足以支撐美國龐大戰(zhàn)爭機器的持續(xù)開動和運轉(zhuǎn)。麥卡杜起初希望通過稅收籌集到戰(zhàn)爭所需的一半費用，但來自銀行和金融界的反對使他將目標縮減到1/3。而實際上來自個人和公司的所得稅僅僅滿足了美國全部戰(zhàn)爭開銷的1/4。因此，除稅收之外，面向美國民眾廣泛發(fā)行戰(zhàn)爭債券亦是戰(zhàn)時籌資的重要手段。

發(fā)行戰(zhàn)爭債券并非威爾遜民主黨政府的首創(chuàng)。戰(zhàn)爭債券的出現(xiàn)最早可以追溯到1812年美英戰(zhàn)爭，而戰(zhàn)爭債券作用的顯現(xiàn)則是在南北戰(zhàn)爭時期。1862年，時任聯(lián)邦政府財政部長的薩蒙·蔡斯（Salmon Chase）向林肯總統(tǒng)建議面向北部23個州的民眾發(fā)行戰(zhàn)爭債券以滿足戰(zhàn)時軍事與經(jīng)濟需求。由于缺乏民眾的廣泛支持，蔡斯只得依靠費城銀行家杰伊·庫克（Jay Cooke）通過向富人兜售債券來進行戰(zhàn)時籌資[7]。蔡斯面向民眾發(fā)行戰(zhàn)爭債券的本意對一戰(zhàn)時美國戰(zhàn)時經(jīng)濟體制的主要推手——麥卡杜具有重要借鑒意義，麥卡杜深刻認識到戰(zhàn)爭債券的形式與內(nèi)容并重，如若不能充分喚起民眾的愛國意識，并將這一意識貫徹到購買債券的行為中，戰(zhàn)爭債券只是廢紙一張。因此，麥卡杜將購買戰(zhàn)爭債券與愛國主義關(guān)聯(lián)起來，以“資本化的愛國主義”（The Capitalization of Patriotism）感召推行戰(zhàn)爭債券的廣泛發(fā)行。

1917年4月24日，財政部發(fā)行名為“自由債券”（Liberty Bond）的第一期戰(zhàn)爭債券，債券面值總額為50億美元，利率為3.5%。與此同時，麥卡杜還與美國郵政部合作，發(fā)行單張面值為5美元的“戰(zhàn)爭儲蓄郵票”（War Savings Stamp），通過民眾自愿購買的方式體現(xiàn)愛國熱情。但第一期債券發(fā)售并不盡如人意，籌措的資金只達到22億美元，與預(yù)期目標相距甚遠。為此，麥卡杜采取包括上調(diào)債券利率、加快宣傳力度、充分利用現(xiàn)代平面造型藝術(shù)和廣告技術(shù)等方式激發(fā)民眾的愛國熱情并動員他們支持戰(zhàn)爭。許多名人比如電影明星瑪麗·畢克馥（Mary Pickford）和道格拉斯·費爾班克斯（Douglas Fairbanks）支持戰(zhàn)爭債券的發(fā)行。麥克杜還雇傭了大量兒童兜售債券，他們的口號是“一個孩子拯救一名士兵”。他甚至宣稱：“那些不能以4%的利息率每周向政府提供1.25美元借款的人不配當美國公民?！盵8]728麥卡杜的努力并未白費，自第二期“自由債券”發(fā)售開始，美國民眾的購買力不斷加大，戰(zhàn)時籌資金額不斷攀升。在美國參戰(zhàn)的19個月間和戰(zhàn)后的1919年3月，美國總共推出4期“自由債券”以及戰(zhàn)后單獨推出1期“勝利債券”（Victory Bond）。通過發(fā)行債券，威爾遜政府總共籌集到215.2億美元，而出售“戰(zhàn)爭儲蓄郵票”也為美國帶來9.3億美元的戰(zhàn)爭籌資。由戰(zhàn)爭債券籌集款項中的30%（大約70億美元）是由收入在2 000或2 000美元以下的民眾認購，大約有100億美元是由收入在2 000美元以上的人認購，其余部分則是由包括銀行在內(nèi)的各家公司認購[3]310。

（三）以增加貨幣發(fā)行方式緩解戰(zhàn)時經(jīng)濟壓力

為緩解出售巨額戰(zhàn)爭債券對戰(zhàn)時經(jīng)濟的巨大壓力，增加貨幣發(fā)行量是戰(zhàn)前成立的美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)在戰(zhàn)爭狀態(tài)下的重要任務(wù)。通過采取降低貸款利率和確定其他條件下鼓勵商業(yè)銀行從美聯(lián)儲借入準備金的方式，從商業(yè)銀行系統(tǒng)流出的新增信貸和貨幣滿足了各經(jīng)濟主體的需要。在美國正式卷入一戰(zhàn)之前的1916年，美聯(lián)儲發(fā)行的貨幣總量為204億美元，但自1917年之后，貨幣發(fā)行總量一路走高，1917、1918、1919年的貨幣發(fā)行量分別升至239億、258億和303億美元，1920年更是達到美國參戰(zhàn)以來的最高值——347億美元[9]?！?917年6月修改后的聯(lián)邦儲備法案降低了對成員銀行的準備金要求，對聯(lián)邦政府存款不再要求準備金，并將聯(lián)邦儲備貨幣的黃金儲備從100%降低到40%。這種貨幣創(chuàng)造直接增加了成員銀行可利用的準備金。此外，當黃金在這一年夏天開始流出美國時，國會通過了一個法令，允許總統(tǒng)從9月份開始禁止黃金輸出，這一措施維持了金本位制度，確保了國家信用擴張的貨幣基礎(chǔ)。”[5]253

戰(zhàn)時征稅、發(fā)行冠之以“自由”“勝利”的戰(zhàn)爭債券以及貨幣創(chuàng)造是戰(zhàn)爭籌資的三大“法寶”，而這三大“法寶”作用的充分展現(xiàn)則凸顯出戰(zhàn)爭狀態(tài)下的美國創(chuàng)造性地采用體現(xiàn)新自由主義——“19世紀的古典自由主義和憎恨壟斷、反感商業(yè)的早期共和主義國家傳統(tǒng)的重新結(jié)合”[5]741理念的“民主-中央集權(quán)制”，充分汲取、合理使用經(jīng)濟資源的強大戰(zhàn)時籌資能力?！霸谮A得支持和大規(guī)模地動員資源中，尤其重要的是累進的所得稅以及通過銷售債券而向美國人兜售‘為民主而戰(zhàn)’的信念。這兩者在提高聯(lián)邦政府的政治權(quán)威方面都是關(guān)鍵性的步驟——通過民主政治提高政府的能力，獲得國防資源和戰(zhàn)爭費用?！盵5]747

二、“補償性國家建設(shè)”與戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟的發(fā)展

一戰(zhàn)期間，威爾遜政府因參戰(zhàn)制訂的籌資政策，“一方面帶來或?qū)е铝素泿艅?chuàng)造、通貨膨脹和遞增的所得稅，另一方面也為收入再分配這一有利于工薪階層的舉措提供了支持”。事實證明，“這是一項高超的財政政策，并且在二戰(zhàn)中被聯(lián)邦政府再次采用，成功實現(xiàn)低利率債券的大規(guī)模發(fā)行。這項政策如此奏效，很大程度上應(yīng)歸功于一戰(zhàn)中所形成的統(tǒng)制經(jīng)濟——復(fù)雜精密的非市場化控制體系”[1]486-487。這一非市場化控制體系因戰(zhàn)爭而緣起，“需要為公眾利益而非私人利益進行巨大資源調(diào)動”以迅速動員社會資源，在加速經(jīng)濟生產(chǎn)的同時，實現(xiàn)由民用生產(chǎn)向軍工生產(chǎn)的快速轉(zhuǎn)產(chǎn)，滿足大消耗的軍需補給。但是“美國的民主和自由企業(yè)卻難以適應(yīng)這種需要”[10]。面對來自戰(zhàn)爭的巨大壓力，在短時間內(nèi)對國民經(jīng)濟進行有序重組和資源調(diào)配是對威爾遜政府的重大挑戰(zhàn)和考驗。對這一重大挑戰(zhàn)和考驗，威爾遜的解決之道是通過“補償性國家建設(shè)”（Compensatory State-Building）的方式實現(xiàn)非市場化的統(tǒng)制經(jīng)濟。所謂“補償性國家建設(shè)”是指國家在戰(zhàn)爭狀態(tài)下組建龐大的經(jīng)濟管理和動員機構(gòu)，對整個國民經(jīng)濟進行強制性的全面統(tǒng)制和管理，同時將工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、軍事訂貨、重要戰(zhàn)略物資需求、民用物資分配統(tǒng)制、金融信貸統(tǒng)制乃至對國民實行糧食定量供應(yīng)等重要經(jīng)濟事務(wù)委托給私人企業(yè)或由私人企業(yè)代表組成的咨詢機構(gòu)，通過政府與企業(yè)的有效合作，獲得互利雙贏，以此推動美國龐大戰(zhàn)爭機器的持續(xù)運轉(zhuǎn)。究其實質(zhì)，“補償性國家建設(shè)”是政商合作主義在戰(zhàn)時的極致表現(xiàn)，將強國求勝信念與繁榮趨利訴求巧妙融合于“合作國家”（Associate State）的發(fā)展之中，使得國家與主要經(jīng)濟參與者——工商業(yè)利益集團之間以“復(fù)雜的協(xié)同效應(yīng)”實現(xiàn)共同成長[11]。

（一）戰(zhàn)時經(jīng)濟管理和動員機構(gòu)的設(shè)置

參戰(zhàn)之后，美國在國家動員方面采取的首個重大舉措是于1916年8月成立國防委員會（Council on National Defense）。作為總統(tǒng)的咨詢機構(gòu)，該委員會由陸軍部長、海軍部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商業(yè)部長和勞工部長組成；其主要職能是負責制訂國防動員計劃，并“協(xié)調(diào)工業(yè)企業(yè)與國家安全福利資源的關(guān)系”[2]21。在國防委員會之下還附設(shè)由7人組成的國防咨詢委員會（National Defense Advisory Commission），其成員包括：巴爾的摩-俄亥俄鐵路公司總經(jīng)理丹尼爾·威拉德（Daniel Willard）、華爾街金融家伯納德·巴魯克（Bernard Baruch）、哈德遜汽車公司副總經(jīng)理霍華德·科芬（Howard Coffin）、西爾斯-羅巴克公司總經(jīng)理朱利葉斯·羅森沃德（Julius Rosenward）、費城德萊克塞爾研究所所長霍利斯·戈德弗雷（Hollis Godfrey）、勞聯(lián)主席塞繆爾·岡珀斯以及芝加哥美國軍醫(yī)學院院長富蘭克林·馬?。‵ranklin Martin）。該委員會的討論議題包括征兵、物價管制、政府接管私人企業(yè)以及組建宣戰(zhàn)后產(chǎn)生的指揮機構(gòu)。

宣戰(zhàn)之后，包括食品管理局、燃料管理局、外僑資產(chǎn)管理處、出口委員會、鐵路軍事委員會在內(nèi)的大量經(jīng)濟動員機構(gòu)以特別立法的形式出現(xiàn)。但隨之而來的一個關(guān)鍵問題是由于缺乏戰(zhàn)爭動員的總體計劃，各機構(gòu)相互重疊、各行其是。這一混亂局面直到1918年5月20日，國會通過《增員法案》，授予總統(tǒng)全面組織、調(diào)控各動員機構(gòu)的權(quán)力之后才逐漸得到解決。

經(jīng)濟動員由混亂向有序發(fā)展的變化在戰(zhàn)時工業(yè)委員會（War Industries Board）這里得到充分體現(xiàn)。1917年7月，威爾遜下令在國防委員會之下設(shè)立戰(zhàn)時工業(yè)委員會。“只由一個中央集權(quán)機構(gòu)來負責戰(zhàn)時整個經(jīng)濟動員與軍事努力的一體化，這在美國歷史上還是第一次?！盵3]299起初，戰(zhàn)時工業(yè)委員會依賴私人企業(yè)的自愿合作，但政府發(fā)現(xiàn)僅僅依靠企業(yè)各行其是的自愿合作并不能滿足美國戰(zhàn)爭機器日益增長的需要和保證對盟國戰(zhàn)略物資源源不斷的供應(yīng)。為此，促使該委員會更有效地發(fā)揮作用的改革勢在必行。1918年3月，威爾遜總統(tǒng)對戰(zhàn)時工業(yè)委員會實施改組，賦予該委員會獨立行政機構(gòu)的地位，直接向總統(tǒng)負責；任命巴魯克為委員會主席，并擁有除議定物價之外的控制職權(quán)。在巴魯克上任之后，戰(zhàn)時工業(yè)委員會的效能得以充分發(fā)揮?！敖y(tǒng)制資源——設(shè)備、原料、燃料、運輸、勞工——使用一套優(yōu)先次序的分配方法，把資源分配到那些專門建立的部門，并由它們決定物資的買賣和對實際購買力的控制。為了達到這些目標，該委員會成立一大批高級職能部局，如優(yōu)先次序分配部、資源保護部及設(shè)備管理部等。但真正的工作機構(gòu)是由將近60個商品處負責，每個處由一名從有關(guān)工業(yè)部門征召的人員任處長，這些處掌握從原材料到制成品的整個過程，每個處負責處理與其相關(guān)的那個工業(yè)部門的問題。”[2]22在戰(zhàn)時工業(yè)委員會的總體規(guī)劃之下，美國全境被劃分為21個軍事工業(yè)區(qū)，以加速軍需品生產(chǎn)。共計生產(chǎn)350萬支各類槍支，4 000門各型火炮，2萬架作戰(zhàn)飛機，875艘作戰(zhàn)艦只。1918年的戰(zhàn)時經(jīng)濟生產(chǎn)計劃規(guī)定將在中西部籌建16個大型兵工廠，預(yù)計到1919年將生產(chǎn)坦克1.9萬輛，飛機3 000架。當然，在肯定美國戰(zhàn)爭動員的同時，我們也應(yīng)該看到洋洋大觀戰(zhàn)爭規(guī)劃的背后，其執(zhí)行則是很不得力的：“向美國工廠訂購了2.3萬輛坦克，到戰(zhàn)爭結(jié)束前只完成26輛；美軍作戰(zhàn)使用的2,251門火炮中，僅有130門是美國制造的；美軍在法國消耗的885萬發(fā)炮彈中，208,327發(fā)是美國制造的。”[12]戰(zhàn)時動員的這個教訓，在下一次世界大戰(zhàn)中對美國將大有裨益。

“戰(zhàn)時的實踐，特別是戰(zhàn)時工業(yè)委員會的經(jīng)驗，使很多實業(yè)界的領(lǐng)導(dǎo)人相信‘政府控制’未必意味著可能是敵意的或有損于私人利益的控制?！盵3]308盡管該委員會的核心理念被稱之為“基于愛國主義目的的工業(yè)自制”[13]95，但在被美國媒體稱為“國家利益的最優(yōu)秀評判者”的巴魯克的調(diào)處之下，工商業(yè)利益集團不僅在委員會的政策制定中起到很大作用，而且能夠從軍事訂貨中獲得可觀利潤。因此，戰(zhàn)時工業(yè)委員會可被視作“補償性國家建設(shè)”與政商合作主義在戰(zhàn)時成功運作的典范。

（二）《利弗糧食與燃料管制法》的實施

1917年8月，國會通過《利弗糧食與燃料管制法》（Lever Food and Fuel Control Act）。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府“通過頒發(fā)許可證來管制必需品的進口、制造、儲存、采礦或銷售”[14]，實際上就是對整個國民經(jīng)濟進行管制。依據(jù)《利弗糧食與燃料管制法》，威爾遜設(shè)置了兩個重要機構(gòu)——國家糧食管理局和燃料管理局對全國經(jīng)濟進行戰(zhàn)時管制。赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）領(lǐng)銜的糧食管理局通過對糧食產(chǎn)品的制造、儲藏和分配印發(fā)許可證的方法，對食糖、小麥、肉類、黃油等實行有效管制。同時，胡佛號召消費者開展“無麥日”“素食日”以及“無豬肉日”活動，要求雜貨商限制每人每月購糖不得超過2磅。“胡佛規(guī)定，餐館要在第一道菜用完之后才能上面包，堅決要求給用餐者供應(yīng)小方糖而非糖缽?！币笥貌驼邊⒂^隨處可見印有諸如“有了小麥就能贏得戰(zhàn)爭”“不要扔掉剩飯菜”等字樣的廣告標志牌。這些措施使參戰(zhàn)后的美國向歐洲的糧食出口增加了2倍[13]96。

煤和石油是維持國家戰(zhàn)爭機器持續(xù)運轉(zhuǎn)的重要戰(zhàn)略資源。哈里·A.加菲爾德（Harry A.Garfield）領(lǐng)導(dǎo)的燃料管理局在生產(chǎn)、配給和定量供應(yīng)三個方面采取有效措施解決戰(zhàn)時燃料緊缺問題。在通過采礦機械化程度提高促進煤和石油產(chǎn)量提高的同時，加菲爾德“采用分區(qū)供應(yīng)辦法，一方面可以使消費者就近用煤，同時也減少了往返運輸。為了使煤能夠盡量供應(yīng)遠地，而減少了不必要的照明和取暖，并且在1918年4月，建立了一般家庭用煤的定量供應(yīng)制度。同年1月還實行了對燃料油分配的控制辦法，以后又把控制范圍擴大到對天然氣和煤油的分配方面”[3]302。

為加速重要戰(zhàn)略資源的生產(chǎn)供給以及工業(yè)經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)速度，勞動力之于戰(zhàn)備經(jīng)濟的重要性不言而喻。在戰(zhàn)爭期間，威爾遜政府試圖保護和擴大有組織的勞工的權(quán)益（增加工資、實行八小時工作制、加強生產(chǎn)安全監(jiān)管），并將這一意圖貫徹于戰(zhàn)時統(tǒng)制領(lǐng)域。于1918年2月成立的戰(zhàn)時勞工局（National War Labor Board）“堅持給予工人足夠的工資和減少勞動時間，并且阻止與政府有合同關(guān)系的工廠主剝削婦女和兒童。一旦軍需品生產(chǎn)廠商拒絕接受戰(zhàn)時勞工局的決定，政府就會接管這一企業(yè)。但是，當工人威脅著通過罷工來要求增加工資，減少工作時間或者要求更自由地控制生產(chǎn)時，戰(zhàn)時勞工局就會作出決定：他們要么工作，要么去當兵”[8]729。

戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟不僅體現(xiàn)在糧食和燃料的生產(chǎn)、配給領(lǐng)域，而且還體現(xiàn)在電報、鐵路、航運、航空等關(guān)系到國計民生的重要領(lǐng)域。聯(lián)邦政府正是利用這種戰(zhàn)時統(tǒng)制才有可能把全國很大一部分自然資源及勞動力分配給各經(jīng)濟部門去生產(chǎn)軍火和其他軍需品。在體現(xiàn)“非市場化控制”的戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟中，私人企業(yè)的善意與合作對聯(lián)邦政府來說不可或缺，而這種善意合作是以體現(xiàn)“補償性國家建設(shè)”理念的眾多戰(zhàn)時經(jīng)濟統(tǒng)制機構(gòu)的作用發(fā)揮作為前提的。可以說，眾多機構(gòu)在“保證為政府提供產(chǎn)品的廠家能夠獲得高額利潤回報”的同時，“又通過終止反托拉斯法的實施來鼓勵先前相互競爭的廠家進行合作”[15]933。因此，戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟下形成的“軍事-工業(yè)復(fù)合體”以贏得戰(zhàn)爭的國家目的、推動經(jīng)濟擴張的理性化等方式促進了國家與社會的緊密統(tǒng)合。

三、“自由的偉大事業(yè)”與社會動員

一戰(zhàn)是20世紀第一場現(xiàn)代戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭角逐的結(jié)果并非僅僅體現(xiàn)在戰(zhàn)場廝殺，更體現(xiàn)在參戰(zhàn)各國綜合國力的較量之上。如何通過行之有效的戰(zhàn)爭動員激發(fā)民眾的愛國熱情與美國“資本主義工業(yè)齒輪”產(chǎn)出的鋼鐵洪流融匯在一起共同鑄就美國的偉大和榮耀，是威爾遜政府必須直面的重大問題。

1917年1月發(fā)生的兩個重大事件——德國宣布實施無限制潛艇戰(zhàn)④和齊默爾曼（Zimmermann）電報⑤促使美國由中立向參戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。1917年4月2日，威爾遜在國會參眾兩院聯(lián)席會議上宣讀參戰(zhàn)咨文。他指出：“將這個偉大、愛好和平的民族帶入戰(zhàn)爭——一場有史以來最恐怖和最殘酷的戰(zhàn)爭——是件令人害怕的事情。但是，正義比和平更加珍貴，我們將為我們內(nèi)心中始終珍視的事業(yè)而戰(zhàn)，為民主而戰(zhàn)?！盵16]盡管威爾遜的參戰(zhàn)咨文遭遇威斯康星州參議員羅伯特·拉福萊特（Robert Lafollette）等人的強烈反對，但 4月4日和6日，參議院和眾議院分別以壓倒多數(shù)通過參戰(zhàn)決議。在國會的支持下總統(tǒng)權(quán)威得以充分展現(xiàn)⑥。在威爾遜看來，由“德意志的軍事專家們”燃起的“全面戰(zhàn)爭”烈火是對美國民主制度存亡延續(xù)的威脅，亦是對美國國家認同、國民凝聚力的重大考驗。戰(zhàn)爭面前，“我們必須舉國動員”，必須激發(fā)和凝聚民眾的愛國情懷造就和捍衛(wèi)“一個感情一致，目標一致，責任感、機會感和獻身精神一致的美國”[17]。

為積極調(diào)動民眾的愛國熱情，引導(dǎo)社會輿論，1917年4月13日，威爾遜頒布第2594號總統(tǒng)行政令，組建公共信息委員會（Committee on Public Information），任命來自丹佛的進步記者喬治·克里爾（George Creel）為委員會主席。如克里爾自己所言，向美國人民和世界解釋“美國為何被迫拿起武器來保衛(wèi)自己的自由和自由體制”[15]934是公共信息委員會的主要職責。通過招募7.5萬名志愿者，克里爾將志愿者分成四人一組的“四分鐘人”（Four Minute Men）演講小組分赴各地的電影院、劇院、教堂、學校以及其他公共場所發(fā)表簡短愛國演講，宣揚“愛好和平的民主力量正在抵抗戰(zhàn)爭狂的獨裁統(tǒng)治”，并敦促民眾認購“自由債券”支持國家。與此同時，委員會“雇傭大批學者、新聞記者、藝術(shù)家和廣告業(yè)主，采用了從小冊子（一共印制發(fā)行了7 500萬份）到宣傳畫、報紙廣告和電影等一切可以利用的媒介，向全國發(fā)送了大量的支持參戰(zhàn)的宣傳品”[15]934-935。隨著美國卷入戰(zhàn)爭的深度不斷加強，公共信息委員會的職能拓展至海外的戰(zhàn)時宣傳——“（海外宣傳）首要的目的是向海外民眾宣傳美國作戰(zhàn)的決心、軍事實力以及對勝利的肯定，但是與此同時，將美國參戰(zhàn)的動機、目的以及理想告訴他們也同樣重要，因為這樣才能讓我們的朋友、敵人以及中立的國家看到我們是無私和熱愛正義的人民。”[18]

用當時在公共信息委員會工作的愛德華·伯奈斯（Edward Bernays）的話來說，從未有任何聯(lián)邦政府機構(gòu)會如此“有意識地同時又極為用心地操縱組織化了的大眾習慣和民意”[15]935。在積極宣講“為自由的偉大事業(yè)而戰(zhàn)”的同時，用善惡兩分、非黑即白的道德二元論調(diào)將德國蔑稱為“撒旦的信徒”“罪惡戰(zhàn)爭的化身”是威爾遜政府以主動塑造普遍信仰、控制公眾輿論的方式強化社會動員的重要手段。以1918年初《韋伯-波莫雷內(nèi)出口法》（Webb–Pomerene Export Act）頒布實施為契機，通過與好萊塢電影大亨的聯(lián)手，克里爾將電影作為向“德國蠻夷”進行“文化戰(zhàn)爭”的陣地?！镀蒸斒靠袢贰缎倥说哪ёΑ贰断碌鬲z吧，德皇》等一大批宣揚“協(xié)約國的英雄們與同盟國的野蠻人之間”善惡之爭的電影占領(lǐng)美國電影院線[19]972。以愛國主義之名，反德運動席卷美國社會。學校禁止開設(shè)德語課程，德國泡菜被更名為“自由卷心菜”，即便是德國風疹亦被改名為“自由風疹”。這種矯枉過正的愛國主義直接導(dǎo)致1918年4月一群暴徒暴力傷害并私刑處決德裔美國人羅伯特·普拉格（Robert Prager）的事件。

盡管有研究認為狂熱的愛國主義導(dǎo)致非理性的仇恨和恐懼，而聯(lián)邦政府則為這種仇恨和恐懼推波助瀾。1917年6月之后陸續(xù)通過的《反間諜法》（Espionage Act）、《通敵法》（Trading with the Enemy Act）以及《反煽動法》（Sedition Act）在強調(diào)國民忠誠的同時，也使得大批持不同政見者、左翼力量受到迫害[19]973-974。但我們應(yīng)該看到在戰(zhàn)爭條件下，公共信息委員會在凝聚民心、通過全方位的強大的戰(zhàn)時宣傳攻勢左右大眾輿論、調(diào)動民眾愛國主義熱情方面的確起到了重要而積極的作用。

結(jié) 語

“倘若從全球格局和全球歷史的雙重角度更為宏觀地衡量，第一次世界大戰(zhàn)的最大后果或許是美國權(quán)勢的興盛。這一事態(tài)直接來自美國參戰(zhàn)及其給戰(zhàn)爭進程和結(jié)果造成的決定性影響?！盵20]言及美國興盛，至關(guān)重要的方面體現(xiàn)在美國因一戰(zhàn)成為當之無愧的世界頭號軍事、經(jīng)濟強國。在軍事方面，美國的戰(zhàn)爭機器持續(xù)膨脹。1917年美軍總兵力為64.383 3萬；1918年美軍總兵力更是上升到289.716萬，其中，陸軍達到239.574萬，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊也分別達到南北戰(zhàn)爭結(jié)束之后的歷史新高：44.86萬和5.28萬[4]355，358。大西洋反潛戰(zhàn)與潘興遠征軍在歐洲的拼死搏殺充分展現(xiàn)了美國在以消耗為關(guān)鍵詞的工業(yè)化戰(zhàn)爭中強大的海外軍事投送能力和作戰(zhàn)能力。在經(jīng)濟領(lǐng)域，一戰(zhàn)首當其沖的作用是推動美國經(jīng)濟的空前繁榮。無論是參戰(zhàn)之前，抑或參戰(zhàn)之后，外部經(jīng)濟需求拉動“資本主義工業(yè)齒輪”高速運轉(zhuǎn)。“以制造業(yè)為例，從1914年到1920年，歐洲制造業(yè)生產(chǎn)下降了23%，美國制造業(yè)生產(chǎn)卻增長了22%。”“國民收入由1914年的312.13億美元增加到1918年的569.56億美元?！盵21]與和平時代不同，戰(zhàn)爭狀態(tài)下國家發(fā)展的核心法則是如何通過全面戰(zhàn)爭動員、戰(zhàn)時經(jīng)濟與社會統(tǒng)制以及愛國主義的廣泛宣講將國內(nèi)的資源和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)揮到極致，為贏得戰(zhàn)爭貢獻持續(xù)動力。一方面，在為贏得戰(zhàn)爭所進行的廣泛社會動員中，“敲富人竹杠”的所得稅體系的形成和戰(zhàn)爭債券的廣泛發(fā)行使得聯(lián)邦政府以民主政治的方式提升政治權(quán)威，提高政府的資源汲取能力以獲得國防資源和戰(zhàn)爭費用。另一方面，戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟之下“補償性國家建設(shè)”的充分發(fā)展將強國求勝信念與繁榮趨利訴求巧妙融合于“合作國家”的發(fā)展之中。此外，通過行之有效的社會動員所激發(fā)出來的強烈愛國主義熱情與美國“資本主義工業(yè)齒輪”產(chǎn)出的鋼鐵洪流融匯在一起，共同鑄就了一戰(zhàn)之后美國的強國宏愿。

注 釋：

①1917年4月27日，威爾遜總統(tǒng)下令組建公共信息委員會（Committee on Public Information）。該機構(gòu)的主要目標是利用各種大眾傳媒，進行充分的社會動員，激發(fā)美國民眾的愛國主義熱情，其中，就包括極力向民眾兜售購買戰(zhàn)爭債券的所謂“愛國主義行動”。

②有關(guān)“補償性國家建設(shè)”的理論闡述可參見美國著名學者馬克·艾倫·艾斯納（Marc Allen Eisner）的著作《從戰(zhàn)時國家到福利國家：第一次世界大戰(zhàn)、補償性國家建設(shè)與現(xiàn)代國家的限制》。

③以戰(zhàn)時美國鋼鐵工業(yè)為例，1917年9月，戰(zhàn)時工業(yè)委員會在華盛頓召開了一個與各大鋼鐵業(yè)大公司代表協(xié)商的會議，就政府采購鋼鐵的價格達成協(xié)議。其中，鐵礦石每噸5.05美元，焦炭每噸6美元，生鐵每噸33美元，鋼筋每百磅2.9美元，鋼板每百磅3.25美元。雖然這個協(xié)議價格比當時的市場價格要低得多，但卻遠高于戰(zhàn)前美國鋼鐵市場的價格。因此鋼鐵業(yè)仍能從中獲得可觀的利潤。參見GrosvenorB.Clarkson.Industrial America in the World War:The Strategy behind the Line,1917—1918.Massachusetts：Houghton Mifflin.1923：321.

④1917年1月31日，德國向美國提交的外交照會中宣稱，德國潛艇將于2月1日起，不經(jīng)任何警告擊沉所有在英國、法國、意大利和地中海東部海域航行的交戰(zhàn)國和中立國船只。作為一個例外，德國海軍準許每周有一艘美國商船懸掛特定標志旗，往返于紐約與英國的法爾默思港之間，但前提是不能攜帶德國政府所規(guī)定的任何違禁物品以及按照德國設(shè)定的時間表進出港。作為報復(fù)性措施，2月3日，華盛頓宣布與德國斷交。

⑤1917年1月19日，英國情報偵聽員截獲了一份由德國外長阿瑟·齊默爾曼發(fā)給德國駐墨西哥公使的加密電報。這封電報經(jīng)破譯之后，于2月25日由駐英大使佩奇以急件的方式呈遞到威爾遜手中。在這封引發(fā)美國國內(nèi)反德情緒不斷高漲的電報中，齊默爾曼指出德國在“默認墨西哥收復(fù)1848年失去的德克薩斯、新墨西哥、亞利桑那”的同時，將與墨西哥結(jié)成反美軍事同盟，“締結(jié)和約”，并向墨西哥提供“慷慨的經(jīng)濟援助”。為強化德墨同盟，齊默爾曼還要求墨西哥總統(tǒng)出面“邀請日本對美宣戰(zhàn)”，并協(xié)調(diào)德日關(guān)系。3月1日，齊默爾曼電報全文由美聯(lián)社發(fā)表，成為世界的焦點新聞。華盛頓認為無限制潛艇戰(zhàn)與齊默爾曼的陰謀充分證明德國已對美國展開直接的戰(zhàn)爭行動，德國的戰(zhàn)爭威脅正在步步逼近。

⑥威爾遜開風氣之先，加強與國會的政治溝通和聯(lián)系，時常親臨國會兩院以打破行政與立法機構(gòu)之間長期存在的隔閡。1913年4月8日，威爾遜在國會兩院發(fā)表關(guān)于稅制改革的演講開風氣之先，受到多數(shù)國會議員的歡迎。在國會就某項重要議案進行立法討論時，威爾遜會親自前往國會與國會議員見面協(xié)商。與此同時，積極地與本黨的國會議員合作，以爭取他們的支持，并以黨紀形式來幫助通過關(guān)鍵法案。威爾遜甚至“說服眾議院民主黨核心會議采納了一條規(guī)定，以約束其成員保證支持政府的政策。傳統(tǒng)上更強調(diào)個人主義的參議院也制定了類似的紀律，其民主黨核心小組會議宣布，像關(guān)稅法案這樣重大的立法都是黨的策略，對它們的支持是所有民主黨人的責任”。在威爾遜的努力，不僅白宮與國會的關(guān)系得到了改善，而且國會還制定了包括聯(lián)邦憲法第十六條修正案、《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》《克萊頓法》《職工工傷補償法》在內(nèi)的，眾多體現(xiàn)進步主義理念的重大法案，總統(tǒng)的政治威信和領(lǐng)導(dǎo)責任以憲政的方式得到確認。相關(guān)內(nèi)容可參見西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著，朱全紅譯《美國總統(tǒng)制：起源與發(fā)展（1776—2007）》第248頁，華東師范大學2008年版。威爾遜總統(tǒng)與國會之間所建立的“融洽的伙伴關(guān)系”為在對德宣戰(zhàn)問題上國會支持威爾遜的參戰(zhàn)決定，并賦予其廣泛的戰(zhàn)時授權(quán)奠定了堅實的政治基礎(chǔ)。