岳經(jīng)綸 劉 璐

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和政府提出了“社會(huì)建設(shè)”“社會(huì)治理創(chuàng)新”“協(xié)商民主”“國(guó)家治理現(xiàn)代化”等新施政理念，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能和管理模式，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的公眾參與實(shí)踐。在中央的號(hào)召下，地方政府發(fā)起了形式多樣的公眾參與活動(dòng)，擴(kuò)展了公眾參與的渠道和范圍。政府主導(dǎo)的公眾參與實(shí)踐也吸引了學(xué)界的廣泛關(guān)注，越來(lái)越多的海內(nèi)外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注自上而下的公眾參與。遺憾的是，現(xiàn)有研究大多從規(guī)范性的角度為政府吸納公眾參與提供理論依據(jù)和政策建議，很少?gòu)膶?shí)然的角度對(duì)政府在公眾參與活動(dòng)中的角色進(jìn)行深入探討。在對(duì)公眾參與案例進(jìn)行分析時(shí)，現(xiàn)有研究也往往局限于個(gè)案的“過(guò)程描述、功能解釋、意義闡發(fā)和對(duì)策研究”，沒(méi)有進(jìn)一步追問(wèn)什么因素塑造了公眾參與的現(xiàn)狀[1](P49-50)。已有研究充分展現(xiàn)了中國(guó)政治生活中多層次、多形式的公眾參與實(shí)踐，卻忽視了對(duì)公眾參與多樣性的因果解釋，從而無(wú)法對(duì)改進(jìn)地方民主化治理提供有針對(duì)性的意見(jiàn)。

本文認(rèn)為，豐富多樣的公眾參與實(shí)踐為我們探究公眾參與背后的因果機(jī)制提供了一個(gè)切入點(diǎn)。觀察發(fā)現(xiàn)，即使在相同的政策導(dǎo)向下，不同地區(qū)的公眾參與實(shí)踐存在極大差異。在參差不齊的公眾參與實(shí)踐背后，各地區(qū)的公眾參與主導(dǎo)部門(mén)扮演了差異化的角色。通過(guò)對(duì)不同地區(qū)的公眾參與活動(dòng)進(jìn)行比較分析，能夠清晰地發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的主導(dǎo)部門(mén)對(duì)待公眾參與的態(tài)度與行為的差異，進(jìn)而從政府的角度出發(fā)，識(shí)別出影響公眾參與形態(tài)的關(guān)鍵因素。2014-2015年間，在廣東省社會(huì)工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱廣東省社工委)的指導(dǎo)下，珠三角7座城市的社工委開(kāi)展了“公眾評(píng)議公共服務(wù)政策和項(xiàng)目”的實(shí)踐活動(dòng)，呈現(xiàn)出風(fēng)格迥異的參與模式。本研究將以廣東省社工委發(fā)起的公眾評(píng)議活動(dòng)為案例，識(shí)別影響公眾參與差異性的關(guān)鍵維度，對(duì)公眾評(píng)議進(jìn)行類型學(xué)劃分，并對(duì)不同類型的公眾參與實(shí)踐進(jìn)行橫向比較；在此基礎(chǔ)上，本文探究了社工委這一關(guān)鍵的組織部門(mén)關(guān)于公眾參與的態(tài)度、目的和行動(dòng)如何影響公眾參與的類型和質(zhì)量，從而進(jìn)一步了解政府在基層民主治理中扮演的重要角色。簡(jiǎn)而言之，本文主要回答以下兩個(gè)問(wèn)題：不同地區(qū)社工委發(fā)起的公眾評(píng)議活動(dòng)有什么差別？什么因素導(dǎo)致不同地區(qū)的社工委采取了不同策略以吸納公眾參與政策評(píng)議？

一、 文獻(xiàn)綜述和分析框架

現(xiàn)實(shí)中的公眾參與存在多樣的形式，大量研究對(duì)這些差異化的公眾參與進(jìn)行了類型劃分。本文認(rèn)為，對(duì)不同類型公眾參與實(shí)踐進(jìn)行比較研究有助于我們識(shí)別公眾參與實(shí)踐之間的關(guān)鍵差異，更有助于對(duì)造成這些不同類型的公眾參與的原因進(jìn)行深入探究。

(一) 文獻(xiàn)綜述：公眾參與的分類研究

已有文獻(xiàn)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分不同類型的公眾參與實(shí)踐。Sherry Arnstein最早提出了一個(gè)研究公眾參與類別的框架，被稱為“公民參與階梯理論”(ladder of participation)[2](P216-217)。她認(rèn)為，公眾參與的本質(zhì)是權(quán)力在政府和公民之間的再分配，公民在決策制定中的權(quán)力越大，公民參與程度越高、越真實(shí)，反之亦然。根據(jù)公民參與程度高低，公眾參與被分為三個(gè)層次，分別是無(wú)參與、象征參與和完全參與。同樣地，Carole Pateman根據(jù)公民決策權(quán)的大小，將公眾參與分為虛假的、部分的和完全的參與。他們的研究突破性地將公眾參與從一個(gè)理想的概念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的命題，展現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)生活中公眾參與的多樣性，開(kāi)啟了學(xué)者對(duì)于不同類型的公眾參與的關(guān)注。然而，這種線性的區(qū)分方式也遭到了批評(píng)[3]。例如，有學(xué)者認(rèn)為，這種分類方式主要基于對(duì)公眾參與的價(jià)值判斷，隱含了直接民主作為最佳的公眾參與方式[4](P18)。并且，由于缺乏明確的判斷依據(jù)，這種類型學(xué)的劃分仍然很難和現(xiàn)實(shí)生活中多樣化的參與實(shí)踐相對(duì)應(yīng)。一些學(xué)者認(rèn)為，公眾參與是用來(lái)解決公共問(wèn)題的政策工具，不同類型的公眾參與取決于公共問(wèn)題的特質(zhì)。因此，一些研究者將政策議題納入到公眾參與的分類中。例如，John Clayton Thomas提出，決策者必須首先對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行分類，進(jìn)而選擇合適的公眾參與形式[5](P437)。汪錦軍[6](P51)認(rèn)為，不同的政策環(huán)節(jié)需要不同程度的公眾參與。Archon Fung則指出，為了應(yīng)對(duì)公共管理中的三類問(wèn)題——合法性、公正和有效治理危機(jī)，政府應(yīng)當(dāng)選擇不同公眾參與機(jī)制[7](P66)。這種分類方式隱含的前提是：第一，價(jià)值中立的政策官僚會(huì)根據(jù)公共利益來(lái)選擇最佳的公眾參與形式。實(shí)際上，政策官僚是組織制度環(huán)境的產(chǎn)物，他們并不一定是公共利益的代表者，而是有著自己的價(jià)值判斷和目標(biāo)取向?，F(xiàn)實(shí)生活中，政府官員往往從自我利益最大化的角度出發(fā)來(lái)行動(dòng)。第二，即使政策官員是中立和公正的，由于公共政策的目標(biāo)往往是模糊而流動(dòng)的，政策官員需要根據(jù)具體的情景進(jìn)行主觀判斷，從而產(chǎn)生了多樣化的結(jié)果。因此，以上研究為政府官員選擇公眾參與形式提供了一套行動(dòng)指南，而非是對(duì)真實(shí)情景的解釋。

總的來(lái)看，已有研究區(qū)分了多種形式的公眾參與實(shí)踐，但主要關(guān)注政府應(yīng)在何時(shí)、以何種方式吸引社會(huì)參與，對(duì)實(shí)然層面政府組織了什么樣的公眾參與及其原因缺乏解釋效力。這些研究忽視了政府組織在公眾參與實(shí)踐中的重要作用，從而無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)生活中的公眾參與的豐富類型。例如，一些研究從公共問(wèn)題出發(fā)來(lái)區(qū)分不同的公眾參與實(shí)踐，卻忽視了政府官僚的行動(dòng)目標(biāo)與政策目標(biāo)之間的張力和沖突，難以分析和預(yù)測(cè)政府官員對(duì)于公共參與模式的選擇。雖然也有研究試圖將政府官員納入到分類的依據(jù)中，但他們對(duì)政府的描述過(guò)于簡(jiǎn)單化，沒(méi)有考慮相互沖突的利益和目標(biāo)，仍舊采取了線性的類型劃分，對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)缺乏解釋力[8](P15-38)。本研究主張，要解釋現(xiàn)實(shí)中多樣化的公眾參與實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)對(duì)政策官僚和政府組織所扮演角色進(jìn)行深入探討。

(二) 分析框架：公眾參與實(shí)踐的影響因素

在回答中國(guó)政府為何發(fā)起公眾參與時(shí)，許多研究者嘗試從外部環(huán)境的變化中尋找原因。一批海外學(xué)者發(fā)現(xiàn)，面對(duì)治理危機(jī)，國(guó)家能夠有效吸納外部利益相關(guān)群體的參與，從而實(shí)現(xiàn)制度的自我修正和調(diào)試[9][10][11][12]。王紹光[13](P86)指出，利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的介入、大眾媒體轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起直接或間接地影響了政府與公眾之間的互動(dòng)形式，改變了公共議程設(shè)置。從效果來(lái)看，政府利用協(xié)商手段來(lái)提高決策的公眾接受度，從而強(qiáng)化政策的合法性，以推動(dòng)政策的順利實(shí)施。這些研究強(qiáng)調(diào)了中國(guó)政府在公眾參與中扮演的核心角色，對(duì)解釋公眾參與在中國(guó)的興起提供了重要的啟示。然而，它們難以回答的是，為什么在相似的社會(huì)環(huán)境中，一些地方政府比其它的政府更愿意采納真實(shí)的公眾參與。換言之，它們沒(méi)有揭示出基層差異化的公眾參與實(shí)踐以及差異化背后的影響因素。因而，本文主張從政策官僚和政府組織的角度來(lái)尋找影響公眾參與的關(guān)鍵因素，進(jìn)而對(duì)地方差異化的公眾參與實(shí)踐進(jìn)行解釋。

已有關(guān)于公共參與的研究發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)和政策官員的意愿與能力對(duì)于公眾參與的形態(tài)有顯著影響。為了便于比較分析，本文將已有的影響因素總結(jié)為三個(gè)變量，分別是政府官員的價(jià)值取向、政策官僚的行動(dòng)目標(biāo)和地方政府的組織結(jié)構(gòu)。這三個(gè)變量貫穿了主導(dǎo)部門(mén)發(fā)起公眾評(píng)議活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，價(jià)值取向指的是政府官員對(duì)于公眾參與的認(rèn)可程度，這決定了政府官員發(fā)起公眾評(píng)議活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。第二，政策官僚的行動(dòng)目標(biāo)決定了公眾參與的功能定位以及部門(mén)采取的相應(yīng)的政策工具，這一因素決定了公眾參與活動(dòng)的具體特征。第三，組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響了公眾參與的主導(dǎo)部門(mén)能否獲得足夠的資源來(lái)整合多部門(mén)利益以推動(dòng)公眾參與，這是決定公眾參與能否有效落實(shí)的重要因素。接下來(lái)，本文將對(duì)這三個(gè)關(guān)鍵概念進(jìn)行具體辨析，從而建立起本研究的解釋框架*部分研究指出，公眾的特征也會(huì)影響公眾參與效果。但本文主要關(guān)注的是什么影響了政府部門(mén)采取的差異化行為，而鮮有理論或?qū)嵺`表明公眾的差異性是決定政府官員行動(dòng)的主要原因。在參與式觀察的過(guò)程中，筆者也未發(fā)現(xiàn)公眾的參與影響了社工委主導(dǎo)的公眾評(píng)議活動(dòng)，所以本研究沒(méi)有將參與者的特征和行為納入討論。。

1.政府官員的價(jià)值取向

越來(lái)越多的研究者開(kāi)始關(guān)注政府官員的價(jià)值和觀念如何影響公眾參與的質(zhì)量[14][15](P543-571)。首先，有變革意愿的領(lǐng)導(dǎo)往往是推動(dòng)組織進(jìn)行積極改革的決定性力量[16](P39-70)。很多研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)組織領(lǐng)導(dǎo)有很強(qiáng)的意愿來(lái)通過(guò)公眾參與改進(jìn)政府治理時(shí)，他不僅能夠克服官僚組織相關(guān)的約束，還能夠動(dòng)員合作者和下屬采取積極的態(tài)度來(lái)看待和組織公眾參與活動(dòng)[17](P59-101)。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者不僅能夠?yàn)閰⑴c提供良好的制度基礎(chǔ)，還能夠改善參與者之間的信息和能力不對(duì)稱，增進(jìn)雙方的相互信任，從而達(dá)成共贏的結(jié)果[15](P543-571)。以中國(guó)的預(yù)算懇談創(chuàng)新為例，地方的主政領(lǐng)導(dǎo)者首先提出了一套新的治理觀念，進(jìn)而不斷地動(dòng)員上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)部門(mén)采納新的治理技術(shù)來(lái)改進(jìn)公共治理[1](P52)。

普通政府官員的理念也會(huì)影響公眾參與的開(kāi)展。楊開(kāi)峰(Kaifeng Yang)的研究指出，政府官員的信任傾向、自我效能感、以往經(jīng)歷、官僚程序?qū)?、市?chǎng)化導(dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)向、輿論反應(yīng)等因素塑造了他們對(duì)于民眾的信任，官員對(duì)民眾信任感又進(jìn)一步影響了他們所發(fā)起的公眾參與的質(zhì)量[18](P273)。他的另一項(xiàng)研究證實(shí)，政府官員的價(jià)值判斷影響著他們處理外部壓力的方法，官員對(duì)公眾參與的價(jià)值認(rèn)同度越高，政府發(fā)起的公眾參與的有效性和真實(shí)性越強(qiáng)[19](P249-264)。王浦劬等探究了公務(wù)員的職業(yè)行為秉性和公眾參與態(tài)度之間的關(guān)系，他們發(fā)現(xiàn)，那些愿意及時(shí)回應(yīng)公民意見(jiàn)、將完成工作任務(wù)作為首要目標(biāo)和預(yù)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度較低的公務(wù)員更愿意接受公眾參與[20](P6)。

因此，政府官員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于參與價(jià)值的認(rèn)可度以及對(duì)于公眾的信任程度會(huì)影響政府開(kāi)展公眾參與的方式。換言之，政府對(duì)公眾參與的評(píng)價(jià)越高，越有可能吸納公眾的深入?yún)⑴c。

2.政策官僚的行動(dòng)目標(biāo)

政策官僚的行動(dòng)目標(biāo)指的是發(fā)起者對(duì)公眾參與活動(dòng)的目標(biāo)定位，這是決定公眾參與活動(dòng)開(kāi)展的方式和效果的重要因素。David Shand等將政府官員的目標(biāo)分為層次漸進(jìn)的五個(gè)類別，分別是信息、咨詢、伙伴、授權(quán)和控制，分別對(duì)應(yīng)著從最低層次的公眾參與到最深入的公眾參與決策[8](P15-38)。也有研究者認(rèn)為政府的目的并非是線性的。例如，Carol Ebdon等認(rèn)為，政府組織的公眾參與預(yù)算可能有多重目標(biāo)，包括了收集決策信息、教育公民、爭(zhēng)取支持、影響決策和增強(qiáng)社區(qū)互信等[21](P437- 447)。在中國(guó)，地方政府可能是出于聲譽(yù)、績(jī)效和政治資本的原因而采用公眾參與等新的治理技術(shù)[22]。也有學(xué)者指出，地方政府采取民主協(xié)商的手段主要在于規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，而非推動(dòng)決策的民主化發(fā)展[23](P269-289)。

不同的行動(dòng)目標(biāo)決定了政府發(fā)起的不同類型和層次的公眾參與。以收集信息為目標(biāo)的公眾參與往往是最低限度的公眾參與，缺乏面對(duì)面的信息交流過(guò)程，公眾也很難以真正影響政府的決策。一些地方政府希望采用公眾參與來(lái)豐富決策信息，因此，政府將在參與者選擇、政策設(shè)計(jì)和機(jī)制選擇方面會(huì)采用以效率為目標(biāo)的方法，以提高公眾意見(jiàn)對(duì)決策的影響程度[21](P437- 447)。當(dāng)然，地方官員的行動(dòng)目標(biāo)也可能是相互矛盾和不斷變動(dòng)的，而各種目標(biāo)與行動(dòng)之間也非一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

3.政府的組織結(jié)構(gòu)

政策過(guò)程包含了多方利益相關(guān)者的互動(dòng)，公眾參與的有效實(shí)施取決于政府內(nèi)部權(quán)力的有效配置與通力合作。研究發(fā)現(xiàn)，以集權(quán)為特征的組織結(jié)構(gòu)更傾向于穩(wěn)定性和一致性，厭惡政治風(fēng)險(xiǎn)，從而減少了政府組織對(duì)公眾的回應(yīng)。同時(shí)，權(quán)力集中往往與多管理層級(jí)和溝通渠道的集中化聯(lián)系在一起，從而阻礙了信息在政府內(nèi)的流動(dòng)和共享，也不利于公眾參與的開(kāi)展[24](P145-179)。反之，較為扁平的組織結(jié)構(gòu)更有助于實(shí)現(xiàn)開(kāi)放的公眾參與[25](P53-70)。

另外，公眾參與往往需要部門(mén)橫向間的交流與合作。當(dāng)政府內(nèi)部形成了廣泛的共識(shí)和合作關(guān)系時(shí)，更有可能實(shí)現(xiàn)組織的穩(wěn)定，從而有助于公眾參與的發(fā)展。例如，在西方民主制國(guó)家，決策往往與立法、司法、行政三方部門(mén)密切相關(guān)，政治支持對(duì)公眾參與至關(guān)重要[26](P880-892)。具體而言，選舉官員的支持能夠幫助政府官員有效增加政府部門(mén)的資金收入、創(chuàng)新能力和自主性，從而提高公眾參與的真實(shí)性[27](P421- 439)。而在政府內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)力沖突的情況下，即使部門(mén)會(huì)采取公眾參與機(jī)制來(lái)表現(xiàn)他們對(duì)于民意的尊重，但他們吸納公眾意見(jiàn)的可能性更低。在中國(guó)，公眾參與同樣需要跨部門(mén)合作，例如，溫嶺民主實(shí)踐的產(chǎn)生和發(fā)展得益于不同部門(mén)的相互交流與合作[1](P54-55)。

簡(jiǎn)而言之，公眾參與實(shí)踐的執(zhí)行過(guò)程與政府的組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，扁平化的組織結(jié)構(gòu)和良好的部門(mén)間合作關(guān)系能夠促使公眾參與理念落實(shí)為有效的政策結(jié)果。這也就是為什么大多數(shù)公眾參與都發(fā)生在政治環(huán)境比較開(kāi)放的地區(qū)。

二、 案例介紹和比較分析

廣東省是一個(gè)富有改革創(chuàng)新精神的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。2010年前后，廣東省在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域做出了不少探索。2011年，中共廣東省委、廣東省人民政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，在全省積極推進(jìn)社會(huì)建設(shè)工作。同年8月，一個(gè)新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——社會(huì)工作委員會(huì)(社工委)在廣東省級(jí)、地級(jí)市和區(qū)縣三級(jí)陸續(xù)成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)社會(huì)建設(shè)工作。與此同時(shí)，各級(jí)社工委還組建了自己的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，搭建了公眾參與的平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)建設(shè)和治理創(chuàng)新。2013年，省社工委決定將“促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升、構(gòu)建公共政策公眾評(píng)議機(jī)制”作為社工委的重點(diǎn)工作。2014年3月，廣東省社工委印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展公共服務(wù)政策與項(xiàng)目公眾評(píng)議試點(diǎn)工作的通知》，將珠海、廣州、深圳、順德等7座城市列為試點(diǎn)城市。在省社工委的指引下，各試點(diǎn)城市開(kāi)始陸續(xù)推動(dòng)公眾評(píng)議公共政策活動(dòng)。通過(guò)觀察，筆者發(fā)現(xiàn)，珠海、廣州、深圳、順德是其中最具有代表性的試點(diǎn)城市，因此，本文主要以這4座城市的公眾評(píng)議活動(dòng)作為分析案例。

(一) 四座城市的公眾評(píng)議活動(dòng)概述

在同樣的政策導(dǎo)向下，四地政府采取了不同的策略來(lái)組織公眾參與政策評(píng)議過(guò)程，帶來(lái)了各異的參與效果。根據(jù)參與活動(dòng)開(kāi)展的運(yùn)作流程，本文將通過(guò)“評(píng)什么”(評(píng)議項(xiàng)目)“誰(shuí)來(lái)評(píng)”(評(píng)議主體)“怎么評(píng)”(評(píng)議方式)“怎么用”(結(jié)果應(yīng)用)4個(gè)主要環(huán)節(jié)對(duì)公眾參與的案例進(jìn)行比較和分析，指出不同的公眾參與活動(dòng)的主要特征。

1.珠海市公眾評(píng)議活動(dòng)

2014年3月，珠海市社工委在省社工委的指導(dǎo)下，開(kāi)展了為期一年的公共服務(wù)政策和項(xiàng)目的公眾評(píng)議。珠海市的社工委負(fù)責(zé)活動(dòng)策劃，并委托當(dāng)?shù)馗咝Ｗ鳛榈谌浇M織評(píng)議活動(dòng)。評(píng)議對(duì)象的選擇經(jīng)過(guò)了兩輪選擇，先由專家、學(xué)者組成的決策咨詢組織提出備選項(xiàng)目，再由市委、市政府及其他部門(mén)協(xié)商選出一項(xiàng)政策和兩個(gè)項(xiàng)目作為評(píng)議對(duì)象*珠海市評(píng)議的一項(xiàng)政策是《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》，兩個(gè)項(xiàng)目是《義務(wù)教育階段民辦學(xué)校小學(xué)免費(fèi)教育補(bǔ)貼》和《中等職業(yè)學(xué)校代耕農(nóng)子女(含漁民)免費(fèi)教育》。。隨后，第三方組織為每個(gè)政策或項(xiàng)目各設(shè)計(jì)了一套訪談問(wèn)卷。問(wèn)卷設(shè)計(jì)被分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)：客觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)由相關(guān)政策部門(mén)提供；主觀指標(biāo)通過(guò)深度訪談、問(wèn)卷訪談和會(huì)議座談的方式收集。具體而言，針對(duì)低保政策，隨機(jī)抽取社區(qū)中的低保接受者和低保遞送人員負(fù)責(zé)對(duì)該政策的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。為了評(píng)估另外兩個(gè)教育項(xiàng)目，第三方選取了其中2所受助學(xué)校，通過(guò)問(wèn)卷和訪談的形式收集了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、老師、學(xué)生和家長(zhǎng)等的意見(jiàn)。由于這兩個(gè)教育項(xiàng)目的受助范圍有限，因而收集的信息量也少。最后，第三方形成評(píng)議報(bào)告，提交給相關(guān)政策部門(mén)，并向社會(huì)公示。

2.廣州市公眾評(píng)議活動(dòng)

在廣州市的公眾評(píng)議活動(dòng)中，廣州市社工委首先組織了部門(mén)交流會(huì)，先由各部門(mén)提出備選方案，通過(guò)幾輪的溝通，在20多個(gè)備選方案中選定了越秀區(qū)的3個(gè)項(xiàng)目作為評(píng)議對(duì)象*廣州市越秀區(qū)評(píng)議的項(xiàng)目為：區(qū)衛(wèi)生局的《免費(fèi)為全區(qū)適齡兒童提供窩溝封閉等口腔保健服務(wù)》、區(qū)教育局的《對(duì)區(qū)屬戶籍低保低收入特困家庭學(xué)前教育階段子女給予統(tǒng)籌安排學(xué)位并全額資助保教費(fèi)》及區(qū)民政局的“越秀區(qū)長(zhǎng)者綜合服務(wù)中心”項(xiàng)目。，并由越秀區(qū)社工委負(fù)責(zé)組織公眾評(píng)議活動(dòng)。越秀區(qū)社工委邀請(qǐng)了廣東省社會(huì)科學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)作為活動(dòng)的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者。在評(píng)議方式的選擇上，第三方采取直接服務(wù)對(duì)象評(píng)估、公眾評(píng)估、部門(mén)自評(píng)等3種途徑，具體評(píng)估方法包括參與式評(píng)估、個(gè)案訪談、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估、電話訪問(wèn)、問(wèn)卷抽樣調(diào)查等，評(píng)分權(quán)重分別為70∶20∶10。值得關(guān)注的是，第三方引進(jìn)了公眾參與式評(píng)估和大眾評(píng)議專場(chǎng)等評(píng)議方式。2014年12月12日，在公眾參與式評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)，在主持人的指引下，隨機(jī)抽取的24位參與者發(fā)表了對(duì)項(xiàng)目的意見(jiàn)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行打分。2014年12月17日，在第三方的主持下，大眾評(píng)議專場(chǎng)在越秀區(qū)政府會(huì)議室里舉行，大眾評(píng)議團(tuán)由專家學(xué)者3名、政協(xié)委員2名、人大代表2名、新聞媒體3家、居民代表3名、網(wǎng)格員2名、民情志愿服務(wù)隊(duì)員3名組成。會(huì)議上，項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)在報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施情況后，接受了評(píng)委團(tuán)的質(zhì)詢。之后，評(píng)委進(jìn)行了項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)視察，并填寫(xiě)了大眾評(píng)議表。

3.深圳市公眾評(píng)議活動(dòng)

深圳市社工委在2015年5月決定開(kāi)展公眾評(píng)議公共政策活動(dòng)，并邀請(qǐng)了第三方作為項(xiàng)目的執(zhí)行者。2015年7月初開(kāi)始，市社工委邀請(qǐng)深圳市11個(gè)涉及公共服務(wù)的部門(mén)主動(dòng)申報(bào)參評(píng)項(xiàng)目。隨后，第三方制成網(wǎng)絡(luò)投票問(wèn)卷，分別面向深圳市決策咨詢委員、社會(huì)創(chuàng)新委員等專家群體和社會(huì)公眾發(fā)放。參考投票結(jié)果，深圳市社工委選擇了衛(wèi)計(jì)局和教育局的兩項(xiàng)政策作為評(píng)議對(duì)象*深圳接受評(píng)議的項(xiàng)目是《深圳市預(yù)防與控制乙肝母嬰傳播項(xiàng)目》和《深圳市幼兒園保教人員長(zhǎng)期從教津貼實(shí)施辦法(試行)》。。接下來(lái)，第三方設(shè)計(jì)了標(biāo)準(zhǔn)化量化問(wèn)卷，從2015年10月中旬開(kāi)始依托深圳官網(wǎng)、微博、微信等平臺(tái)向社會(huì)公眾收集意見(jiàn)，并邀請(qǐng)社會(huì)公眾參與即將在10月底召開(kāi)的圓桌會(huì)議。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷評(píng)議歷時(shí)3周，共收集了1314份網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷。2015年10月30日，第三方組織和深圳市社工委共同邀請(qǐng)了評(píng)議委員參與圓桌會(huì)議。其中，第三方從高校和科研院所的專家學(xué)者中挑選了4名代表，在媒體行業(yè)挑選了2名代表，深圳市社工委從深圳市“兩代表一委員”、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者中挑選了10名代表。會(huì)議分別對(duì)兩項(xiàng)政策進(jìn)行了討論，第三方根據(jù)討論結(jié)果和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷撰寫(xiě)總結(jié)報(bào)告，提交給相關(guān)部門(mén)作為決策依據(jù)。

4.佛山市順德區(qū)公眾評(píng)議活動(dòng)

順德區(qū)*順德雖然只是佛山市下屬的一個(gè)區(qū)，但是它是廣東首個(gè)省直管縣，并被廣東省人大常委會(huì)立法賦予了地級(jí)市管理權(quán)限。與第三方組織合作，開(kāi)展了為期一年左右的公眾評(píng)議活動(dòng)。2014年6月份，社工委和第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)始甄選項(xiàng)目，首先由政策部門(mén)上報(bào)近年的候選項(xiàng)目，再根據(jù)備選項(xiàng)目向基層鎮(zhèn)街相關(guān)部門(mén)和全區(qū)民眾征求意見(jiàn)。公眾評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)小組在公眾最關(guān)注的六項(xiàng)政策中確定參加評(píng)議的兩項(xiàng)政策*順德區(qū)接受評(píng)議的項(xiàng)目是《順德區(qū)公益性、普惠性幼兒園認(rèn)定及管理辦法》《關(guān)于加快順德區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。。除此之外，區(qū)社工委決定將每年的10項(xiàng)民生實(shí)事納入評(píng)議范圍。順德區(qū)的評(píng)議活動(dòng)主要分為3個(gè)板塊，分別是專業(yè)評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議。首先開(kāi)展的是專業(yè)評(píng)議，主要是通過(guò)隨機(jī)問(wèn)卷的形式，由社會(huì)公眾、政府職能部門(mén)和社會(huì)各界三方主體來(lái)對(duì)政策打分。第二，2014年10月起，第三方通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷的形式向市民群眾征詢意見(jiàn)，咨詢的時(shí)間跨度為3周。最后一項(xiàng)是公眾評(píng)議現(xiàn)場(chǎng)會(huì)：第三方機(jī)構(gòu)組建了24人的評(píng)議委員會(huì)，其中包括社區(qū)群眾10人，黨代表、人大代表、政協(xié)委員、決咨委委員各2人，專家學(xué)者、行業(yè)代表各3人。2015年1月，第三方組織了兩場(chǎng)評(píng)議會(huì)，會(huì)議流程如下：首先由部門(mén)代表進(jìn)行政策說(shuō)明；接著，部門(mén)接受評(píng)議主體的提問(wèn)、質(zhì)詢、建議，并做出回應(yīng)；最后是書(shū)面匿名評(píng)議環(huán)節(jié)，評(píng)議會(huì)參與者填寫(xiě)調(diào)查問(wèn)卷。多家媒體共同參與了此次評(píng)議過(guò)程，隨后進(jìn)行了報(bào)道和宣傳。表1從評(píng)議項(xiàng)目、評(píng)議主體、評(píng)議方式和結(jié)果應(yīng)用4個(gè)維度，對(duì)4座城市的案例進(jìn)行了橫向比較。

表1 廣東省4座城市公共服務(wù)公眾評(píng)議比較

資料來(lái)源:作者根據(jù)調(diào)研資料自制。

(二) 案例模式分類和比較分析

從上述案例介紹中可以看到，各地區(qū)的公眾參與活動(dòng)運(yùn)作方式存在顯著的差異。為了進(jìn)一步提煉上述案例的關(guān)鍵要素，本文提出了衡量公眾參與真實(shí)性和有效性的兩個(gè)維度，分別是公眾參與程度和參與方式，進(jìn)而將公眾參與劃分為4種模式。

很多研究指出，公眾參與的開(kāi)放程度是影響參與質(zhì)量高低的最重要的因素[15](P543-571)。開(kāi)放、透明的參與過(guò)程能夠吸引利益相關(guān)群體的參與，增進(jìn)參與者對(duì)于協(xié)商治理的認(rèn)同感，從而提升決策參與的質(zhì)量。在以上案例中，地方政府通過(guò)兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)影響公眾參與的開(kāi)放程度，分別是評(píng)議對(duì)象和評(píng)議主體的選擇。從表1中可以看到，評(píng)議對(duì)象的選擇主要存在兩種方式：第一種是社工委在職能部門(mén)推選的政策項(xiàng)目中選擇評(píng)議對(duì)象，第二種是社工委邀請(qǐng)全體市民參與評(píng)議對(duì)象的投票選擇。參與公眾評(píng)議的主體同樣存在差異。第一種情況是由社工委遴選與政策相關(guān)的公眾作為參與者；另一種方式則是由民眾自愿選擇是否參與公共政策的評(píng)議。在實(shí)踐中，評(píng)議政策與評(píng)議主體的選擇是相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)環(huán)節(jié)。如果地方政府決定吸納廣泛的社會(huì)參與，則會(huì)在項(xiàng)目選擇階段盡可能吸引公眾興趣，例如通過(guò)公眾投票選擇評(píng)議對(duì)象以提高公眾參與的主動(dòng)性和積極性。反之，相關(guān)部門(mén)會(huì)盡量降低公眾評(píng)議的社會(huì)關(guān)注度，選擇影響范圍有限的公共政策，并將參與者限定在可控范圍內(nèi)。因此，在本文中，“參與程度”指的是社會(huì)公眾能夠在多大程度上參與評(píng)議過(guò)程，以及公眾有多大的影響力決定評(píng)議的對(duì)象。

公眾參與的另一個(gè)核心問(wèn)題是參與的過(guò)程，主要指的是溝通的形式。在以上案例中，政策部門(mén)和社會(huì)公眾之間的交流方式可以分為單向的信息傳遞和雙向的互動(dòng)參與。前者一般指的是采取問(wèn)卷、訪談等信息收集方式，而不涉及政策部門(mén)和公眾之間的互動(dòng)；后者一般指的是多方主體能夠進(jìn)行實(shí)時(shí)的溝通和互相影響。不同的參與形式影響著公眾參與的質(zhì)量。對(duì)于單向吸納式的參與形式而言，政府關(guān)注的是如何收集公眾對(duì)于政策的看法，從而為決策的制定和改進(jìn)提供依據(jù)，他們并非將公眾視為公共決策的主體。由于缺乏充分的賦權(quán)，公眾缺乏足夠的信息來(lái)貢獻(xiàn)有效的政策建議，導(dǎo)致公眾參與的質(zhì)量較低下。而互動(dòng)參與能在以下方面改進(jìn)公眾參與的質(zhì)量：首先，面對(duì)面的信息交流能在很大程度上改善雙方信息不對(duì)稱的狀況，從而提升弱勢(shì)方的參與能力和參與意愿；第二，互動(dòng)交流有助于促使社會(huì)公眾和政策部門(mén)在理性的溝通和協(xié)商后達(dá)成共識(shí)，從而對(duì)公共政策產(chǎn)生真實(shí)而有益的影響；第三，雙向交流還有助于雙方建立起信任紐帶，形成堅(jiān)實(shí)的治理合作基礎(chǔ)。

總而言之，參與程度和參與形式相互獨(dú)立而又相互影響，共同影響了公眾參與的真實(shí)性。根據(jù)以上兩個(gè)維度，本文將公眾參與政策評(píng)議分為4種模式，如表2所示。之后，本文將簡(jiǎn)要介紹4種模式的基本特征，并與4座城市的公眾評(píng)議活動(dòng)進(jìn)行對(duì)照分析，從而凸顯出不同地區(qū)的差異化的公眾參與模式。

表2 公眾參與政策評(píng)議的4種模式

首先，咨詢模式是最低限度的公眾參與模式。在這種模式中，政府將公眾作為公共決策的咨詢對(duì)象，僅在必要時(shí)收集公眾的意見(jiàn)作為決策依據(jù)。公眾并沒(méi)有參與政府決策過(guò)程，也并非真正意義上的協(xié)商治理。珠海市的公眾評(píng)議活動(dòng)僅吸納了少量政策目標(biāo)群體，且采取了單向的信息收集法，屬于咨詢模式。具體而言，珠海市的公眾評(píng)議是由政府通過(guò)自上而下的方式組織的，評(píng)議的議題也是由各部門(mén)決定的，公眾的角色比較被動(dòng)。這三項(xiàng)政策都是針對(duì)特殊人群的公共服務(wù)項(xiàng)目，因而政府選擇了與項(xiàng)目相關(guān)的群眾作為評(píng)議主體，而將其他公眾排除在外，公眾參與范圍十分有限。另外，這三項(xiàng)評(píng)議政策早已完結(jié)，參與的公眾表示時(shí)間久遠(yuǎn)，已經(jīng)不記得具體內(nèi)容*資料來(lái)源：珠海市公眾政策評(píng)議第三方評(píng)估報(bào)告。。從參與的形式來(lái)看，公眾參與方式比較單一，政府主要采用結(jié)構(gòu)化的問(wèn)卷和訪談來(lái)進(jìn)行民意調(diào)查，公眾難以充分表達(dá)意見(jiàn)，對(duì)政策影響力有限。被評(píng)議的政策部門(mén)幾乎不介入評(píng)議過(guò)程，僅對(duì)第三方的評(píng)估報(bào)告做出簡(jiǎn)要回應(yīng)。由于這類公眾評(píng)議主要是對(duì)以往政策的追加評(píng)價(jià)，公眾意見(jiàn)對(duì)政策過(guò)程影響力有限?？偟膩?lái)說(shuō)，珠海市的公眾評(píng)議呈現(xiàn)出公眾參與程度低、參與模式單一、政策影響力弱的特點(diǎn)。

在第二種商議模式中，雖然公眾參與的范圍仍然有限，但是出現(xiàn)了互動(dòng)式的參與形式，增進(jìn)了公眾與政府的了解與信任，有助于達(dá)成決策共識(shí)。在廣州市的公眾評(píng)議活動(dòng)中，雖然公眾參與的范圍仍然局限于少數(shù)的政策相關(guān)群體，但社工委舉辦的公眾評(píng)議會(huì)促進(jìn)了相關(guān)職能部門(mén)與公眾之間的面對(duì)面交流，公眾評(píng)議成為雙方商議和妥協(xié)的結(jié)果，因而呈現(xiàn)出商議模式的特點(diǎn)。具體而言，在廣州市的公眾參與實(shí)踐中，社工委和各部門(mén)仍然主導(dǎo)著評(píng)議對(duì)象的選擇。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，社工委主要選擇優(yōu)秀項(xiàng)目接受評(píng)議。越秀區(qū)社工委表示，“因?yàn)檫@是首次進(jìn)行公眾評(píng)議活動(dòng)，有試水性質(zhì)，所以先選取優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行”[28]。第二，與珠海市的實(shí)踐相似，廣州市的評(píng)議政策的覆蓋面十分有限。第三方選擇了政策相關(guān)群體作為評(píng)估主體，大多數(shù)公眾無(wú)法參與評(píng)議過(guò)程。在公眾參與形式方面，區(qū)社工委營(yíng)造了一個(gè)協(xié)商的公共空間，以面對(duì)面商議補(bǔ)充了單向的問(wèn)卷調(diào)查。相比較珠海市，越秀區(qū)公眾評(píng)議中各主體的參與方式更加靈活。通過(guò)與參與者的協(xié)商和討論，部門(mén)能夠獲得更有針對(duì)性的決策信息，以提高決策的合法性和有效性。相比較咨詢模式，商議模式改變了公眾自說(shuō)自話的局面，增進(jìn)了不同主體之間的信息交換，在一定程度上增強(qiáng)了公眾的決策權(quán)。但是，由于公眾參與程度有限，商議模式往往難以代表廣大公眾的利益需求。

第三種是點(diǎn)評(píng)模式，其主要特點(diǎn)是，公眾有權(quán)利參與公眾評(píng)議活動(dòng)，但他們的參與形式較為單一，對(duì)決策的影響力也比較有限。在深圳市的公眾評(píng)議活動(dòng)中，普通民眾掌握了一定的選擇權(quán)，而不再是完全的被動(dòng)參與；然而，從參與形式來(lái)看，深圳市的公眾評(píng)議主要以單向信息收集為主，而缺乏公眾與政策部門(mén)的雙向溝通環(huán)節(jié)，因而更貼近“點(diǎn)評(píng)”模式。具體而言，深圳市社工委采取了網(wǎng)絡(luò)投票的形式來(lái)吸引全市公眾的參與，縮小了評(píng)議對(duì)象的范圍，在一定程度上調(diào)動(dòng)了公眾的參與熱情。但是，在參與形式方面，公眾評(píng)議政策的方式主要限于單向的信息交流。雖然社工委組織了圓桌會(huì)議進(jìn)行面對(duì)面評(píng)議，但實(shí)際上是小范圍內(nèi)的精英參與。從參與人員來(lái)看，除第三方組織邀請(qǐng)的體制外代表，多數(shù)委員都是與部門(mén)密切相關(guān)的行業(yè)代表。例如，社工委邀請(qǐng)的有關(guān)教育項(xiàng)目的委員主要來(lái)自市學(xué)前教育協(xié)會(huì)、市學(xué)前教育專家指導(dǎo)委員會(huì)和機(jī)關(guān)幼兒園等，社工委邀請(qǐng)的與醫(yī)療政策相關(guān)的委員大多來(lái)自衛(wèi)計(jì)局下屬的疾控中心等機(jī)構(gòu)。僅有1名社會(huì)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)名的方式參與了圓桌會(huì)議，其影響力微乎其微。換言之，雖然深圳市社工委舉辦了圓桌會(huì)議，但實(shí)際上嚴(yán)格控制著體制外群體的參與，使得政策評(píng)議成為內(nèi)部交流會(huì)議*深圳市圓桌會(huì)議的時(shí)間設(shè)定在周五，地點(diǎn)位于深圳市政府內(nèi)部的辦公樓，導(dǎo)致很多本愿意參與討論的公眾無(wú)法到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。。總而言之，深圳市的公眾能夠參與政策的選擇和政策評(píng)議，卻無(wú)法進(jìn)一步掌握決策中的話語(yǔ)權(quán)，因而被稱為“點(diǎn)評(píng)”模式。

協(xié)商模式的公眾評(píng)議活動(dòng)呈現(xiàn)出廣泛的公眾參與和交互式的參與形式兼?zhèn)涞奶卣?。政策制定者和接受者之間的雙向溝通能夠彌合不同主體的信息和觀念的鴻溝，有效識(shí)別不同群體對(duì)于公共政策的多元需求，有助于增進(jìn)雙方對(duì)于公共政策制定和改進(jìn)的共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)公共治理的民主化。相比較其他三個(gè)地區(qū)，順德區(qū)的公眾評(píng)議體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點(diǎn)。首先，公眾參與的范圍更加廣泛，對(duì)評(píng)議項(xiàng)目有一定的選擇權(quán)。區(qū)社工委和各部門(mén)首先給出備選評(píng)議政策，再通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投票和線下問(wèn)卷等多種形式，選出社會(huì)公眾最感興趣的項(xiàng)目，這體現(xiàn)了廣泛的公眾參與。第二，通過(guò)開(kāi)展咨詢會(huì)等形式，組織者創(chuàng)造了一個(gè)公共空間，使得公眾、人大政協(xié)、社會(huì)組織、政策官員能夠在公共空間進(jìn)行討論，降低了信息不對(duì)稱，提高了協(xié)商的效率*順德區(qū)的公眾評(píng)議會(huì)議時(shí)間設(shè)定在周六，地點(diǎn)位于順德區(qū)順?lè)迳焦珗@內(nèi)部的社會(huì)創(chuàng)新中心，是一個(gè)開(kāi)放的公共空間。并且，順德區(qū)社工委在公園內(nèi)部設(shè)置了多個(gè)指示牌，吸引普通公眾前往參與會(huì)議討論。。另外，通過(guò)新聞媒體的報(bào)道向社會(huì)公布，加強(qiáng)了公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。最后，評(píng)議委員會(huì)將評(píng)議結(jié)果提交給人大和政協(xié)委員，作為人大和政協(xié)提案的依據(jù)，這也是影響決策過(guò)程的重要方式。因此，順德區(qū)的公眾評(píng)議活動(dòng)體現(xiàn)了協(xié)商民主中關(guān)于“平等”“參與”“協(xié)商”“共識(shí)”的特點(diǎn)，因而被歸類為“協(xié)商”式的公眾參與[29](P54)。

值得注意的是，相比較公眾參與程度和參與方式，公眾廣泛參與的意義更加重要。以廣州市的公眾評(píng)議為例，由于廣州越秀區(qū)的公眾評(píng)議項(xiàng)目是社工委和其它部門(mén)主導(dǎo)的，選取了覆蓋面很窄的三個(gè)優(yōu)秀項(xiàng)目，參與評(píng)議的公眾也相對(duì)較少，即使采用的是交互協(xié)商的方式，參與效果也有限。而深圳市的公眾評(píng)議活動(dòng)雖然缺乏公眾與政府部門(mén)之間的協(xié)商交流，但因其得到了廣大公眾和社會(huì)媒體的關(guān)注和評(píng)價(jià)，也有助于政府部門(mén)根據(jù)公眾預(yù)期來(lái)調(diào)整公共政策，為下一步的真實(shí)參與奠定基礎(chǔ)。因此，推動(dòng)公眾參與政策評(píng)議是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)在深化公民參與程度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善公民參與的方式。

當(dāng)然，這些案例體現(xiàn)了公眾參與深度和方式在程度上的差異，并非達(dá)到了最理想的類型。相比較政府指定評(píng)議政策的方式，公眾參與政策選擇投票體現(xiàn)了評(píng)議的民主性，但公眾仍然無(wú)法主導(dǎo)公眾評(píng)議的議程；相比較滿意度問(wèn)卷的形式，面對(duì)面協(xié)商的形式加強(qiáng)了參與方式的有效性，但協(xié)商的有效性仍然受到多種因素影響。順德區(qū)的公眾評(píng)議擴(kuò)大了的公眾參與范圍，采納了討論協(xié)商的方式，但它的參與深度和互動(dòng)程度仍然不足以稱為成熟的協(xié)商模式。即便如此，本文的案例也為研究提供了經(jīng)驗(yàn)上的佐證。

三、 分析與討論

本節(jié)將從政府部門(mén)的角度對(duì)公眾參與實(shí)踐的差異性進(jìn)行原因分析。本研究中的公眾評(píng)議是在各區(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，因此社工委是影響公眾參與質(zhì)量的主要政府組織部門(mén)。本節(jié)主要分析4個(gè)城市的社工委的價(jià)值取向、行動(dòng)目標(biāo)以及他們所處的政府組織結(jié)構(gòu)，以解釋4個(gè)地區(qū)的公眾評(píng)議形成的迥異的參與模式。

(一) 社工委的價(jià)值取向

在缺乏上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明確指導(dǎo)的情況下，各地社工委對(duì)公眾參與的價(jià)值判斷和功能定位產(chǎn)生了不同的判斷，進(jìn)而影響了公眾參與的質(zhì)量。雖然社工委部門(mén)的價(jià)值取向難以直觀比較，但是筆者可以通過(guò)比較各地社工委相關(guān)文件報(bào)告對(duì)評(píng)議活動(dòng)的定位以及社工委主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于公眾參與的判斷，進(jìn)而了解社工委組織對(duì)公眾參與的認(rèn)知和態(tài)度。從珠海市社工委對(duì)公眾評(píng)議的定位來(lái)看，他們將公眾參與作為推動(dòng)部門(mén)提高法制建設(shè)的手段?！吨楹Ｉ鐣?huì)管理工作簡(jiǎn)報(bào)》指出，“在加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域法制體系建設(shè)的同時(shí)，市委社管部高度重視公共政策評(píng)估工作，把群眾滿意作為檢驗(yàn)社會(huì)建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)政策均等化”，“探索公眾參與社會(huì)管理模式，通過(guò)實(shí)施政策評(píng)估，倒逼相關(guān)部門(mén)突破自身利益，提高法規(guī)規(guī)章制定水平?！币虼?，珠海市社工委主要將公眾參與作為一種改進(jìn)政府部門(mén)法制建設(shè)的治理技術(shù)。

越秀區(qū)社工委對(duì)評(píng)議活動(dòng)提出了三點(diǎn)主要的要求：首先是“了解越秀區(qū)2013年度三大公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果”，其次是“提高公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量”，最后是“增強(qiáng)居民參與公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的積極性”。由此可見(jiàn)，越秀區(qū)社工委希望利用民意反饋來(lái)提升政策的合法性。從公眾參與的評(píng)估方法來(lái)看，第三方采用的是參與式快速評(píng)估方法，強(qiáng)調(diào)的是快速地掌握居民的意見(jiàn)和建議。由此可見(jiàn)，越秀區(qū)社工委同樣將公眾參與作為一種獲取民意的方式方法，強(qiáng)調(diào)的是公眾參與對(duì)于政府決策的工具價(jià)值。

深圳市社工委的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人則表示了不同的想法。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公眾參與應(yīng)當(dāng)更深入和全面地體現(xiàn)在公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)以提高決策的科學(xué)性，“公共政策最好是在起草之初就能夠廣泛地體現(xiàn)民意……如何制定公共政策，如何評(píng)價(jià)公共政策，這個(gè)機(jī)制本身就應(yīng)該規(guī)范化。我們應(yīng)該從源頭上就開(kāi)始考慮它的一個(gè)合理性、合法性?！?與深圳市社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談?dòng)涗?。但另一位主要?fù)責(zé)人則認(rèn)為公眾參與主要是對(duì)政策的事后評(píng)估，“我們和過(guò)去的征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)的不同在于，他們是在政策制定之前來(lái)做這件事，而我們主要是事后的評(píng)估?！?與深圳市社工委官員的訪談?dòng)涗?。兩位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于公眾參與的設(shè)想存在出入。主要領(lǐng)導(dǎo)希望借助民意來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策過(guò)程的民主化，而活動(dòng)的具體負(fù)責(zé)人則將公眾參與看做一項(xiàng)政策評(píng)估。在后一位領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，深圳市的公眾參與活動(dòng)主要是對(duì)已有公共政策的評(píng)估。

順德區(qū)的政府官員和智庫(kù)成員則對(duì)公眾參與表示了更高的期待。一位順德決策咨詢委員會(huì)的委員表示，“我們整個(gè)改革的任務(wù)，就是要提高公眾的參與能力與意識(shí)。這也是促進(jìn)社會(huì)體制改革，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。第二，這項(xiàng)工作體現(xiàn)了協(xié)商民主的發(fā)展方向，也是我們改革的重要平臺(tái)。我們也將作為一個(gè)長(zhǎng)期的制度，堅(jiān)持推進(jìn)下去?！?與順德區(qū)決咨委委員的訪談?dòng)涗洝ｍ樀聟^(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)表示，他們希望通過(guò)該活動(dòng)來(lái)提高各部門(mén)的民主決策意識(shí)，從而提升整個(gè)區(qū)的決策民主程度。“公眾評(píng)議只是其中一個(gè)小小的平臺(tái)，更多的資源是在各個(gè)部門(mén)手頭上，所以我們希望各部門(mén)能推進(jìn)本部門(mén)的政策制定的民主參與?！?與順德區(qū)社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談?dòng)涗?。他們提出順德區(qū)的政治改革的最終目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與。從價(jià)值取向上來(lái)看，順德區(qū)社工委對(duì)于公眾參與民主價(jià)值的認(rèn)可程度更高。

政府部門(mén)對(duì)于公眾參與的價(jià)值判斷是影響其后續(xù)行動(dòng)的重要因素。本研究發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的政府以及不同的政策官員對(duì)于民主參與的價(jià)值的接受程度有所不同。在本案例中，一些地方政府忽略了公眾評(píng)議背后的民主內(nèi)涵，主要將其作為一種改進(jìn)政府績(jī)效的政策工具。在這種觀念的指導(dǎo)下，他們僅吸納有限的公眾參與政策評(píng)議，而非采取民主協(xié)商。換言之，這些政府部門(mén)更傾向于選擇咨詢式和點(diǎn)評(píng)式的參與模式。另一方面，一些地區(qū)的官員對(duì)民主參與的支持度更高，采取了積極的措施將公眾參與與決策民主化相關(guān)聯(lián)，形成了一系列創(chuàng)新實(shí)踐[1](P52)。這些地區(qū)的政府部門(mén)更加重視公眾參與的深度和廣度，傾向于采取商議式和協(xié)商式的公眾參與模式。

(二) 社工委的行動(dòng)目標(biāo)

從各地政府頒布的政策文件和訪談?dòng)涗浿锌梢酝茢喑龈鞯厣绻の瘜?duì)于公眾參與實(shí)踐設(shè)定的行動(dòng)目標(biāo)。根據(jù)珠海市的活動(dòng)指導(dǎo)文件，其主要目的在于彌補(bǔ)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的不足，將公共政策評(píng)估工作作為檢驗(yàn)社會(huì)建設(shè)成效的手段，以促進(jìn)公共服務(wù)政策均等化的發(fā)展。從評(píng)議方式來(lái)看，珠海市采用的是360度評(píng)議法，結(jié)合了主客觀指標(biāo)和內(nèi)外部評(píng)議，以對(duì)政策進(jìn)行較為全面的評(píng)估。因此，珠海市的活動(dòng)目標(biāo)在于廣泛地收集政策相關(guān)的評(píng)估資料，從而為改進(jìn)政策提供依據(jù)。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，珠海市社工委收集了來(lái)自部門(mén)、公眾等多方主體的意見(jiàn)，公眾的評(píng)議只是其中的組成部分之一。

廣州市越秀區(qū)社工委與第三方共同合作，將公眾評(píng)議定位為資料采集和形象宣傳。第一，以資料采集為目標(biāo)，第三方采取了多種形式的評(píng)議方式，例如向服務(wù)對(duì)象收集問(wèn)卷，組織服務(wù)對(duì)象進(jìn)行討論等。但這些活動(dòng)都缺乏部門(mén)的參與，即服務(wù)對(duì)象與政策制定者之間的互動(dòng)，體現(xiàn)出越秀區(qū)以信息收集為目標(biāo)的行動(dòng)定位。第二，從活動(dòng)的安排來(lái)看，宣傳活動(dòng)占了重要的比例。在活動(dòng)的發(fā)布和宣傳階段、大眾點(diǎn)評(píng)階段和成果使用階段，第三方都邀請(qǐng)了各界媒體進(jìn)行積極正面的報(bào)道*參見(jiàn)當(dāng)時(shí)相關(guān)新聞報(bào)道。。為了避免報(bào)道中出現(xiàn)負(fù)面新聞，越秀區(qū)選擇了比較成功的項(xiàng)目進(jìn)行公眾評(píng)議，并嚴(yán)格控制了參與大眾評(píng)議的人員構(gòu)成。

深圳市社工委所設(shè)定的行動(dòng)目標(biāo)是完成任務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)控制。深圳市社工委評(píng)議活動(dòng)主要負(fù)責(zé)人表示，“我們就按照省里的任務(wù)完成就好，也不用做得轟轟烈烈，到時(shí)候樹(shù)敵太多反而壞事，搞僵了和職能部門(mén)的關(guān)系。”由于深圳社工委的主要目標(biāo)是完成上級(jí)的任務(wù)，而非改變傳統(tǒng)的決策模式，因此他們采取了比較穩(wěn)妥的公眾參與形式。例如，按照方案的設(shè)計(jì)，評(píng)議對(duì)象的選擇是由網(wǎng)民票選出得票前四的政策項(xiàng)目，再由領(lǐng)導(dǎo)擇定兩項(xiàng)政策作為評(píng)議對(duì)象。根據(jù)投票結(jié)果顯示，《保障性住房統(tǒng)一輪候系統(tǒng)建立(擬出臺(tái))》最受民眾關(guān)注，但是考慮到當(dāng)時(shí)深圳房?jī)r(jià)處于輿論的風(fēng)口浪尖上，領(lǐng)導(dǎo)小組審慎地替換了這一政策。同時(shí)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，深圳市選擇仿照其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，“他們(順德區(qū))確實(shí)做得不錯(cuò)，最后的結(jié)果處理方式也是很溫和，這和我們的設(shè)想也比較一致*此處的“他們”是指順德區(qū)社工委。在2015年初，省社工委對(duì)7座試點(diǎn)城市的公眾評(píng)議活動(dòng)進(jìn)行了總結(jié)評(píng)價(jià)，順德區(qū)在2014年末開(kāi)展的評(píng)議活動(dòng)得到了省社工委的高度評(píng)價(jià)，成為其他城市學(xué)習(xí)的對(duì)象。因此，深圳市在2015年開(kāi)展新一輪公眾評(píng)議活動(dòng)時(shí)希望參考借鑒順德區(qū)的評(píng)議模式。。但他們太繁瑣了，我希望深圳做得簡(jiǎn)單一些。”在風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)導(dǎo)向下，深圳市的公眾評(píng)議活動(dòng)僅實(shí)現(xiàn)了有限的公眾參與。

順德區(qū)委辦公室、人民政府辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)順德區(qū)公共服務(wù)政策與項(xiàng)目公眾評(píng)議試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》。從總體目標(biāo)來(lái)看，順德區(qū)政府“以保障和改善民生為重點(diǎn)、完善社會(huì)服務(wù)為基礎(chǔ)、促進(jìn)公平正義為導(dǎo)向”，“通過(guò)制度創(chuàng)新，搭建社會(huì)參與新平臺(tái)，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立科學(xué)、民主、規(guī)范的公共服務(wù)政策與項(xiàng)目公眾評(píng)議長(zhǎng)效機(jī)制，激發(fā)社會(huì)參與熱情，在貫徹群眾路線中推動(dòng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。” 區(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)表示，“更根本的是各部門(mén)能有這個(gè)意識(shí)，能通過(guò)現(xiàn)在有的平臺(tái)，比如說(shuō)決策咨詢制度，通過(guò)網(wǎng)站將我們的政策意見(jiàn)真誠(chéng)地向社會(huì)公布，征求公眾的意見(jiàn)，不斷改進(jìn)我們的政策?！?與順德區(qū)社工委的訪談?dòng)涗?。順德區(qū)開(kāi)展公眾評(píng)議的目標(biāo)定位是循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)決策的民主化。因此，順德區(qū)的公眾評(píng)議也呈現(xiàn)出更廣泛和更深入的參與特征。

這些城市在試點(diǎn)過(guò)程中提出了不同的改革思路。珠海市、廣州市的改革落腳點(diǎn)在于通過(guò)收集民意以改進(jìn)公共服務(wù)；深圳市社工委將之作為一項(xiàng)行政任務(wù)來(lái)完成，采取了穩(wěn)妥的參與方式；而順德區(qū)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，公眾參與不僅能帶動(dòng)公共政策質(zhì)量的提升，還能夠改變封閉的政策過(guò)程，建立長(zhǎng)效民主決策機(jī)制。在不同的目標(biāo)導(dǎo)向下，各地政府采取了不同的公眾參與形式。

不同地區(qū)的社工委對(duì)公眾評(píng)議設(shè)定了不同的行動(dòng)目標(biāo)，并采取了不同的治理技術(shù)以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。本研究發(fā)現(xiàn)，基于政策官員對(duì)于公眾參與的價(jià)值判斷，他們對(duì)公眾評(píng)議活動(dòng)采取了不同的定位。一方面，珠海、廣州和深圳社工委將公眾評(píng)議定位為改進(jìn)決策的工具，因而采取了以管理效率為目標(biāo)的治理方式來(lái)組織公眾評(píng)議活動(dòng)。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，公眾評(píng)議的有效性主要取決于樣本的代表性和評(píng)估方式的科學(xué)性。而順德區(qū)社工委更多地將公眾評(píng)議的目標(biāo)設(shè)定為決策民主化，采取了以民主價(jià)值為導(dǎo)向的治理手段。具體而言，順德區(qū)社工委采取了廣泛的公眾參與和交互式的參與形式，以實(shí)現(xiàn)民主決策的開(kāi)放性、透明性和協(xié)商性。所以，本案例中4個(gè)城市的社工委對(duì)公眾評(píng)議的定位不同，設(shè)置了不同的公眾參與機(jī)制，呈現(xiàn)出了不同的參與形態(tài)和效果。

(三) 各地政府的組織結(jié)構(gòu)

公眾評(píng)議的順利開(kāi)展不僅取決于社工委的積極投入，還需要其它行政部門(mén)的積極配合。作為一個(gè)新成立的組織，社工委在部門(mén)間的角色地位非常尷尬，因此可發(fā)揮的空間也十分有限。社工委組織公眾評(píng)議的合法性受到質(zhì)疑，“我們一直很糾結(jié)在哪里評(píng)、評(píng)誰(shuí)呢？因?yàn)樵谀睦镌u(píng)人家都不高興，評(píng)誰(shuí)都不高興”*與深圳市社工委的訪談?dòng)涗?。。深圳社工委的?fù)責(zé)人表示，“這個(gè)由社工委來(lái)做，我們也覺(jué)得是在法理上站不住，得罪人的事……尤其是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如說(shuō)項(xiàng)目的選擇，要選什么項(xiàng)目才能使大家沒(méi)有意見(jiàn)，因?yàn)檫@個(gè)本來(lái)就是得罪人的事”*與深圳市社工委的訪談?dòng)涗洝?。?duì)此，省社工委建議將評(píng)議項(xiàng)目的決策權(quán)交給其它部門(mén)或外包給第三方，“社工委不說(shuō)(評(píng)誰(shuí))，要求珠三角的市自己選擇項(xiàng)目，來(lái)讓第三方評(píng)議，比如教育、社區(qū)服務(wù)，都是他們自己選，和社工委沒(méi)關(guān)系”*與省社工委的訪談?dòng)涗?。。因此，在具體操作過(guò)程中，深圳市社工委將活動(dòng)組織全權(quán)委托給第三方?！斑@個(gè)評(píng)議的組織者是第三方，明確要求購(gòu)買服務(wù)的方式由第三方設(shè)計(jì)、組織，然后得出結(jié)果?！?與省社工委的訪談?dòng)涗洝Ｈ缟钲谝粯?，珠海市和廣州越秀區(qū)的社工委都先由各部門(mén)提交可供評(píng)議的政策作為備選方案，并委托第三方組織項(xiàng)目執(zhí)行，本部門(mén)則盡量置身事外。由于缺乏社工委的積極介入，大多數(shù)部門(mén)也對(duì)公眾參與持懷疑態(tài)度，僅憑第三方的力量難以推動(dòng)真正意義上的公眾參與。所以，對(duì)于珠海、廣州和深圳的公眾評(píng)議而言，活動(dòng)的組織方處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有得到其它相關(guān)部門(mén)的支持，無(wú)法真正地推動(dòng)公眾在決策過(guò)程中的積極參與。

順德區(qū)之所以能夠較為順暢地推行公眾參與，首先得益于該地區(qū)開(kāi)放的社會(huì)氛圍和官民互信基礎(chǔ)。近年來(lái)，順德區(qū)政府建立了各類公眾參與和決策咨詢制度，如決策咨詢制度和績(jī)效評(píng)估制度，加強(qiáng)了政府與公眾、智庫(kù)之間的緊密聯(lián)系。各部門(mén)在對(duì)外交流的過(guò)程中逐漸積累了吸納公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，從而更易于接受來(lái)自外界的監(jiān)督和評(píng)議作為自身改革的動(dòng)力之一。對(duì)于公眾而言，多種多樣的參與渠道提高了公眾的政策參與能力，也有助于增進(jìn)他們對(duì)政府的信任感?？偟膩?lái)說(shuō)，順德區(qū)政府與社會(huì)公眾、新聞媒體和專家學(xué)者之間形成了良性的互動(dòng)模式，為公眾評(píng)議的開(kāi)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境[30]。

第二，公眾評(píng)議的順利開(kāi)展還有賴于區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持和良性的部門(mén)間關(guān)系[31]。首先，從行政結(jié)構(gòu)來(lái)看，社工委與區(qū)府區(qū)委辦合署，一套人馬，兩塊牌子。這個(gè)特別的安排為社工委工作的開(kāi)展提供了有利的條件。在這種環(huán)境下，社工委盡管是新成立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，也能夠比較順利地得到其它部門(mén)的配合和支持?！?因?yàn)?這種運(yùn)作機(jī)制(跟兩辦合署)，這幾年(社工委)在區(qū)里還是有一定的江湖地位，大家還是比較給面子，有一些工作開(kāi)展得還是比較順的，有的部門(mén)還找過(guò)來(lái)和我們一起合作。我們的常務(wù)副主任是區(qū)府辦副秘書(shū)長(zhǎng)，他拿著這個(gè)身份去協(xié)調(diào)就很順了?！?與順德區(qū)社工委的訪談?dòng)涗洝５诙?，?jīng)歷了多輪的行政制度改革，順德區(qū)的官僚組織內(nèi)部已經(jīng)形成了一套比較完善的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，組織之間的合作關(guān)系比較成熟，也提高了部門(mén)的行政效率?！跋耥樀律绻のc區(qū)委區(qū)政府合署辦公是配合順德的大部制改革，大部制改革后由于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，整個(gè)機(jī)構(gòu)高度融合。好處就是各個(gè)職能部門(mén)的政策遞送到區(qū)委區(qū)政府，我們可以在前期就進(jìn)行審核，是否符合社會(huì)改革的方向?！?與順德區(qū)社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談?dòng)涗洝?/p>

順德區(qū)社工委也采取了積極的態(tài)度對(duì)待公眾評(píng)議試點(diǎn)工作。社工委專職副主任積極參與評(píng)議過(guò)程，與第三方共同協(xié)調(diào)各職能部門(mén)之間的關(guān)系，推動(dòng)公眾參與的深入開(kāi)展。在每一次活動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，例如方案制定、項(xiàng)目選擇、評(píng)估會(huì)議等階段，社工委領(lǐng)導(dǎo)都召開(kāi)了聯(lián)席會(huì)議，動(dòng)員職能部門(mén)積極參與方案的制定過(guò)程，打消職能部門(mén)對(duì)于公眾參與的疑慮，聽(tīng)取他們的建議。正是在區(qū)社工委的宣傳和動(dòng)員之下，各職能部門(mén)對(duì)公眾參與政策評(píng)議都表示了較高的參與熱情。在評(píng)議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，與民生相關(guān)的10個(gè)職能部門(mén)都派代表參與了討論，極大地提高了公眾參與的質(zhì)量。

公眾參與往往依賴于主導(dǎo)部門(mén)的推動(dòng)，該主導(dǎo)部門(mén)所處的組織環(huán)境決定了其是否有足夠的權(quán)威、資源和人力實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的利益整合，以實(shí)現(xiàn)廣泛和深入的公眾參與。新成立的社工委既沒(méi)有來(lái)自中央對(duì)口部門(mén)的合法性支持，也缺乏綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)工作的組織資源，在開(kāi)展公眾參與活動(dòng)時(shí)容易遭受來(lái)自其他部門(mén)的反對(duì)。在組織環(huán)境不利于資源整合的情況下，主導(dǎo)部門(mén)傾向于選擇較為保守的公眾參與模式，例如咨詢和點(diǎn)評(píng)模式。另一方面，地方政府領(lǐng)導(dǎo)也可以通過(guò)提高主導(dǎo)部門(mén)的行政級(jí)別、賦予其更多的組織資源、增強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作等方式以增強(qiáng)主導(dǎo)部門(mén)的行動(dòng)能力，促使其采取更開(kāi)放、互動(dòng)性更強(qiáng)的參與模式。換言之，組織結(jié)構(gòu)決定了政府部門(mén)的行動(dòng)能力，從而影響它所組織的公眾參與的有效性。

四、 結(jié)論與展望

近年來(lái)，中央提出了治理體系的現(xiàn)代化目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理方式，推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛發(fā)展。在中央政策的推動(dòng)下，地方發(fā)起了一系列公眾參與實(shí)踐。已有文獻(xiàn)對(duì)一些成功的公眾參與實(shí)踐進(jìn)行了研究，并指出了公眾參與對(duì)于社會(huì)治理創(chuàng)新的積極影響。部分學(xué)者認(rèn)為，隨著公眾參與的興起，中國(guó)將逐漸實(shí)現(xiàn)民主化治理。另一部分學(xué)者則對(duì)由政府主導(dǎo)的公眾參與實(shí)踐持懷疑態(tài)度，他們認(rèn)為政府主導(dǎo)的公民參與呈現(xiàn)出“形式化”“表演型”特征，而沒(méi)有對(duì)決策過(guò)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。這些研究展現(xiàn)了公眾參與活動(dòng)在參與范圍、參與方式和治理效果方面的巨大差異，卻沒(méi)有進(jìn)一步追問(wèn)差異背后的制度原因。本研究在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以參差不齊的公眾參與現(xiàn)狀為研究起點(diǎn)，從政策官僚和政府組織的角度出發(fā)，探究了影響公眾參與實(shí)踐多樣性的因果機(jī)制，從而揭示了地方政府在民主治理中扮演的重要角色。

具體而言，本文以廣東省社工委在2014-2015年間發(fā)起的公眾評(píng)議活動(dòng)作為研究案例，對(duì)4座城市的公眾參與實(shí)踐進(jìn)行了比較分析。筆者發(fā)現(xiàn)，各地市社工委主導(dǎo)的公眾參與活動(dòng)存在多樣化類型和差異性結(jié)果，并從參與程度和參與形式兩個(gè)維度出發(fā)對(duì)4個(gè)案例進(jìn)行了類型學(xué)研究，介紹了咨詢、點(diǎn)評(píng)、商議和協(xié)商4種參與模式的具體差異。為了進(jìn)一步探究4類公眾參與差異的成因，本文從主導(dǎo)部門(mén)的角度出發(fā)，提出了價(jià)值取向、行動(dòng)目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)的三維分析框架。首先，官員對(duì)于公眾和參與的價(jià)值判斷決定了他們對(duì)協(xié)商治理的接納程度，影響了他們對(duì)公眾評(píng)議的定位；第二，地方政府為活動(dòng)設(shè)定的行動(dòng)目標(biāo)決定著公眾參與開(kāi)展的范圍、過(guò)程、形式和結(jié)果；第三，組織的組織結(jié)構(gòu)是決定執(zhí)行者能否有效推行公眾參與的制度條件。只有在這三個(gè)因素同時(shí)具備的前提下，主導(dǎo)部門(mén)才會(huì)從實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的角度出發(fā)，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)拿癖妳⑴c機(jī)制，在相關(guān)部門(mén)的合作與支持下，使得公眾參與切實(shí)影響公共決策過(guò)程。

在浩如煙海的公眾參與研究中，本文重點(diǎn)凸顯了公共參與的公共行政維度。大量研究將公眾參與視作一個(gè)政治問(wèn)題，卻忽視了公共參與作為一種治理技術(shù)的行政維度。已有研究為探索中國(guó)的政治彈性提供了很好的切入點(diǎn)，卻忽視了不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同系統(tǒng)的政府部門(mén)在民主化治理中的差異性角色，從而無(wú)法解釋參差不齊的公眾參與實(shí)踐與地方民主治理之間的關(guān)系。本文發(fā)現(xiàn)，地方政府發(fā)起的公眾參與效果存在極大差異，但并不直接取決于政體性質(zhì)，而是受到了價(jià)值取向、行動(dòng)目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)等行政因素的影響。換言之，在政治制度穩(wěn)定的前提下，通過(guò)提高官僚的民主意識(shí)和加強(qiáng)行政能力建設(shè)，能夠極大增強(qiáng)公眾參與在治理民主化中的有效性。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)于改進(jìn)中國(guó)地方的民主化治理具有重要意義。當(dāng)然，本文并非主張對(duì)公眾參與的去政治化解讀。從根本上而言，政治因素決定了公眾參與往往發(fā)生在地方層面，并且集中在公共服務(wù)政策等領(lǐng)域。但即使在同樣的政治環(huán)境之下，不同地區(qū)的社工委采取了不同的治理策略，對(duì)地方的民主化發(fā)展帶來(lái)了不同的影響，表明行政民主化可能是一個(gè)值得探究的相對(duì)獨(dú)立的理論命題。

本研究也存在一定的局限性。第一，從時(shí)間維度來(lái)看，本文以2014-2015年度珠江三角洲地區(qū)公眾評(píng)議活動(dòng)作為分析對(duì)象，由于大部分的評(píng)議工作仍在試點(diǎn)和探索階段，本文未進(jìn)一步研究其后的變化。后續(xù)追蹤研究發(fā)現(xiàn)，2015年下半年，廣東省委和省政府進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，將省社工委整合入省政法委，原社工委人員分流至其他部門(mén)。此后，地市級(jí)社工委也開(kāi)始合并，不再獨(dú)立以社工委名義運(yùn)作。由于缺乏社工委的組織力量，一些地區(qū)取消了2016年的公共政策評(píng)議工作，例如廣州、珠海和深圳。由此可見(jiàn)，社工委發(fā)起的公眾評(píng)議活動(dòng)嚴(yán)格受制于該部門(mén)的意愿及能力，在缺乏領(lǐng)導(dǎo)和組織推動(dòng)的情況下，公眾參與也隨之消失了。另一方面，順德區(qū)政府辦公室(簡(jiǎn)稱區(qū)府辦)承擔(dān)了部分社工委職能，并在2015年和2016年相繼開(kāi)展了民生實(shí)事公眾評(píng)議工作*從2013年開(kāi)始，順德區(qū)社工委承擔(dān)了兩項(xiàng)評(píng)議工作:一是評(píng)議各部門(mén)的公共服務(wù)政策，二是評(píng)議區(qū)府辦每年確定的十項(xiàng)民生實(shí)事。民生實(shí)事評(píng)議工作在評(píng)議方式上與公共服務(wù)政策評(píng)議類似。順德區(qū)社工委整合后，區(qū)府辦延續(xù)了對(duì)民生實(shí)事的評(píng)議工作。。公眾評(píng)議在順德區(qū)的延續(xù)進(jìn)一步印證了順德區(qū)政府有較強(qiáng)的意愿和能力開(kāi)展公眾參與活動(dòng)。第二，從空間維度來(lái)看，本文觀察的是珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府行為，而無(wú)法代表經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)。因此，下一步的研究將擴(kuò)大案例選擇范圍，考慮公眾參與在不同地區(qū)的差異性及影響因素。

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