鄭 琳

（清華大學法學院 北京 100084）

警察協(xié)助執(zhí)行保障行政機關(guān)的行政目標得以實現(xiàn)已是一種司空見慣的現(xiàn)象，尤其在拆遷、拆違等需要強制執(zhí)行力的事件中，更是屢見不鮮。然而，警察的協(xié)助執(zhí)行雖然從本質(zhì)上是輔助主要行政機關(guān)實現(xiàn)行政目的，但由于警察機關(guān)在實踐中的協(xié)助執(zhí)行行為往往具有強制力，涉及到對人身自由的限制及對公民財物的侵犯，因此由個別案件報道的警察協(xié)助執(zhí)行所引發(fā)的暴力流血事件常常將本屬于次要輔助地位的警察機關(guān)推上輿論的風口浪尖，使得協(xié)助執(zhí)行行為比基礎(chǔ)執(zhí)行行為的影響更為惡劣。目前國內(nèi)學者主要是聚焦于警察職務(wù)協(xié)助的研究，分析警察職務(wù)協(xié)助產(chǎn)生問題的原因[1]，從警察協(xié)助的特點、警察法修改的角度談警察職務(wù)協(xié)助的制度構(gòu)建[2]23-27，更多的強調(diào)對警察協(xié)助的限制[3]，并未將警察協(xié)助執(zhí)行從警察職務(wù)協(xié)助中單獨剝離出來討論。其實，警察協(xié)助執(zhí)行是警察協(xié)助其他機關(guān)實施行政強制的行為[4]，是警察職務(wù)協(xié)助的一種特別表現(xiàn)形式[5]。警察協(xié)助產(chǎn)生問題最多的是執(zhí)行協(xié)助，一般的警務(wù)協(xié)助如技術(shù)協(xié)助、服務(wù)協(xié)助并不會引起太大爭議。此外，警察協(xié)助執(zhí)行制度的完善，不僅規(guī)范警察權(quán)，與請求行政機關(guān)及法院的司法裁判也密切相關(guān)。更值得關(guān)注的是，如今學者們更多的是強調(diào)對以暴力為中心擴張的警察權(quán)的管控和約束，而以警察權(quán)為擔保發(fā)揮警察權(quán)作用的警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)在未深入剖析前，難免會令人不解。

此外，我國當前警察協(xié)助執(zhí)行的現(xiàn)狀真如媒體所報道的總是夾雜著腥風血雨嗎？警察協(xié)助執(zhí)行理應(yīng)如公安部規(guī)定字面意思所理解的那樣被打入冷宮嗎？在本文中，筆者將通過考察警察協(xié)助執(zhí)行的法規(guī)范表達與實踐運行現(xiàn)狀，強調(diào)本質(zhì)屬于行政協(xié)助、以警察權(quán)為擔保的警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)色彩，展現(xiàn)警察權(quán)的積極功能，并對當前警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)進行完善。需要說明的是，由于我國當前警察協(xié)助執(zhí)行問題主要聚焦于行政機關(guān)強制執(zhí)行領(lǐng)域，所以，本文對警察機關(guān)協(xié)助法院強制執(zhí)行的領(lǐng)域不涉及討論。

1 警察協(xié)助執(zhí)行的規(guī)范表達與實踐運作

1.1 警察協(xié)助執(zhí)行的法規(guī)范梳理

我國對于警察協(xié)助執(zhí)行的規(guī)定散見于不同法規(guī)范之間，筆者在北大法寶上以“公安”和“協(xié)助”為關(guān)鍵詞，全文同句檢索到規(guī)章以上法規(guī)152項，“公安”和“聯(lián)合執(zhí)法”為關(guān)鍵詞全文檢索到規(guī)章以上法規(guī)7項，剔除重復項和無關(guān)項，列舉9項與警察協(xié)助執(zhí)行密切相關(guān)的法規(guī)①，如表所示。

表 警察協(xié)助執(zhí)行法規(guī)范依據(jù)

1.1.1 警察協(xié)助執(zhí)行一般以當事人拒絕執(zhí)行為前提

當事人拒絕執(zhí)行是法規(guī)范中明確規(guī)定的啟動警察協(xié)助執(zhí)行的要件，但拒絕執(zhí)行又具體分為3種情形：第一種是消極的不配合，體現(xiàn)為不服從、脫離執(zhí)行，如對控制、撲滅措施的不服從，患者對采取醫(yī)療措施、強制隔離措施的脫離；第二種是積極阻礙執(zhí)行，當事人采用非暴力方式阻礙行政機關(guān)執(zhí)行，如對稅收管理、土地監(jiān)察人員的阻礙；第三種是暴力抗拒執(zhí)行，當事人使用暴力方式拒不執(zhí)行，如暴力抗拒海關(guān)執(zhí)行職務(wù)。上述法規(guī)范包含了未對警察協(xié)助執(zhí)行啟動要件的規(guī)定但警察機關(guān)應(yīng)當協(xié)助執(zhí)行的情形，如對火災現(xiàn)場秩序的維護、火災肇事嫌疑人的控制，收繳非法獲取、持有的國家秘密載體。

1.1.2 警察協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容多樣化

由于警察協(xié)助執(zhí)行的內(nèi)容散見于不同的法規(guī)范中，不同的法規(guī)范根據(jù)自己的需求，規(guī)定了警察協(xié)助執(zhí)行的不同內(nèi)容，其內(nèi)容具有多樣化的特征。無論是衛(wèi)生、稅收、海關(guān)、土地、國安等其他行政領(lǐng)域部門，還是消防等公安內(nèi)部行政領(lǐng)域，警察協(xié)助執(zhí)行可謂無處不在。警察協(xié)助執(zhí)行的內(nèi)容在某種程度上已經(jīng)突破了《人民警察法》中警察的職責權(quán)限，警察權(quán)呈現(xiàn)一種擴張的趨勢。

1.1.3 對警察協(xié)助執(zhí)行的強制性規(guī)定不一

對于行政主體的協(xié)助執(zhí)行請求，警察機關(guān)是否必須要予以協(xié)助？各法規(guī)范文本規(guī)定不一。有的規(guī)定警察機關(guān)應(yīng)當協(xié)助執(zhí)行，如《海關(guān)法》《火災事故調(diào)查規(guī)定》；有的規(guī)定警察機關(guān)可以協(xié)助執(zhí)行，如《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》；有的則對警察機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的強制性沒有規(guī)定，如《稅收征收管理法》《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》。

1.2 司法判決中的警察協(xié)助執(zhí)行

法院如何對待警察協(xié)助執(zhí)行引發(fā)的爭議？筆者分別以“警察協(xié)助”“聯(lián)合執(zhí)法”“公安”和“非警務(wù)活動”為關(guān)鍵詞在北大法寶上檢索案例，檢索到“警察協(xié)助”行政案件1起，“聯(lián)合執(zhí)法”和“公安”的行政案件465起，賠償案件38起，“非警務(wù)活動”行政案件106起，剔除重復案件及大量最終訴訟與警察機關(guān)無關(guān)的案件，筆者共搜集了36起案件進行實證分析②，司法判決中的警察協(xié)助執(zhí)行具有如下特點。

1.2.1 兩個時間點

警察協(xié)助執(zhí)行的時間點分為兩種情形：一種是警察機關(guān)一開始就直接參與行政主體強制執(zhí)行。在筆者搜集的36起案件中，有24起案件是警察直接參與強制執(zhí)行，行政主體基于對現(xiàn)場執(zhí)行秩序的維護及對暴力抗拒執(zhí)行的預防和制止，常請警察機關(guān)在一開始就參與執(zhí)行，在警察機關(guān)參與其它行政主體的聯(lián)合執(zhí)法行動中，此種情形最為普遍。另一種是警察機關(guān)接警后協(xié)助行政主體強制執(zhí)行。36起案件中的其余12起案件屬于此類，該種情形常發(fā)生于行政主體強制執(zhí)行時，當事人拒絕、阻礙執(zhí)行的情形，行政主體在自身無法妥善解決的情況下，就會尋求警察機關(guān)執(zhí)行協(xié)助。

1.2.2 4種執(zhí)行方式

警察協(xié)助執(zhí)行過程中，最常用的是行政拘留方式，20起案件的行政拘留期限從4日至13日不等，5日、7日、10日是最普遍的行政拘留期限。最基礎(chǔ)的協(xié)助執(zhí)行方式是維護現(xiàn)場秩序，警察機關(guān)在9起案件中只負責在現(xiàn)場維持秩序，采取此種協(xié)助執(zhí)行的方式可以最大程度避免陷入?yún)f(xié)助執(zhí)行違法的漩渦。另一較為常見的協(xié)助執(zhí)行方式是限制人身自由。在警察協(xié)助執(zhí)行過程中，一般體現(xiàn)為將當事人帶離現(xiàn)場、帶離至警車、帶離至警戒線外及對當事人進行口頭傳喚做調(diào)查筆錄等。最后一種協(xié)助執(zhí)行方式是罰款，但適用的較少，只有3起，兩起與行政拘留并處①王新選等訴臨夏市公安局處罰決定書案；翟根紅與濟源市公安局濟水分局治安行政處罰上訴案。，一起單獨處罰②張麗萍與尋甸回族彝族自治縣公安局處罰上訴案。。

1.2.3 3種責任承擔模式

在36起案件中，警察機關(guān)承擔責任的寥寥無幾，但在為數(shù)不多的承擔責任的案件中，警察機關(guān)協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生的責任承擔模式卻有3種。第一種是警察機關(guān)與其它行政機關(guān)共同承擔，即基礎(chǔ)行為違法，警察協(xié)助執(zhí)行行為也違法。第二種是由基礎(chǔ)行為違法的行政機關(guān)承擔，協(xié)助執(zhí)行的警察機關(guān)不承擔責任。第三種是只由警察機關(guān)承擔，即基礎(chǔ)行為不違法，警察在協(xié)助執(zhí)行過程中違法。其中，第一種情形和第二種情形在實踐中分歧最大，基礎(chǔ)行政行為違法，協(xié)助執(zhí)行的警察機關(guān)行為是否必然違法，司法判決存在爭議。支持第一種責任承擔模式的有鄧俊群案、任同岳案③鄧俊群與寧鄉(xiāng)縣公安局行政處罰上訴案；任同岳等與輝縣市公安局等行政賠償上訴案。，支持第二種責任承擔模式的有唐石華案、王永生案、賴屋壩沙場案④唐石華與株洲市荷塘區(qū)人民政府、株洲市公安局荷塘分局等行政強制二審行政判決書；王永生與建德市下涯鎮(zhèn)人民政府、建德市公安局等行政判決書案；龍南縣桃江河渡江賴屋壩砂場等訴龍南縣公安局等強制執(zhí)行案。。

2 警察協(xié)助執(zhí)行應(yīng)當是一種義務(wù)

2.1 本質(zhì)上是一種行政協(xié)助

警察協(xié)助執(zhí)行，作為警察職務(wù)協(xié)助的一種特別表現(xiàn)形式，在本質(zhì)上仍然屬于行政協(xié)助的范疇。行政協(xié)助制度是指行政主體在履行職責過程中，遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請求，被請求機關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請求機關(guān)實現(xiàn)其行政職能的制度[6]。對于行政協(xié)助而言，被請求行政主體一般不能拒絕，拒絕協(xié)助必須要有嚴格的程序規(guī)制?；谛姓繕说膶崿F(xiàn)及拒絕協(xié)助的程序嚴控，行政協(xié)助的義務(wù)色彩很濃，作為其下位概念的警察協(xié)助執(zhí)行也不例外。

2.2 來自警察權(quán)的擔保

警察協(xié)助執(zhí)行的目的在于確保行政強制執(zhí)行的順利、有序開展，警察機關(guān)對現(xiàn)場秩序的維護及對當事人違法抗拒執(zhí)行的制止，實質(zhì)是警察權(quán)的擔?！，F(xiàn)如今，警察的任務(wù)和功能已不再局限于犯罪領(lǐng)域，警察行使權(quán)力的方式遍布生活的各個領(lǐng)域，包括保護、鎮(zhèn)壓、預防、協(xié)助、代表權(quán)威等功能，與包括刑法、行政法、民法等在內(nèi)的法律密切相關(guān)[7]。警察承擔的公共服務(wù)、協(xié)助職能也日益多樣化，最大安全的保障、最少的限制與不便的警察服務(wù)理念也自歐美影響我國[8]。警察權(quán)的擴張意味著警察所承擔的義務(wù)色彩越來越濃，毫無疑問，對于行政機關(guān)強制執(zhí)行的警察權(quán)擔保也應(yīng)歸于其中。

2.3 公安部規(guī)定的正確理解與適用

公安部發(fā)布的《公安機關(guān)黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》中規(guī)定“嚴禁公安民警參與‘征地拆遷’等非警務(wù)活動”，該表述很容易從字面上讓公眾產(chǎn)生誤解，認為警察機關(guān)對于征地拆遷之類的強制執(zhí)行活動應(yīng)當一概不出警，出警即是違法。甚至導致某些警察機關(guān)錯誤理解原意，在應(yīng)當出警協(xié)助履行法定職責時消極不出警。

筆者認為產(chǎn)生誤解的原因有二。一是大眾讀者的斷章取義，公安部規(guī)定“嚴禁參與征地拆遷等非警務(wù)活動，對隨意動用警力參與強制拆遷造成嚴重后果的，嚴肅追究相關(guān)人員的責任”。 公安部的規(guī)定是對國務(wù)院嚴格征地拆遷管理工作有關(guān)要求的認真貫徹①國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》表明“對隨意動用公安民警參與強制征地拆遷造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導的責任”。。公安部禁止的是作為“非警務(wù)活動”的隨意用警行為，即濫用職權(quán)行為。二是公安部的規(guī)定還不太清晰，需要進一步明確。對征地拆遷中發(fā)生的抗拒違法、危害社會秩序、危害公民生命財產(chǎn)安全的情形應(yīng)當作出警察機關(guān)可以協(xié)助執(zhí)行的排除，這是警察機關(guān)履行法定職責所在?！吨腥A人民共和國人民警察法》第2條規(guī)定了人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動。《中華人民共和國治安管理處罰法》第2條也明文規(guī)定了對于擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性尚不夠刑事處罰的，應(yīng)由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

具體到實踐中，警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)應(yīng)當局限于對社會治安秩序的維護及對公眾生命財產(chǎn)安全的保護，而非協(xié)助行政機關(guān)直接拆除違章建筑。除了在規(guī)定中進一步明確除外情形外，公安部或各地方公安機關(guān)可以就協(xié)助執(zhí)行中常見的問題出臺相應(yīng)的指南、手冊，進一步規(guī)范協(xié)助執(zhí)行行為。總之，警察機關(guān)不能因為害怕沖突糾紛就因噎廢食，也不能因為擔憂成為地方政府暴力強拆的工具就消極不作為，應(yīng)依據(jù)法定程序行使警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。

3 對當前警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的完善

3.1 警察執(zhí)行協(xié)助義務(wù)的前提應(yīng)是當事人暴力抗拒執(zhí)行

現(xiàn)行法規(guī)范以當事人拒絕執(zhí)行為請求行政機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的啟動要件，筆者認為設(shè)置門檻過低，弊端有三。其一是導致行政機關(guān)動輒請求警察機關(guān)協(xié)助執(zhí)行，在實踐中極易造成對當事人的暴力侵害，當事人不采用暴力方式抗拒執(zhí)行時，可通過教育、勸誡等方式來達成執(zhí)行目的。其二是形成具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)對警察機關(guān)的過度依賴，陷入非警察機關(guān)不能執(zhí)行的泥淖。其三是對警察機關(guān)的人財物也是一種消耗。因此，筆者認為警察執(zhí)行協(xié)助義務(wù)的前提應(yīng)是當事人暴力抗拒執(zhí)行，具體又可以分為以下兩種情形。

3.1.1 現(xiàn)場的暴力抗拒執(zhí)行

一般而言，當出現(xiàn)當事人暴力抗法并危害社會秩序的情形時，往往需要警察力量的協(xié)助執(zhí)行，當事人只是單純不配合而非采用暴力方式時，則一般不形成警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)前提。當事人暴力抗法以阻礙行政機關(guān)強制執(zhí)行的行為通常具有高度危險性，甚至某些不法分子持有槍支、管制刀具等危險性物品，一般行政機關(guān)缺乏與之相抗衡的裝備并且也缺乏足夠的專業(yè)訓練，這超過了一般行政機關(guān)所能抵御的風險。為了確保行政機關(guān)強制執(zhí)行的正常、有序開展，更為了保護行政機關(guān)人員強制執(zhí)行時的生命安全和社會秩序穩(wěn)定，警察協(xié)助執(zhí)行顯得尤為必要。

3.1.2 可能出現(xiàn)的暴力抗拒執(zhí)行

行政機關(guān)對于可能出現(xiàn)的危害情形的判斷必須建立在一定的事實經(jīng)驗基礎(chǔ)上，而不是憑空臆斷，如果稅務(wù)機關(guān)強制執(zhí)行稅款需要警察協(xié)助執(zhí)行的話，稅務(wù)機關(guān)此前催繳稅款遭遇企業(yè)恐嚇、威脅等事實可以作為請求警察協(xié)助執(zhí)行的依據(jù)。筆者認為，即使在最后執(zhí)行時并未發(fā)生實際危害情形，也不應(yīng)構(gòu)成對于警力的濫用，因為當時的警察協(xié)助執(zhí)行是一種防患于未然的手段，是一種必要的行為。對于可能危害情形的協(xié)助執(zhí)行，請求機關(guān)必須出具詳細的書面請求說明，明確執(zhí)行可能遇到的危害及事實經(jīng)驗依據(jù)，這也是為避免行政機關(guān)濫用警力。

3.2 警察協(xié)助執(zhí)行手段要符合比例原則

通過36起案件的實證分析，筆者發(fā)現(xiàn)警察機關(guān)最常用的就是行政拘留的執(zhí)行方式（多達20起），雖然在大多數(shù)裁判中，法官并未認定行政拘留的處罰違法或處罰過重，但筆者認為，公安機關(guān)對于行政拘留的實施應(yīng)慎之又慎，因為行政拘留畢竟涉及對人身自由的剝奪。筆者認為能用限制人身自由或罰款的方式解決問題的就不宜采用行政拘留，換言之，警察協(xié)助執(zhí)行手段要符合比例原則。

在比較法視野下，《德國強制執(zhí)行法》第9條第2款規(guī)定，強制方法必須與其目的保持適當比例。決定強制方法時，應(yīng)盡可能考慮使當事人和公眾受最少侵害[9]。比例原則的適用應(yīng)包括以下3個層次：第一，需考慮義務(wù)人之個人法益與公益之均衡，執(zhí)行機關(guān)在作目的與手段之判斷時，應(yīng)以此為準則；第二，執(zhí)行機關(guān)有多種執(zhí)行手段可選擇時，應(yīng)采用對義務(wù)人造成損害最輕微之手段；第三，假定僅有一種手段可供使用，但若其侵害程度過甚，則執(zhí)行人員不應(yīng)采用[10]。

在警察協(xié)助執(zhí)行案件中，警察設(shè)置警戒帶，在現(xiàn)場維護秩序是最低程度的協(xié)助執(zhí)行表現(xiàn)，不會涉及對當事人的侵害，通過此舉能保障行政機關(guān)強制執(zhí)行的順利開展，即符合比例原則。然而，大多數(shù)情況下，當事人會拒絕配合執(zhí)行，會有言語辱罵、推搡等行為，此時警察機關(guān)可協(xié)助進行勸導，如果無法奏效，警察機關(guān)可選擇將當事人帶離現(xiàn)場。只有當事人采用暴力抗拒執(zhí)行并造成執(zhí)法人員受輕傷、執(zhí)行秩序嚴重混亂的情況下，行政拘留才可以成為適用的執(zhí)行方式，拘留期限也應(yīng)當根據(jù)危害情形裁量。

3.3 警察協(xié)助執(zhí)行程序亟待立法明確

就目前而言，我國對于警察協(xié)助執(zhí)行程序的規(guī)定還是空白①一般的協(xié)助有程序規(guī)定，例如《中國銀監(jiān)會行政處罰辦法》第30條：需要銀監(jiān)會派出機構(gòu)協(xié)助調(diào)查的，調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當出具協(xié)助調(diào)查函。協(xié)助機構(gòu)應(yīng)當在收到協(xié)助調(diào)查函之日起30日內(nèi)完成調(diào)查。需要延期的，協(xié)助機構(gòu)應(yīng)當及時告知調(diào)查機構(gòu)，但延期不得超過30日。延期后仍不能完成的，報請共同上級銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定。，在司法實踐中也鮮見蹤影②在24起公安機關(guān)直接參與執(zhí)行的案件中，只有在李煥璋與廣州市公安局南沙區(qū)分局城市規(guī)化行政強制行政糾紛上訴案中，行政機關(guān)給警察機關(guān)發(fā)出了《關(guān)于請求派員到執(zhí)法現(xiàn)場外圍維持秩序的函》。。筆者認為，警察協(xié)助執(zhí)行可以參照適用一般警察職務(wù)協(xié)助的規(guī)定，對協(xié)助執(zhí)行的特殊性予以專門規(guī)定。具體而言，警察協(xié)助執(zhí)行可分為一般協(xié)助執(zhí)行與緊急協(xié)助執(zhí)行兩種情形。

3.3.1 一般協(xié)助執(zhí)行

一般協(xié)助執(zhí)行的適用情形是行政主體認為將要實施的行政強制執(zhí)行會產(chǎn)生當事人抗拒執(zhí)法的可能，為了對此種違法行為進行預防和制止，行政主體會請求警察機關(guān)直接參與協(xié)助執(zhí)行。由于執(zhí)行危險并非迫在眉睫，所以，此處的程序規(guī)定可比照一般的警察職務(wù)協(xié)助設(shè)置，行政機關(guān)以書面形式在合理期限內(nèi)向警察機關(guān)提出執(zhí)行協(xié)助請求，并載明協(xié)助請求的相關(guān)事項。警察機關(guān)在收到書面協(xié)助執(zhí)行請求后，應(yīng)在合理期限內(nèi)以書面通知請求機關(guān)。如警察機關(guān)拒絕協(xié)助或此后因其它原因撤銷、變更協(xié)助，則應(yīng)附具理由[2]23-27。這里需要明確的是，警察機關(guān)有對強制執(zhí)行依據(jù)初步判斷是否合法的義務(wù)。

3.3.2 緊急協(xié)助執(zhí)行

行政機關(guān)如果遇到突發(fā)情況，需要警察機關(guān)緊急協(xié)助執(zhí)行時，靈活采取電話通知的方式更為合適。此時應(yīng)由行政機關(guān)執(zhí)行負責人員在電話中向警察機關(guān)簡要說明執(zhí)行時遇到的突發(fā)狀況，請求警察機關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行，對于現(xiàn)場情況可采取錄音、錄像的形式予以保存證據(jù)。警察機關(guān)在收到協(xié)助執(zhí)行請求后，應(yīng)出動警力并在第一時間趕往現(xiàn)場，此時不宜拒絕協(xié)助。如果趕往執(zhí)行現(xiàn)場后并未發(fā)生緊急情況，警察機關(guān)也應(yīng)起到最低限度維護現(xiàn)場秩序的作用。在執(zhí)行結(jié)束后，行政機關(guān)應(yīng)當和警察機關(guān)根據(jù)當時的情況，補全相關(guān)手續(xù)，并作相關(guān)說明。

3.4 建立警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生違法責任的統(tǒng)一認定機制

正如前文所提到的，現(xiàn)行警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生的違法責任有3種認定模式，筆者傾向于第二種認定模式，因為警察協(xié)助執(zhí)行是被動請求，警察機關(guān)居于輔助地位，但與請求主體原來的行政行為互相獨立，是一種獨立的行政行為[11]。為此，對于在警察機關(guān)協(xié)助下的強制執(zhí)行產(chǎn)生的爭議與責任認定，需要區(qū)別對待請求主體與被請求警察機關(guān)行為的合法性問題，建立警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生違法后果的責任認定機制，為義務(wù)人的權(quán)利救濟提供明確的途徑。

3.4.1 基礎(chǔ)行為合法，協(xié)助執(zhí)行行為違法

請求主體基于合法的強制行為，在遇到暴力抗法或有危害執(zhí)行行為的危險時請求警察機關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行，如果警察協(xié)助執(zhí)行的行為違反比例原則，則屬于違法行為?；蚴蔷靺f(xié)助執(zhí)行超出請求協(xié)助機關(guān)請求之范圍，如請求主體只要求警察機關(guān)協(xié)助維護現(xiàn)場執(zhí)行秩序，而被請求的警察機關(guān)逾越權(quán)限并參與到行政強制執(zhí)行中，結(jié)果造成對義務(wù)人的傷害，警察機關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為屬于違法[12]。在張某某訴德令哈市公安局等行政賠償案中，作為公安干警的楊某某在協(xié)助執(zhí)行過程中超越職權(quán)，沒收陳某某捕撈漁具，使用暴力毆打受害人，致其死亡，屬違法行為和犯罪行為。德令哈市漁政管理站工作人員在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，并未實施侵犯他人人身權(quán)的違法行為，因此不承擔賠償責任①青海省高級人民法院二審行政判決書，青海省高級人民法院（2000）青行終字第10號。。對于基礎(chǔ)行為合法而協(xié)助執(zhí)行行為違法的情形，受侵害的義務(wù)人可以單獨對被請求的警察機關(guān)提起復議或訴訟。由于兩者行為是獨立的，警察協(xié)助執(zhí)行行為并不依附于原行政強制執(zhí)行行為，所以最后理應(yīng)由警察機關(guān)對受侵害的義務(wù)人提供行政賠償。

3.4.2 基礎(chǔ)行為違法，協(xié)助執(zhí)行行為不違法

正如前文所提到的，對于基礎(chǔ)行為違法的情形，有些司法判決也認定協(xié)助執(zhí)行違法，這顯然是不可取的。筆者贊同區(qū)分對待的處理方式，基礎(chǔ)行為違法并不必然導致警察協(xié)助執(zhí)行行為違法。在大量的拆遷、拆違案件中，警察機關(guān)在現(xiàn)場維持秩序、疏散人群、預防和制止暴力抗拒執(zhí)行的行為，將涉事人員帶離現(xiàn)場或予以治安管理處罰等行為是警察機關(guān)在履行維持治安秩序及保護不特定公眾生命和財產(chǎn)安全的法定職責。

3.4.3 基礎(chǔ)行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法

在司法判決中，認定基礎(chǔ)行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法的情形并非是基于對這兩個行為獨立判斷的結(jié)果，而是由于基礎(chǔ)行為違法從而認定共同違法，顯然這樣的司法判斷是不正確的。筆者認為，正確的判斷標準應(yīng)當是分別認定，行政機關(guān)和警察機關(guān)分別違法，才屬于真正的都違法。在基礎(chǔ)行政行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法的情況下，請求主體與被請求警察機關(guān)都將成為行政訴訟的被告。但在具體責任認定的時候，筆者認為應(yīng)當結(jié)合具體案件中的請求行政機關(guān)與被請求警察機關(guān)的過錯程度及與造成義務(wù)人受到侵害的因果關(guān)系大小來判斷，并不應(yīng)由于警察機關(guān)處于輔助地位就由警察機關(guān)承擔次要責任，也不應(yīng)因為對人身強制造成義務(wù)人傷害的行為主要是由警察機關(guān)實施的就由警察機關(guān)承擔主要責任。受到侵害的義務(wù)人最終可以請求主體與被請求警察機關(guān)為共同被告提起行政訴訟尋求司法救濟。

4 結(jié)語

警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)在法治化軌道上運作，既是對請求機關(guān)行政強制執(zhí)行的保障，也避免對當事人造成違法侵害。請求機關(guān)、警察機關(guān)及法院是聯(lián)動一體的，除了在《人民警察法》修改時規(guī)定警察協(xié)助，制定行政程序法時規(guī)定行政協(xié)助，行政強制法修改時規(guī)定協(xié)助執(zhí)行②《行政強制法》（征求意見稿）第52條曾規(guī)定當事人應(yīng)當配合行政機關(guān)行政強制執(zhí)行；當事人采取暴力等手段組織強制執(zhí)行的，公安機關(guān)應(yīng)當協(xié)助執(zhí)行。正式出臺的《行政強制法》并未有此規(guī)定。也是必不可少的。

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