劉開強/蘇州大學(xué)科學(xué)技術(shù)研究部 劉 衛(wèi)/國家自然科學(xué)基金委員會計劃局

李 東/國家自然科學(xué)基金委員會信息中心 畢建新/蘇州大學(xué)社會學(xué)院

1 研究背景

文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型已成為世界范圍內(nèi)文件檔案領(lǐng)域的普遍共識和發(fā)展大勢，美、澳、韓等及我國都先后構(gòu)建了各自的國家戰(zhàn)略，并從體制、系統(tǒng)、能力與責(zé)任等方面加以推進[1]。2015年李克強總理在政府工作報告中首次提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，2016年又提出大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”?！蛾P(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕55號）中要求“規(guī)范網(wǎng)上服務(wù)事項”“優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)流程”“推進服務(wù)事項網(wǎng)上辦理”“全面公開服務(wù)信息”，“推進線上線下融合，推進辦事材料目錄化、標準化、電子化，開展在線填報、在線提交和在線審查”?！秶译娮游募芾怼笆濉币?guī)劃》也要求“電子文件管理在重點領(lǐng)域和重要信息系統(tǒng)得到廣泛運用”，“規(guī)范業(yè)務(wù)電子文件管理”。

組織業(yè)務(wù)的無紙化實踐在證券、貿(mào)易、會計行業(yè)開展較早[2][3][4]。在檔案界，由于相關(guān)法律法規(guī)的限制，以往對這一問題的討論較少，但是在全球文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的背景下，“雙套制”給組織業(yè)務(wù)帶來了巨大的工作壓力，一些單位開始在實踐中探索文件管理的“單套制”。如，浙江省自然基金委員會自2014年就開始實施項目申請階段無紙化，批準后打印紙質(zhì)材料；上海自貿(mào)區(qū)在2014年頒布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》中規(guī)定“電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”，這為上海自貿(mào)區(qū)率先推進電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理提供了法律依據(jù)[5]；南京市公共資源交易中心在全國率先實現(xiàn)政府采購交易系統(tǒng)全流程電子化[6]。修訂后的《會計檔案管理辦法》也規(guī)定在滿足一定條件的情況下，“單位內(nèi)部形成的屬于歸檔范圍的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案”。

國家自然科學(xué)基金委員會（以下簡稱基金委）是由科技部管理的事業(yè)單位，根據(jù)國家科技發(fā)展方針、政策，運用國家自然科學(xué)基金（以下簡稱科學(xué)基金）支持基礎(chǔ)研究，發(fā)揮導(dǎo)向作用，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)科技人才，促進科技進步和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，全國科研人員申請科學(xué)基金的積極性不斷提升，申請量大幅增加。以2018年為例，基金委在集中受理期共接收20余萬份紙質(zhì)和電子申請書，耗費了大量人力物力對紙質(zhì)申請書進行分類處理。各依托單位在報送紙質(zhì)申請書前則要接收申請人多次修改替換，所有項目依托單位和參加單位均需加蓋公章，保守估計20余萬份紙質(zhì)申請書需加蓋公章近30萬次，整個科學(xué)基金申請過程費時費力。為此，基金委制定了《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》，提出“繼續(xù)完善科學(xué)基金信息系統(tǒng)，推進科學(xué)基金項目申請、評議、評審、批準、結(jié)題、資金撥付、后期管理等全過程的網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)”，“構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化科學(xué)基金服務(wù)體系，實行審批和服務(wù)事項在線咨詢、網(wǎng)上辦理，方便科研人員”。本文根據(jù)上述背景，以基金委項目申請業(yè)務(wù)為例研究組織核心業(yè)務(wù)全流程無紙化的實現(xiàn)路徑。

2 科學(xué)基金項目申請無紙化實現(xiàn)路徑

基金委的核心職能是對國家自然科學(xué)基金進行管理，具體包含項目的申請、評議、評審、批準、結(jié)題、資金撥付、后期管理等業(yè)務(wù)。項目申請是其核心業(yè)務(wù)之一，每年涉及兩千余家依托單位和數(shù)十萬科研人員。本文以這一核心業(yè)務(wù)為例，分析無紙化實現(xiàn)路徑。

2.1 “雙套制”

2018年以前，科學(xué)基金申請采用的是典型的“雙套制”。項目申請人在線填寫申請書并保存至科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中，由依托單位管理人員完成審核并確認提交，此時申請書在科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中正式形成并被捕獲。申請書在系統(tǒng)中轉(zhuǎn)換為PDF格式后，由項目申請人打印相應(yīng)的紙質(zhì)版，待申請人與參加人簽字蓋章后提交依托單位，由依托單位統(tǒng)一報送基金委。在此過程中，依托單位管理人員通過系統(tǒng)生成的唯一版本號確保電子版與紙質(zhì)版申請書完全一致?；鹞鶕?jù)自己的學(xué)科分類方案確定申請書的分類方案并將其固化在科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中，按照“科學(xué)部—項目類型”的分類方法對申請書進行接收確認。至此，科學(xué)基金申請工作完成，項目申請書完成由依托單位到基金委的流轉(zhuǎn)，完成文件管理中的登記環(huán)節(jié)。在申請書被捕獲的同時，所有標引要素也均已在線填寫完畢，完成了標引工作；在完成登記時，也已經(jīng)確定了文件的處置方案和保管期限。這些均是系統(tǒng)設(shè)計之初就已根據(jù)基金委的業(yè)務(wù)分類方案確定下來的，作為系統(tǒng)設(shè)計的一部分自動執(zhí)行。

2.2 部分無紙化（少紙化）

為了緩解科學(xué)基金申請階段的巨大壓力，基金委對確定項目申請無紙化工作進行了研究，并決定于2018年選取部分項目類型開展無紙化申請試點，提出“快速試點、分步實施”的思路，在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步擴大無紙化申請實施范圍。由于是首次開展無紙化申請試點，時間較緊，對目前的申請管理和信息系統(tǒng)不做大的調(diào)整，僅對申請書提交的時間節(jié)點及操作做相應(yīng)調(diào)整；同時為了保證科學(xué)基金項目申請工作的繼承性和有序進行，試點工作仍然執(zhí)行現(xiàn)行的相關(guān)項目管理辦法及政策，故采用的是部分無紙化（少紙化）方案。

2.2.1 試點對象

綜合考慮各類項目管理的復(fù)雜程度、項目申請數(shù)量和影響人群等因素，本次試點僅選取優(yōu)秀青年科學(xué)基金項目和重點項目兩種類型，主要原因在于：優(yōu)秀青年科學(xué)基金項目的申請人單一，不存在合作單位及項目參與者的情況，申請和批準的數(shù)量平均到全委68個學(xué)科數(shù)量較少。以2017年為例，優(yōu)秀青年科學(xué)基金申請數(shù)為4867項，平均每個學(xué)科受理71項，批準400項，平均每個學(xué)科資助5—6項。而重點項目有項目參與者，一般都有合作單位，且承擔(dān)單位管理均比較規(guī)范。2017年，重點項目申請數(shù)為3012項，平均每個學(xué)科受理44項，批準667項，平均每個學(xué)科資助9—10項。重點項目的合作單位限制不超過2個，參加人數(shù)限制不超過9人，合作單位多數(shù)是注冊的依托單位，獲批的重點項目包括237個合作單位，其中203個是注冊依托單位，占比為85.65%。

2.2.2 試點方案

在科學(xué)基金申請過程中，申請人僅在線填寫電子版申請書，提交至依托單位審核，依托單位審核完畢提交至基金委審核，后續(xù)評議、評審階段流程維持原樣，待項目獲批后再補交紙質(zhì)申請書的簽字蓋章頁，申請書的其他部分則由基金委負責(zé)打印。

試點方案基本不改變目前電子申請書的提交程序，調(diào)整的是申請時暫不提交紙質(zhì)申請書，待項目獲批后再補交紙質(zhì)申請書的簽字蓋章頁，這樣可保證在2018年集中受理期進行快速試點。為確保試點工作的開展，基金委各相關(guān)部門對申請受理政策、管理和信息系統(tǒng)等方面進行了相應(yīng)的調(diào)整和準備。計劃局對試點項目類型所對應(yīng)的基金申請指南、申請通告等進行了修改和調(diào)整；各科學(xué)部對試點項目類型部分內(nèi)容的審核時間做出相應(yīng)調(diào)整，如，簽字蓋章的審核推遲到紙質(zhì)簽字蓋章頁提交后進行；信息中心對信息系統(tǒng)做相應(yīng)調(diào)整，完善試點項目類型電子申請書的提交、提示及打印功能。紙質(zhì)申請書作為項目資助依據(jù)，為保證申請書的電子文件與紙質(zhì)文件一致性，由基金委機關(guān)服務(wù)中心負責(zé)打印獲資助試點項目類型紙質(zhì)申請書的全部文檔，連同依托單位提交的獲批準項目簽字蓋章頁一同交由各科學(xué)部存檔。

2.3 全面無紙化（“單套制”）

根據(jù)前期研究和2018年集中申請期的無紙化試點工作經(jīng)驗總結(jié)，要實現(xiàn)科學(xué)基金項目全面無紙化申請，還需解決一系列難點問題。全面的無紙化并非簡單的取消紙質(zhì)材料、僅接收電子文件，它涉及多方面問題。

首先，針對無紙化申請涉及的合作單位、參加者和項目檔案的管理問題，需要對科學(xué)基金各類項目管理辦法、管理細則做相應(yīng)的修改與完善。如，需增加依托單位電子簽章、申請人及參加人電子簽名的管理規(guī)定，制定科學(xué)基金項目檔案管理規(guī)定等，更重要的是還需要國家層面出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來確定電子文件的法律證據(jù)效力，讓電子文件與紙質(zhì)文件一樣可信。其次，需要對部分申請流程進行相應(yīng)的修改和調(diào)整，如，以往申請項目的建議回避專家名單提供方式為申請人提供紙質(zhì)名單隨紙質(zhì)申請書一同提交，全面無紙化后則由申請人將建議回避專家名單直接郵寄至相關(guān)科學(xué)部的綜合處，并注明申請書的申請代碼和電子文件接收編號。再次，科學(xué)基金管理系統(tǒng)需要針對無紙化申請進行大規(guī)模升級改造，如增加身份認證、電子簽章、時間戳、文件安全、密鑰管理等多項功能，并實現(xiàn)安全集成；瀏覽器端需要對部分控件進行升級等。在解決上述問題后，方具備全面實施無紙化申請的條件。科學(xué)基金管理系升級改造情況如圖1所示。

3 啟示

國家自然科學(xué)基金項目無紙化申請試點工作為文件管理的“雙套制”過渡到“單套制”積累了大量有益經(jīng)驗，可以概括為制度層面、組織層面、實施層面和技術(shù)層面。

3.1 制度層面：完善組織外部和內(nèi)部制度體系

核心業(yè)務(wù)流程的無紙化運行必須具備制度保障，包括組織外部制度保障和組織內(nèi)部制度保障。外部制度保障是指核心業(yè)務(wù)流程必須在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)開展無紙化運行，不能突破現(xiàn)行法律法規(guī)對業(yè)務(wù)流程的最低限度要求。目前《中華人民共和國檔案法》及其他國家層面的法律尚未認定電子檔案的法律效力，因此基金委無法立即實施核心業(yè)務(wù)流程的全面無紙化運行，只能實施核心業(yè)務(wù)流程的部分無紙化運行。另外，基金委的無紙化試點工作還應(yīng)當遵守《電子認證服務(wù)密碼管理辦法》《電子認證服務(wù)管理辦法》《中華人民共和國電子簽名法》《電子文件管理暫行辦法》等在科學(xué)基金管理系升級改造過程中涉及的法律法規(guī)。內(nèi)部制度保障是指核心業(yè)務(wù)流程無紙化運行需要對組織內(nèi)部相關(guān)制度體系做適應(yīng)性修改，如基金委需要對相關(guān)的項目管理規(guī)定、申請指南、申請通告等進行修改和調(diào)整。對內(nèi)部制度體系的修改和調(diào)整是隨著無紙化試點范圍和深度的擴展而不斷進行的，即便將來實施了全面無紙化運行，仍需對相關(guān)制度做進一步完善。

3.2 組織層面：加強組織內(nèi)部部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同

核心業(yè)務(wù)流程的無紙化運行必然涉及組織內(nèi)部多個部門的協(xié)同工作，必須設(shè)置強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)開展組織協(xié)調(diào)?；鹞闪⒘恕盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由委主任親自擔(dān)任組長，一位委副主任擔(dān)任副組長，多個部門的負責(zé)人作為小組成員，建立了分工明確、協(xié)調(diào)有力的工作機制。在整個無紙化試點工作中，各部門都明確了各自的工作任務(wù)。如計劃局負責(zé)在2018年的基金申請通告、項目指南中公布無紙化試點的相關(guān)要求；各科學(xué)部對試點項目部分內(nèi)容的審核時間做出調(diào)整；信息中心負責(zé)調(diào)整信息系統(tǒng)、完善相關(guān)系統(tǒng)功能；機關(guān)服務(wù)中心負責(zé)在項目獲資助后打印紙質(zhì)申請書（除簽字蓋章頁）的全部文檔，之后交各科學(xué)部保管。

3.3 實施層面：保證電子文件管理全程受控

核心業(yè)務(wù)流程的無紙化運行必須保證相關(guān)電子文件在業(yè)務(wù)流程中全程受控。為此，基金委在制定無紙化試點方案前做了大量調(diào)研工作，分析了科學(xué)基金無紙化申請可能面臨的各種風(fēng)險，最終在試點方案中強調(diào)“試點工作首先要保證科學(xué)基金項目申請工作的繼承性，試點工作仍然執(zhí)行現(xiàn)行的相關(guān)項目管理辦法及政策”，“對目前的申請管理和信息系統(tǒng)不做大的調(diào)整，僅對申請書提交的時間節(jié)點及操作做相應(yīng)的調(diào)整”。本著尊重現(xiàn)有業(yè)務(wù)的原則，制定了科學(xué)基金項目無紙化申請三步走戰(zhàn)略：第一步，在傳統(tǒng)“雙套制”基礎(chǔ)上開展部分項目無紙化試點（少紙化）；第二步，在對無紙化試點工作經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，修訂相關(guān)內(nèi)部管理制度，對部分業(yè)務(wù)流程進行再造，并對科學(xué)基金管理信息系統(tǒng)做大規(guī)模升級改造，確保相關(guān)電子文件管理全程受控；第三步，在完成第二步后選擇恰當?shù)臅r機擴大或者全面實施無紙化申請工作。

圖1：全面無紙化申請的科學(xué)基金管理系統(tǒng)

3.4 技術(shù)層面：確保電子文件的真實性、完整性和有效性

確保電子文件的真實性、完整性和有效性是無紙化工作中的基本要求和目標導(dǎo)向，應(yīng)當在規(guī)范的制度和工作程序約束下，采取相應(yīng)的技術(shù)措施，從電子文件形成開始不間斷地對有關(guān)處理操作進行管理登記，保證電子文件的產(chǎn)生、處理過程符合規(guī)范。如，應(yīng)當詳細記錄項目電子文件流轉(zhuǎn)過程中的各類責(zé)任者（申請人、依托單位審核人、基金委審核人等）、各類責(zé)任憑證信息（電子簽名、電子印章等）以及其他相關(guān)標識。為此，基金委下一步準備對基金管理系統(tǒng)進行升級與改造，增加身份認證、電子印章、時間戳、文件安全、密鑰管理等多項功能，并實現(xiàn)安全集成，從系統(tǒng)開發(fā)層面貫徹前端控制思想，為后續(xù)實施全面無紙化申請打下堅實基礎(chǔ)。