文/本刊記者 王亞亞 實(shí)習(xí)生 吳夢晗

除了上述在體制機(jī)制上為國有企業(yè)海外業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境之外，國有企業(yè)自身也要以獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)自居，更熟稔地運(yùn)用海外市場規(guī)則，遵循市場交易原則，不斷規(guī)范自身的海外經(jīng)營行為。

2018年10月14日，人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會上指出，“為解決中國經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問題，我們將加快國內(nèi)改革和對外開放，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并考慮以競爭中性原則對待國有企業(yè)”。這是我國央行領(lǐng)導(dǎo)首次就國企競爭中性原則進(jìn)行的表態(tài)，因而引發(fā)了市場對競爭中性這個(gè)話題的高度關(guān)注。

2018年10月15日，國資委副秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗對有關(guān)國企“競爭中性”的政策內(nèi)涵進(jìn)行了回應(yīng)，指出國企改革的思路、改革目標(biāo)與“競爭中性”原則是一致的，而且應(yīng)該承認(rèn)經(jīng)過改革的國有企業(yè)，已經(jīng)完全融入市場競爭的事實(shí)，不應(yīng)因企業(yè)所有制不同而建立不同的規(guī)則，反對在國際規(guī)則中設(shè)置對國有企業(yè)的歧視性待遇。

近幾年，隨著中國國有企業(yè)在海外發(fā)展?jié)u成氣候，不少國家擔(dān)心國有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系會影響公平競爭原則，所以在相關(guān)的貿(mào)易救濟(jì)制裁措施、外商投資審查中，出現(xiàn)了差別化對待國有企業(yè)的趨勢。對此，在海外經(jīng)營發(fā)展的國有企業(yè)也頗為苦惱。2018年11月29日，本刊編輯部圍繞“國有企業(yè)競爭中性”話題，邀請相關(guān)專家進(jìn)行討論，以期探尋在競爭中性原則下，國有企業(yè)的海外發(fā)展之路。

“競爭中性”被納入多個(gè)貿(mào)易/投資協(xié)定

自1995年澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了一攬子競爭政策之后，競爭中性原則不斷被多國納入政策實(shí)踐。據(jù)商務(wù)部研究院相關(guān)專家介紹，近幾年，全球范圍內(nèi)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定均把“競爭中性”這個(gè)議題納入到談判當(dāng)中。《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）第十七章規(guī)定的國有企業(yè)規(guī)則，被認(rèn)為是體現(xiàn)了競爭中性原則。美國退出TPP之后，十一國參加的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）也保留了國有企業(yè)條款。對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授崔凡指出，《美國、墨西哥、加拿大協(xié)議》（USMCA）與TPP類似，也將國有企業(yè)作為單獨(dú)一章進(jìn)行規(guī)定，且內(nèi)容高度相似。他認(rèn)為，“TPP和USMCA都有一些專門針對國有企業(yè)的限制性條款，因此有研究者認(rèn)為，這其實(shí)已經(jīng)偏離了競爭中性的原則”；而在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》（RCEP）中，RCEP的關(guān)注的內(nèi)容主要在降關(guān)稅，目前還沒有切入到競爭中性議題。而商務(wù)部研究院的專家則表示，因?yàn)門PP/CPTPP已經(jīng)把貿(mào)易協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)提高了，未來RCEP的有關(guān)議題也可能會涉及到競爭中性，而且很有可能還會有所擴(kuò)張。

此外，在雙邊貿(mào)易體制中，美國、歐盟均將“競爭中性”原則納入雙邊貿(mào)易體制中。2012年發(fā)布的美國對外簽署投資協(xié)定新范本，就加強(qiáng)了對國有企業(yè)的約束，力推競爭中性和可持續(xù)發(fā)展原則。2012年發(fā)布的《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》，也包含旨在推動競爭中性原則的“公平的競爭環(huán)境原則”，并要求歐盟和美國支持OECD在競爭中性領(lǐng)域所做的工作。歐盟在其2017年發(fā)布的《歐盟外國直接投資審查法律框架草案》里，則表明要重點(diǎn)審查關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵原材料等影響歐盟共同利益的域外直接投資。當(dāng)然，這些區(qū)域體制對海外投資的審查，除了是面對中國國有企業(yè)之外，中東的主權(quán)基金、俄羅斯的寡頭經(jīng)濟(jì)也是其對海外投資安全審查的重點(diǎn)關(guān)注的對象。

當(dāng)前，世界多國對國有企業(yè)競爭中性的關(guān)注，主要集中于國有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系是否會影響公平競爭上。相關(guān)的觀點(diǎn)認(rèn)為，國有制有可能妨礙了資源的有效配置，從而影響了社會產(chǎn)出總量，最后會影響到居民的整體福利水平。正是基于這樣的一個(gè)前提，中國國有企業(yè)在海外市場的發(fā)展壯大，被認(rèn)定是享受了政府補(bǔ)貼，是不正常的。尤其是在2018全球500強(qiáng)企業(yè)中，我國大陸和香港的企業(yè)占有115席，其中大部分是國有企業(yè)，更引起了市場的關(guān)注。

“其實(shí)，這類認(rèn)識是不準(zhǔn)確的。”商務(wù)部研究院專家分析說，“目前我國國有企業(yè)高度集中的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、能源建設(shè)等，之所以在國外形成了快速擴(kuò)張，是由于我國國企在該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已積累了比較優(yōu)勢，競標(biāo)的價(jià)格也比歐美國家企業(yè)有競爭力，所以被其他國家誤認(rèn)為存在補(bǔ)貼。但實(shí)際上，在市場競爭條件下，我國對大型基建公司是沒有補(bǔ)貼的。”盡管實(shí)際情況如此，但是海外多個(gè)國家和地區(qū)對我國國有企業(yè)海外發(fā)展依然出現(xiàn)了差別化待遇的趨勢，這有違市場公平競爭原則。

國企海外發(fā)展中的身份“枷鎖”

隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國企業(yè)境外投資步伐不斷加快。安永的一項(xiàng)調(diào)查顯示，金融服務(wù)、醫(yī)療、電信、房地產(chǎn)酒店和建造、石油和天然氣、工業(yè)等六大領(lǐng)域，成為我國企業(yè)境外并購的熱門行業(yè)。而這些企業(yè)的境外并購行為，正越來越多地受到發(fā)達(dá)國家的嚴(yán)格管控和干預(yù)。

以油氣能源行業(yè)為例，根據(jù)匯豐銀行北京分行副行長于穎的介紹，近年來我國油氣能源行業(yè)的國有企業(yè)，在境外上游開發(fā)業(yè)務(wù)、進(jìn)行海外油氣資產(chǎn)的收購和投資活動的步伐明顯放慢，主要的境外經(jīng)營和投資，更多集中于中下游的工程和油田服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域。而在對收購的一些油氣資產(chǎn)進(jìn)行作業(yè)時(shí)，還需要得到所在國政府部門的批準(zhǔn)?！霸趪沂凸鞠驀H石油公司轉(zhuǎn)換的過程中，可能都會因國有企業(yè)所有制因素而受到一定的影響?！庇诜f談到。

從地域角度看，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家以國家安全和經(jīng)濟(jì)安全為由，不斷加強(qiáng)對中國企業(yè)，尤其是國有企業(yè)赴美投資的審查。其中，美國在對外投資方面對于中國國企的差別性對待最為明顯，其近期出臺的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRMMA法案）明顯針對中國，尤其是針對中國國企設(shè)定了非常寬泛、缺乏透明性的審查標(biāo)準(zhǔn)。

長期致力于國有企業(yè)海外發(fā)展研究的外匯局浙江省分局洪昊博士也認(rèn)為，以美國為代表的主要發(fā)達(dá)國家對來自我國國有企業(yè)投資的審查尤其嚴(yán)格，而對非國有企業(yè)投資的審查則相對寬松，只要不涉及敏感行業(yè)，一般不會受到限制。但也有不少非國有企業(yè)的大型并購項(xiàng)目，由于對方國家懷疑其與政府關(guān)系密切或具有軍方背景，也會以國家安全為由加以限制。比如，2012年的奧巴馬政府就以標(biāo)的企業(yè)位于美海軍基地附近為由，否決了三一集團(tuán)子公司羅爾斯對俄勒岡州4個(gè)風(fēng)力發(fā)電場的并購；2016年，澳大利亞也以威脅國家利益為由，阻止了國家電網(wǎng)以100億澳元對該國最大的電網(wǎng)公司Ausgrid的收購。

此外，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，在信息技術(shù)、半導(dǎo)體行業(yè)方面的境外收購，都會受到以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的嚴(yán)格審查。在2016年清華紫光聯(lián)合收購西部數(shù)據(jù)的案例中，清華紫光擬以37.75億美元收購全球硬盤市場排名第一的西部數(shù)據(jù)15%股份。盡管此次交易雙方認(rèn)為不屬于美國外資投資委員會（CFIUS）的監(jiān)管范圍，但CFIUS認(rèn)定屬于其管轄并確定介入交易，最終導(dǎo)致清華紫光放棄交易。CFIUS阻止交易的原因主要是基于政府控制、政府補(bǔ)貼、敏感技術(shù)和對等原則等幾個(gè)方面。同樣，在作為我國最大的金融科技公司——阿里系的螞蟻金服對速匯金的收購案中，盡管螞蟻金服先后接受了CFIUS三次審核，甚至為了消除CFIUS的顧慮，還作出了相應(yīng)承諾，但最終，CFIUS依然以“威脅美國公民數(shù)據(jù)的安全性”為由否決了該筆收購案。

基于這樣的狀況，2018年以來，中企對美國的投資基本處于停滯和觀望狀態(tài)，大量的投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)向歐洲。而歐洲的情況也不盡樂觀。盡管英國、德國等歐洲國家尚未對國企和民企做明確的區(qū)分，但這些國家已開始關(guān)注收購行為背后的資本來源，相關(guān)投資審查機(jī)構(gòu)也在關(guān)注、了解參與收購的中資企業(yè)是否受政府決策的影響。

除了對外投資，我國國有企業(yè)在對外貿(mào)易中也遭受到了歐美國家的所有制差別對待。洪昊分析指出，“由于社會制度等方面的原因，西方發(fā)達(dá)國家一直不承認(rèn)我國的市場經(jīng)濟(jì)地位，因此，與其他國家企業(yè)相比，我國企業(yè)受到了更多的貿(mào)易歧視和不公正待遇，如在關(guān)稅、出口認(rèn)證方面，都對國有企業(yè)設(shè)立了貿(mào)易壁壘”。

以公平競爭為原點(diǎn) 多方應(yīng)對

國際市場推崇競爭中性原則，本質(zhì)上來說是也是為了實(shí)現(xiàn)市場的公平競爭。針對我國國有企業(yè)在海外市場面臨的“差別化待遇的”實(shí)踐挑戰(zhàn)，業(yè)界專家表示，應(yīng)堅(jiān)持“所有制中立”原則。

“所有制中立”原則的基本精神是，不基于所有制差別而進(jìn)行歧視，也不在國際規(guī)則中針對不同所有制規(guī)定專門的限制措施。商務(wù)部研究院專家認(rèn)為，“我國不僅僅要強(qiáng)調(diào)競爭中立，更要堅(jiān)持所有制中立，不能因?yàn)槭菄衅髽I(yè)的身份，在海外市場不僅沒有被優(yōu)待，反而被歧視”。崔凡教授對此高度贊同。他指出，長期以來，世貿(mào)組織的研究者一直認(rèn)為，多邊貿(mào)易體制的傳統(tǒng)本身就是所有制中立，因此，他表示，支持在國際貿(mào)易體制中維護(hù)所有制中立原則；與此同時(shí)，鑒于競爭中立原則符合我國建設(shè)社會主義市場體系的總體方向，也符合我國國企改革的基本要求，也應(yīng)原則上同意接受，并且要盡量體現(xiàn)在我國國內(nèi)的法制建設(shè)中，以推動我國國內(nèi)公平市場體系的建設(shè)。

就以上問題，洪昊提出了以下建議：一是完善我國競爭中性管理法規(guī)體系。為此，應(yīng)對《反壟斷法》和《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》進(jìn)行修訂，補(bǔ)充有關(guān)競爭中性的內(nèi)容，并明確由反壟斷管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)競爭中性管理和實(shí)施公平競爭審查，對可能影響競爭中性的政策和措施進(jìn)行監(jiān)督和審查。二是放寬外資、民營經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入限制。要強(qiáng)化市場的資源配置作用，有序開放限制領(lǐng)域?qū)ν赓Y準(zhǔn)入和民營經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入的門檻；同時(shí)，還要逐步取消對外資在稅收等方面的優(yōu)惠待遇，確保政府未通過其行為賦予相關(guān)領(lǐng)域的國有企業(yè)優(yōu)勢地位或劣勢地位，使國有企業(yè)處于相對競爭中性的市場環(huán)境。

于穎建議，要從支持國企“走出去”的角度，加強(qiáng)便利企業(yè)海外投資的相關(guān)措施。具體包括：在中資企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外投資或項(xiàng)目競標(biāo)簽約的跨境投資審批和全球資金調(diào)撥方面，可進(jìn)一步提高資本項(xiàng)目海外投資行政審批效率；在國家層面調(diào)動資源，加強(qiáng)對國有企業(yè)海外項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理的培訓(xùn)和指導(dǎo)；努力推進(jìn)人民幣國際化，在國有企業(yè)海外拓展的重點(diǎn)市場和國家，加大人民幣政府雙邊貨幣互換協(xié)議合作，加強(qiáng)人民幣國際清算系統(tǒng)的建設(shè)和人民幣跨境交易金融服務(wù)設(shè)施和對產(chǎn)品創(chuàng)新方案的投入，以更有效地支援國有企業(yè)的海外投資。

專家們普遍認(rèn)為，除了上述在體制機(jī)制上為國有企業(yè)海外業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境之外，國有企業(yè)自身也要以獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)自居，更熟稔地運(yùn)用海外市場規(guī)則，遵循市場交易原則，不斷規(guī)范自身的海外經(jīng)營行為。

一是要加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通，強(qiáng)調(diào)信息透明，增進(jìn)彼此的信任。當(dāng)前主要國際經(jīng)貿(mào)秩序都是西方發(fā)達(dá)國家基于自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)推廣而來的，從未遇到大量國有企業(yè)參與國際經(jīng)濟(jì)活動，因而中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色與原有西方秩序的摩擦和協(xié)調(diào)在所難免。在這種情況下，作為海外市場的“后來者”——中國國有企業(yè)，更應(yīng)該積極開展與主要市場國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的長期溝通，通過必要的對外信息披露，合理提高自身的透明度，以獲取當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任。

二是企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持互利共贏的理念，爭取與海外當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)開展合作。無論是在歐美發(fā)達(dá)國家還是新興市場地區(qū)，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展本地合作，不僅有助于同當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，也能利于借助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的屬地優(yōu)勢，降低市場風(fēng)險(xiǎn)。

三是國有企業(yè)要積極參與國際規(guī)則、行業(yè)規(guī)范的制定，在加強(qiáng)與其他國家的企業(yè)和監(jiān)管者溝通的基礎(chǔ)上，共同協(xié)商、制定行業(yè)范圍內(nèi)的投資規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以提升國有企業(yè)在業(yè)務(wù)開展過程中的正面影響力。