王丹

【摘 要】伴隨著新一輪中央巡視整改工作的推進(jìn)，行政事業(yè)單位的履職風(fēng)險(xiǎn)日益突顯，提升自身服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)高效履職已成為行政事業(yè)單位管理的重要目標(biāo)。因此，作為風(fēng)險(xiǎn)管理重要手段的內(nèi)部控制工作顯得尤為重要。本文分析了現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在的問題，并有針對性的提出了具體改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義及現(xiàn)狀

內(nèi)部控制作為單位內(nèi)部管理的有效手段，是當(dāng)今社會多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式下各主體的重要管理目標(biāo)，旨在通過對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的監(jiān)控、預(yù)防、應(yīng)對來達(dá)到預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在單位整體風(fēng)險(xiǎn)容忍水平范圍內(nèi)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作雖然起步較晚，但其重要性更為突出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施除關(guān)系到自身的生存發(fā)展和合法運(yùn)營外，還關(guān)系到政府職能履職目標(biāo)與服務(wù)社會公眾質(zhì)量、水平等。建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)、管理單位資產(chǎn)安全、提升公共服務(wù)水平、防范職務(wù)犯罪的重要手段及有效措施。

自2014年1月1日起實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，我國部分地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)初顯雛形，在財(cái)政部門的指引和規(guī)范下或形成統(tǒng)一內(nèi)部控制運(yùn)行體系規(guī)范，或在此基礎(chǔ)上融入了自身的具體控制目標(biāo)及運(yùn)行程序，通過實(shí)施內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，一定程度上達(dá)到了預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)控制效果。但仍有部分地區(qū)的部門和單位并沒有具體開展內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)質(zhì)性工作，對于內(nèi)部控制規(guī)范也沒有進(jìn)行深入的了解和思考，缺少對內(nèi)部控制建設(shè)重要性和必要性的思想認(rèn)識。其未來可能更多的只能依賴被財(cái)政部門強(qiáng)制嵌入統(tǒng)一規(guī)范體系運(yùn)行，缺乏對自身特性的思考及有針對性的有效控制措施。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制組織建設(shè)不健全，缺少工作機(jī)制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行） 》實(shí)施以來，在地方各級財(cái)政部門的監(jiān)督下，絕大部分的部門及單位成立了內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及評價(jià)工作小組，把內(nèi)部控制職能部門歸口在財(cái)務(wù)部門或包含財(cái)務(wù)工作在內(nèi)的后勤綜合及紀(jì)檢監(jiān)察部門。但多數(shù)單位，特別是各部門的二級及以下單位，內(nèi)部控制建設(shè)工作也就只行于此，內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)性工作流于形式。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義認(rèn)識不足、不到位，或單位職工的思想認(rèn)識與管理層存在一定差距，尚不能達(dá)到全員參與、突出重點(diǎn)的工作局面，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作組織架構(gòu)不清晰、不健全，不具備開展與之相符的實(shí)質(zhì)性工作的條件與水平，更無法建設(shè)內(nèi)部控制中各項(xiàng)具體的工作機(jī)制。

2.內(nèi)部控制崗位設(shè)置不清晰，相關(guān)人員專業(yè)水平較低

內(nèi)部控制要求對單位的預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購、合同、建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督崗位進(jìn)行有效設(shè)計(jì)與分離，明確崗位職責(zé)及分工，相關(guān)人員的能力和水平應(yīng)符合內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位所要求的任職條件。但在實(shí)際工作中，很多單位并沒有對以上關(guān)鍵崗位進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)與分離，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各環(huán)節(jié)相互交叉崗位職責(zé)與分工的現(xiàn)象普遍存在，人員的道德素質(zhì)修養(yǎng)與專業(yè)勝任能力普遍不足。單位管理風(fēng)險(xiǎn)的隱患多源于重要崗位的權(quán)、責(zé)不清晰，導(dǎo)致貪污、腐敗等情況時(shí)有發(fā)生，與行政事業(yè)單位履行社會資源分配與提供公共服務(wù)、打造效能政府的工作目標(biāo)背道而馳。

3.內(nèi)部控制制度不完善，缺乏有效的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部管理制度不完善是行政事業(yè)單位長期以來存在的特殊問題，各部門二級及以下單位的內(nèi)部管理制度不完善、不適用等情況較為突出，這和行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度內(nèi)容多、要求高、情況復(fù)雜等原因密切相關(guān)。目前，行政事業(yè)單位涉及內(nèi)部控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的有效控制措施及辦法長期缺失，內(nèi)部控制制度體系有待完善。尚未投入組建的內(nèi)部控制體系沒有任何的凝聚力，功能作用不明顯，不能起到識別風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)的作用。內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督也成了應(yīng)付工作的例行程序，內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施缺乏有效性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的要點(diǎn)

1.明確目標(biāo)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全內(nèi)部控制組織、機(jī)制建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制首要目標(biāo)是要合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，防范違法違規(guī)行為的發(fā)生，有效防治舞弊和預(yù)防腐敗、合理保證單位的資產(chǎn)安全和有效使用、為單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整提供合理保證及提升公共服務(wù)水平等都是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。行政事業(yè)單位應(yīng)圍繞以上內(nèi)部控制目標(biāo)，結(jié)合單位整體工作目標(biāo)及實(shí)際情況，制定符合本單位工作實(shí)際的內(nèi)部控制管理目標(biāo)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范明確規(guī)定：行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視并帶頭支持內(nèi)部控制工作，提供必要的專業(yè)人才及物資供給支持。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及內(nèi)部控制工作評價(jià)小組，由單位主要相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長并組織分工，充分調(diào)動(dòng)全員參與的積極性。有條件的單位可單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的具體工作。暫不具備條件單獨(dú)設(shè)置的，可先暫時(shí)指定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制日常管理工作，研究并提議單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的意見及方案。逐步建立財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門、紀(jì)檢部門、資產(chǎn)管理及政府采購部門、行政管理部門等之間的溝通與協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部控制中的協(xié)同作用。建立健全議事決策機(jī)制、工作會議機(jī)制、崗位責(zé)任機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)部工作機(jī)制。

2.梳理業(yè)務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)，明確內(nèi)部控制崗位設(shè)置，提高人員專業(yè)水平

行政事業(yè)單位應(yīng)組織相關(guān)人員對單位的預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購、合同、建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行梳理和歸納，從各項(xiàng)業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)部及外部環(huán)境入手，對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能遇到的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析及排查。運(yùn)用多種方式對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評估，查找可能形成單位經(jīng)濟(jì)利益損失的風(fēng)險(xiǎn)源，繼而判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，以及對單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理目標(biāo)的影響程度，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型和預(yù)計(jì)損失制定相應(yīng)措施及應(yīng)對策略。行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理主要存在工作效率低、效果差；資產(chǎn)、資源效能不足；履職不當(dāng)、徇私舞弊等風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制的目標(biāo)是要將這些風(fēng)險(xiǎn)管控在單位能夠容忍的限度以內(nèi)。對于單位的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采用更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目刂拼胧┘肮芾磙k法，確保單位內(nèi)部控制不存在重大缺陷。endprint

行政事業(yè)單位在梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的過程中應(yīng)明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，細(xì)化業(yè)務(wù)流程中各個(gè)環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)、分工和權(quán)限范圍，對不相容崗位實(shí)行有效分離，加強(qiáng)內(nèi)部授權(quán)審批，建立權(quán)、責(zé)對等的崗位工作責(zé)任制。對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的選任要從嚴(yán)把關(guān)，人員的職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)技術(shù)能力應(yīng)符合內(nèi)部控制對相應(yīng)崗位的任用條件。一定程度上保障內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的獨(dú)立性，使之在開展工作時(shí)不會行動(dòng)受限。單位應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能提升，定期安排人員輪崗、學(xué)習(xí)及交流，重視和強(qiáng)化職業(yè)道德修養(yǎng)。適時(shí)對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的資質(zhì)能力進(jìn)行綜合評價(jià)，確保內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員持續(xù)具有與之崗位相匹配的專業(yè)勝任能力。

3.完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行與監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)各類別管理制度的綜合指引，結(jié)合本部門及單位的職能職責(zé)制定符合自身業(yè)務(wù)屬性的內(nèi)部管理制度，使其運(yùn)行于符合本部門及單位管理需求的內(nèi)部控制體系上。具體包括：財(cái)務(wù)管理辦法、合同管理辦法、資產(chǎn)管理辦法、政府采購管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目管理辦法等。按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)要求，把各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估、控制及管理融會貫通至各細(xì)則制度中。根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作實(shí)際建立健全內(nèi)部控制制度建設(shè)。

行政事業(yè)單位應(yīng)指定相應(yīng)職能部門對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，對評價(jià)結(jié)果及時(shí)公布及實(shí)施獎(jiǎng)懲，建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，確保內(nèi)部控制管理制度及相關(guān)內(nèi)部管理制度在實(shí)際運(yùn)用中得以貫徹落實(shí)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)指定相關(guān)職能部門或崗位對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價(jià)，指出內(nèi)部控制存在的問題及缺陷，提出整改建議及措施。單位負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期對單位內(nèi)部控制管理制度的建立與執(zhí)行進(jìn)行檢查，包括對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和人員的設(shè)置情況檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議并提交單位管理層決策使用。行政事業(yè)單位應(yīng)充分發(fā)揮自我評價(jià)及內(nèi)部監(jiān)督的作用，結(jié)合財(cái)政部門和審計(jì)部門的外部監(jiān)督意見，及時(shí)完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中充分發(fā)揮預(yù)防和控制的重要作用。

四、結(jié)束語

隨著信息化時(shí)代的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)與單位的信息管理系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，把內(nèi)部控制的制度、流程及管理措施嵌入單位信息管理系統(tǒng)，減少或消除人為操縱的因素，把內(nèi)部控制的執(zhí)行交由程序信息來實(shí)現(xiàn)。制定和完善符合單位實(shí)際情況及發(fā)展需要的信息化內(nèi)部控制體系，是保護(hù)單位信息安全、保障行政事業(yè)單位履行社會受托責(zé)任，提升單位公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)單位履職目標(biāo)的重要手段，也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的未來方向和必經(jīng)之路。

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