摘要：《航道法》的頒行成為航道事業(yè)發(fā)展的制度支撐，為航道法治邁出了堅實的一步，回應了我國原有航道管理與現代航道事業(yè)不適應的問題。為建構航道事業(yè)中的共治體系以及與國家治理能力的現代化相匹配，航道立法的理念由原有的管理到共治的躍升，在相關制度的設計上也圍繞理念的改變而逐步從橫向航道治理權的優(yōu)化、航道治理權配置的建構、航道治理權的多元性三方面逐步進行完善。

關鍵詞：航道法；共治；航道治理權

中圖分類號：D922.296； DF416

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.01.016

2014年12月28日，國家主席習近平28日簽署了第十七號主席令：《中華人民共和國航道法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議于2014年12月28日通過，現予公布，自2015年3月1日起施行。《航道法》的頒行，既是對航道管理現實需求的一種回應，也是航道立法成果的一種集成，是我國航道法治建設中的一個里程碑，為航道法規(guī)體系建設提供了基礎性依據。建立全面規(guī)范、科學合理的航道治理制度不僅是航道事業(yè)快速發(fā)展的重要手段，更是從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度出發(fā)，通過治理理念的躍升、引導政府在航道事業(yè)中擺正方向，逐步走向航道法治的道路上。為了更好地實施《航道法》，本文對《航道法》的得與失進行了分析，以期對我國《航道法》的進一步完善有所助益。

一、理念躍升的現實背景：問題與回應

（一）“問題”：管理模式與現代航道事業(yè)的不適配性

《航道法》頒行之前，航道管理依據的是1987年國務院制定的《航道管理條例》?！逗降拦芾項l例》建立的基本制度，如航道實行分級管理、國家推行航道規(guī)劃、加強航道養(yǎng)護和保護等，對航道事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的促進作用。但《航道管理條例》是近30年前制定的。頒行于計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不可避免地呈現出比較鮮明的“管理法”色彩。當時航道管理條例主要作為航道行政管理的指南而出現，而之后的這近30年是我國經濟社會各項事業(yè)發(fā)展最快的時期，法治政府建設和行政體制改革不斷推進，水運事業(yè)和水資源開發(fā)管理體制發(fā)生了重大變化，水運事業(yè)特別是航道事業(yè)面臨的社會經濟形勢、體制基礎以及發(fā)展中面臨的突出矛盾都有所不同，航道管理的理念也在不斷地變化和提升?！逗降拦芾項l例》許多規(guī)定已不適應新形勢的要求，不能滿足航道發(fā)展的需要，且層次偏低，無法規(guī)范當今現實中出現的一些新情況、新問題，一些急需的重要制度如通航條件影響評價、通航建筑物“五同時”、航道保護范圍制度航道規(guī)劃、航道保護、資金制度、行政許可、行政處罰、行政強制措施等都沒有或無法作出規(guī)定，使航道發(fā)展的法律保護依據不足，導致航道建設、管理困難重重，呈現出與現代航道事業(yè)發(fā)展的不適配性。

第二次全國內河航道普查資料顯示，全國航道上共建有橋梁40 972座，其中不滿足通航標準的橋梁有28 598座，占70%；全國航道上共建有水利水電樞紐4 134座，其中建有船閘、升船機等過船設施的僅有860座（其中能正常使用的570座），造成航道中斷4萬余公里[1]。然而，由于管理和調控導向作用暴露出很多弊端，而且這些弊端嚴重制約了所在地區(qū)的經濟發(fā)展，這已經觸及了社會生活乃至政治格局，若問題得不到解決甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性危機和合法性危機。比如上世紀60年代建造的南京長江大橋，受當時人們的認識和經濟發(fā)展條件所限，其凈空高度僅為24米，阻礙了萬噸級船舶駛入南京大橋上游航段航行。后來建設的蕪湖、銅陵、安慶長江大橋都比照南京長江大橋24米凈空高度建設，這更增加了大型船舶進入長江中上游的困難，使長江深水航道上延的可能性更加困難，但要改造，卻又成本高昂。另外，黃石長江大橋選址在航道轉彎處，不當的選址嚴重影響了航行安全，僅在施工期就發(fā)生了20多起船舶碰撞橋墩事故；荊州長江大橋建設由于未考慮航道水流變化，導致主通航橋孔泥沙淤積，只能不斷投入巨資進行疏浚，以維持通航。澧水石龜山大橋和沅水桃源大橋由于橋梁都建在急彎河段，已經發(fā)生了多起船舶撞擊橋梁并造成船毀人亡的安全事故。

這些問題的產生即便不具備公共選擇學派所謂“經濟人”屬性，而是確實以公共利益為邏輯起點和價值依歸進行航道行政行為與管理，由于信息上的不對稱、決策成本、決策者智慧和決策者利益約束等方面因素的制約，其目的仍難以有效達成。所以，我們有必要去從深層次反思原有航道法管理定位的不合理，進而去追求新的、治理模式理想的航道法樣態(tài)。

（二）“回應”：共治體系的建構和治理能力的現代化

十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@里說的國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力[2]。

治理體系和治理能力現代化能夠指引當前不同領域的經濟、社會發(fā)展，但要切實解決“問題”，還需要有針對性地“回應”現實的需要，在中間搭建起溝通的橋梁。在“法治是治國理政的基本方式”的當下，從系統(tǒng)論的視角去理解社會關系，法律無疑是治理體系中一個至關重要的內容。要準確把握“治理體系和治理能力現代化”，關鍵在于對“治理”和“現代”兩要素的清晰認識。“現代性作為現代社會發(fā)展過程的基本特征與表現，體現在社會生活的方方面面，因而是一個涉及經濟、政治、文化等多方面的總體性概念?！?[3]也就是說，其本身就覆蓋從生產、生活，到政治、經濟、文化的各個面向，只有和這些“前綴”結合起來，才具有具體明確的意義。

管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區(qū)別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。二是權源不同。政府的管理權來自于權力機關的授權。盡管權力機關授權從根本上說是人民授權，但人民授權畢竟是間接的。而治理權當中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加[2]。

基本從一元到多元的治理模式的結構性轉變以及當前航道發(fā)展形勢嚴峻的情況下，作為“回應”，應當用法律來規(guī)范各級政府以及公民、法人保護航道的責任和義務，明確航道保護的具體措施和制度，規(guī)范航道使用行為，強化交通運輸主管部門和航道管理的機構航道管理職責和執(zhí)法手段，為航道的暢通、安全提供制度保障。也就是說，《航道法》的目的是用法律控制、規(guī)范政府的航道行政權力，保障其合理使用公共權力，從而更好地保護航道中的相關當事人權益。只有用這種理念統(tǒng)領《航道法》和航道制度改革，才可能真正發(fā)揮航道事業(yè)各方主體的積極性，也才能解決我國當前存在的若干問題。

從目前的現實來考量，國家治理的現代化有賴于各個領域的法治化，真正將法治作為治國的基本方式，其本質特征在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)” [4]8-9。在此要求下，通常需要具備法制健全，而航道管理中最基本的制度需要以法律形式予以明確：一是航道規(guī)劃及公布制度；二是中央、地方對航道的管理體制；三是航道建設、養(yǎng)護資金投入制度；四是跨、攔、臨航道建筑物通航安全影響審查評定制度；五是航道建設、養(yǎng)護工程質量管理制度；六是航道保護制度；七是違法行為的處罰制度等。

二、理念躍升的核心表現：立法宗旨的轉變

（一）舊法：管理本位的“綱舉目張”

2008年修訂的《航道管理條例》第1條立法宗旨表述為：“為加強航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發(fā)揮水上交通在國民經濟和國防建設中的作用，特制定本條例?！边@明顯帶有濃厚的“國家分配論”和計劃經濟色彩，其本質是認為航道只是國家管理經濟和國防的工具。在這一理念下，行政機關自然占據航道治理的核心地位，而不必關心對行政管理權的優(yōu)化，也難以彰顯行政公開、治理民主等價值。若進一步追溯，它實際上與1987年制訂的《航道管理條例》相差無幾。審視整部2008年《航道管理條例》，其在制度設計上無不以行政效率為基本導向，如在航道治理權的配置方面，絕大多數是將重要的、實質性的航道治理權力配置給行政機關，這很可能是基于行政機關是“國家管理中心”的考慮，而對治理公開等現代治理制度中極為重要的制度，則基本不涉及，因為它們多同航道管理沒太大聯(lián)系，反過來還可能“掣肘”政府運作航道管理國民經濟與國家安全的實踐。

在2008年修訂后的航道條例中，第1條基本沿襲了1987年《航道管理條例》的立法宗旨，其中“加強航道管理”、“充分發(fā)揮稅上交通在國民經濟和國防建設中的作用”的表述也滲透到了修訂后的法規(guī)中。這此在理念上的偏差給現有法治造成了相當大的阻礙，體現在具體條文上就是嚴重不適應現代航道事業(yè)的發(fā)展。客觀上而言，雖然修訂后的《航道管理條例》在一些具體機制和技術上有所改進，但在航道治理權力的配置上不加以約束，不論是在總則還是相關法條上，都賦予航道管理機構較為“任性”的權力，薄弱的航道法律責任等規(guī)定，呈現的還是行政權力尤其是治理配置權力的擴張。所以，《航道管理條例》修訂后，其立法宗旨的滯后遭到了學界的廣泛批評，也在某種程度上推動了《航道法》的立法進程。

（二）新法：共治中心的“扶搖直上”

令人感到欣喜的是，在2014年頒行的《航道法》中第1條有了根本性的進步，規(guī)定立法宗旨是“為了規(guī)范和加強航道的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、保護，保障航道暢通和通航安全，促進水路運輸發(fā)展，制定本法”，從而完成從政府管理航道到通過法治規(guī)范航道相關主體、從“管控”到“法治”的重大轉變。這一宗旨摒棄了政府的航道治理權力配置中心地位和航道管理的宏觀調控等管理工具性職能，表明航道法不再只是管理監(jiān)控航道的法律規(guī)范，更是航道事業(yè)相關主體監(jiān)督和約束政府行政行為的工具，具有控權和監(jiān)督的品性。《航道法》通過厘清航道法宗旨，突出航道行政相關主體的主導地位，科學界定航道法律關系中的改革航道法主體（包括行政機關、航道行政相對人、航道行政第三人等）的基本權力（利）和責任，有效保障了航道的妥善高效使用和公共產品的有效供給，適應了我國近年來航道共治體系的建構和治理能力的現代化的需要。在其背景下，《航道法》除了效力層級從行政法規(guī)提升為法律外，總結了我國航道建設的管理經驗、借鑒了國外有關制度，在制度設計上有許多創(chuàng)新和重要突破，其重大的變化可見下文表1。

三、理念升級的制度樣態(tài)：從航道治理權配置切入

（一）橫向航道治理權的優(yōu)化：由獨斷到共治

近年來，越來越多的有識之士認識到應當推動政府從“管理”向“治理”[4]38轉變，而其核心就是奉行法治精神、厲行法治原則，讓公民成為參與國家治理的主體[5]。在整個社會的語境下檢視，公共資源和價值既是權力的對象，又是權力的載體，還是衡量權力大小的標尺器。具體而言，航道治理在形式上表現為“管理權”的運作過程，其本質實則隱含著政府管理、分配公共資源，并對政府航道治理的方向、結構、力度進行配置的決策和博弈過程。正是在這個意義上，航道治理活動的過程，實際上就是國家政治權力運行的過程。從根本上講，權力的存在是以權利為目的的，其對社會整體利益是有利的；但“對自由和權利而言，最大的威脅和危險來自權力的侵害” [6]。抑制權力資源的濫用，防止權力獨享于小部分群體，離不開法律的有效控制。

具體到航道法層面，則是只有通過航道治理權的合理配置才能實現對政府的航道管理行為以及權力行使過程的有效約束，進而實現國有資產有效運作的使命。更加具體地說，各類行政機關總有著“自我擴張”的沖動，社會的發(fā)展和市場的膨脹本身，就會帶來公共部門支出的增長[7]；實際上，支出的增加只是形式面向的，其實質意義上反映出的是政府職能的擴張。政府職能的擴張固然能在一定程度上起到彌補市場缺陷，并提供市場所不能提供的公共產品和公共服務的作用，但更多情況下還是會引起客觀上對市場主體活動空間的擠壓甚至“侵占”。職務行為擴張為獨斷會帶來極大的負效應，相關的權利制衡機制必不可少。

《航道法》訂立之前，由于《航道管理條例》的基本定性是行政機關管理航道的工具，因此基于行政效率的考量，行政機關在航道法律關系中所占的地位明顯要高于航道行政相對人?！逗降婪ā穼Υ撕降乐卫頇嗯渲米髁藘?yōu)化，由原有的純管理模式到多元主體參與的共治模式。這一點從現有法條中有所體現，從各相關立法看，基本上都確立了“保護水資源、綜合利用水資源”的原則。在水法、防洪法、水污染防治法、漁業(yè)法等中也有關于保護航道的原則性條款，這些法律規(guī)定與《航道法》基本都考慮了與現有法律制度的銜接，制度設計時也基本體現了相互協(xié)調的原則。如：航道規(guī)劃應當與相關規(guī)劃相協(xié)調，制定中征求相關部門的意見；航道建設應當符合規(guī)劃，并符合行洪安全、水上交通安全和環(huán)境保護等相關要求；航道受法律保護，相關涉水方的涉水活動應當保證航行安全和暢通等。這種重視橫向立法的模式明顯可以比原有立法模式的低效運作更能提升效率，也是縱向的碎片化立法模式向橫向的法律協(xié)調銜接模式的轉變，本身也是根據綜合相關法規(guī)成為“善法”的趨勢，這也是我國國家治理的現代化的重大趨勢。我國航道法治的重要改革思路，就是要將各自為政的保護機制改變?yōu)閰f(xié)作統(tǒng)和的保護機制。航道行政應該有客觀標準，可以預測，故可作為一種主動的設計，以控制或補救航道行為造成的相關問題。

（二）航道治理權配置的建構：以共治理念為基礎

航道治理權配置體現為制度體系的設計，在傳統(tǒng)的航道制度體系中主要以政府的管理為出發(fā)點，圍繞政府行使職權而構建制度，但隨著航道治理逐步走向共治，其制度的構建也隨之以共治理念為基礎，建構起符合國家治理現代化的航道制度體系。

對此《航道法》改變原有的制度體系，對新架構作出以下設計：

其主要包括航道法規(guī)、部門規(guī)章、地方立法、規(guī)范性文件幾個部分。

1.行政法規(guī)。有《航道法實施條例》、《航標條例》和《通航建筑物管理條例》。

2.部門規(guī)章。有《航道通航條件影響評價管理辦法》、《航道保護范圍劃定和公布辦法》等一系列部門規(guī)章。

3.地方立法。各地根據所在區(qū)域航道及航道管理現狀，對地方立法進行實時的“立改廢釋”。

4.配套的規(guī)范性文件。《航道定義的適用范圍》、《通航建筑物建設和運行管理辦法》、《損害航道航標賠償標準和程序》、《航道行政處罰劃分細則》等交通運輸部規(guī)范性文件和地方各級人民政府及所屬交通航道管理發(fā)布的規(guī)范性文件。

通過配套法規(guī)，最終形成門類齊全、層次分明、相互協(xié)調、和諧統(tǒng)一的航道法規(guī)體系。

（三）航道治理權的多元性：提升共治的參與面

《航道法》中規(guī)定了“航道”的定義，是指中華人民共和國領域內的江河、湖泊等內陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內海、領海中經建設、養(yǎng)護可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航標等航道設施。可以看出，航道所涉及的范圍相當廣闊，單一的治理主體是很難發(fā)揮治理的功效的，相互協(xié)調的機制在《航道法》中也得到了體現。這既是發(fā)揮航道的實際效能的需要，又是保障航道治理權的有效配置的需要，因此，提升共治的參與面是必不可少的。這一點在航道規(guī)劃方面的制度設計比較明顯。

《航道法》第八條規(guī)定，編制航道規(guī)劃應當征求有關部門和有關軍事機關的意見，并依法進行環(huán)境影響評價。涉及海域、重要漁業(yè)水域的，應當有同級海洋主管部門、漁業(yè)行政主管部門的參與。結合航道規(guī)劃使用內河水域、沿海海域等實際需要，列出了征求國土、海洋、軍事機關等部門的意見，使航道規(guī)劃與相關規(guī)劃相協(xié)調。對此，相關立法也有所協(xié)調與配合，比如依照《土地管理法》第二十三條 “江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接”規(guī)定，航道規(guī)劃是對江河航運資源的開發(fā)利用，應當征求土地主管部門的意見。與土地利用總體規(guī)劃相銜接，也是航道開發(fā)建設用地得到有效保證的需要。依照《海域使用管理法》第十五條“交通、旅游等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區(qū)劃” 規(guī)定和《海洋環(huán)境保護法》第二十四條“開發(fā)利用海洋資源，應當根據海洋功能區(qū)劃合理布局，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”規(guī)定，沿海航道規(guī)劃的編制，應當征求海洋行政主管部門的意見，保障海洋資源的合理開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境的安全。依據《國防法》、《軍事設施保護法》有關要求，航道規(guī)劃應當兼顧國防需要，充分征求軍事機關的意見。由于航道規(guī)劃還涉及環(huán)境安全，因此依法需要開展環(huán)境影響評價。對此，依照《環(huán)境保護法》第十九條“編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價”的規(guī)定，應當依法開展環(huán)境影響評價。還有與海洋相關部門參加編制航道規(guī)劃的制度設計。比如依照《海洋環(huán)境保護法》第六條“國家海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府擬定全國海洋功能區(qū)劃，報國務院批準”的規(guī)定，航道規(guī)劃應當有同級海洋部門參加。依照《漁業(yè)法》第二十九條“在具有較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源的主要生長繁育區(qū)域建立水產種質資源保護區(qū)”的規(guī)定，同時根據《航道管理條例》第九條規(guī)定，“各級交通主管部門編制航道規(guī)劃時，涉及重要的漁業(yè)水域時，必須有同級漁業(yè)主管部門參加” 的規(guī)定，應當參加。還由于航道流經多地域，對此，還涉及了與編制全國航道規(guī)劃和流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃應當征求相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見。原因是在編制全國航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃時，要充分考慮相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府對航道規(guī)劃發(fā)展建設的需求，最大化實現航運通道的運輸效益，為地方經濟社會發(fā)展服務。流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃應當符合全國航道規(guī)劃規(guī)定。是因為全國航道規(guī)劃是經國務院批準指導全國航道建設發(fā)展的指導意見，規(guī)劃中綜合了全國經濟社會發(fā)展需求和全國綜合交通運輸體系建設的根本思路，只有按照全國航道規(guī)劃的總體部署實施，才能做到全國統(tǒng)籌發(fā)展，綜合發(fā)展。

四、結 語

航道治理權作為貫穿整部航道法的主線，是推進航道及水資源的綜合利用和航道行政法治化進程的關鍵；而《航道法》在航道治理權配置問題上的優(yōu)化，確實是對新法“良法善治”的理念升級的充分表現。在邁向現代法治社會的漫漫征途中，《航道法》的出臺具有標志性的意義。按照黨的十八屆五中全會的要求，從堅持依法治國到建構“法治體系”的目標下，在航道領域實現立法、執(zhí)法、司法、守法并舉，依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，最為關鍵的任務是有效貫徹落實《航道法》，發(fā)揮好《航道法》作為“治權之法”的功用，促進和保障航道治理權的法治化，最終以航道法治為突破口帶來和推進國家治理體系和治理能力的現代化。

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（責任編輯 江海波）