（博士生導師），

一、引言

隨著人民幣被納入SDR以及金融業(yè)雙向開放，我國銀行業(yè)拓展海外市場的步伐明顯加快。同時，銀行業(yè)一直是各國反洗錢監(jiān)管的關鍵領域，中資銀行反洗錢工作將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)（禮楠，2009）。在中資銀行“走出去”的進程中，為更好地應對合規(guī)風險挑戰(zhàn)，2016年4月銀監(jiān)會在《關于進一步加強銀行業(yè)金融機構境外運營風險管理的通知》中要求銀行在壓力測試中加入國別風險，并據(jù)此制定應對措施，強化境外業(yè)務的合規(guī)管理等。此外，2016年7月舉行的“2016年上半年全國銀行業(yè)監(jiān)督管理工作暨經(jīng)濟金融形勢分析會議”，也強調(diào)了銀行要防范跨境經(jīng)營風險。但2016年11月4日，中國農(nóng)業(yè)銀行紐約分行（簡稱“紐約農(nóng)行”）的2.15億美元反洗錢處罰事件，成為中資銀行境外機構因反洗錢違規(guī)而遭受罰款的首例，引起了國內(nèi)外金融界的廣泛關注。

無論是最近出現(xiàn)的中資銀行被反洗錢制裁事件，還是日益完善的國際反洗錢制度框架、不斷提高的執(zhí)法要求，以及重視程度日益提高的中國反洗錢工作，都表明中資銀行將面臨更大的反洗錢壓力，相關風險不容低估（武江等，2016）。2016年10月6日召開的“第四次二十國集團（G20）財長和央行行長會議”提出，金融行動特別工作組（FATF）等國際組織要聯(lián)合起來，共同加強打擊涉恐融資、逃稅、洗錢和腐敗行為?？梢?，如果中資銀行海外機構不能建立更有效的洗錢風險防范機制，將極有可能再次遭到美國等上億規(guī)模的巨額處罰，不僅在業(yè)務開展上受限，而且可能直逼機構倒閉（Mark，2008）。因此，本文主要剖析紐約農(nóng)行被反洗錢制裁事件，結合監(jiān)管機構反洗錢制裁機制，對比中西方法律和法治文化沖突，以期為“走出去”的中資銀行反洗錢工作提供經(jīng)驗借鑒。

二、美國反洗錢的現(xiàn)狀

（一）立法日趨完善

1970年的《銀行保密法》（Bank Secrecy Act）是美國第一部反洗錢法案，包括貨幣對外交易報告和銀行記錄與對外交易，其主要是為了掌握銀行客戶的資料和交易信息，防止洗錢者利用金融機構的監(jiān)管漏洞將非法收入“洗白”。1986年的《洗錢控制法》（Money Laundering Control Act）首次將洗錢行為細分為金融交易、貨幣交易、輸送貨幣和利用秘密圈套，并將上述行為列為聯(lián)邦犯罪。1988年的《洗錢檢控改善法案》（Money Launder Prosecution Improvement Act）擴大了金融機構的范疇，增加了對由于過失而協(xié)助洗錢行為的銀行的處罰。1992年的《阿農(nóng)齊奧—懷利反洗錢法》（Annuzio-Wylie Anti-Money Laundering Act）中安全港規(guī)則協(xié)調(diào)了客戶保密原則與交易報告制度之間的矛盾，擴大了需要報告的交易行為和交易主體，即不僅包括所有違反法律法規(guī)的可疑交易，還涉及非金融機構的經(jīng)營業(yè)務。1994年的《洗錢抑制法》（Money Laundering Suppression Act）對金融機構原本需要報告的某些無用信息進行了減免，以提高反洗錢工作的效率，增加了在外國金融機構的賬戶和跨境現(xiàn)金交易的信息披露義務，同時加大了最高刑罰的處罰力度。1998年的《洗錢和金融犯罪戰(zhàn)略法》（Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act）要求各執(zhí)法機關介入和加強聯(lián)邦與州、州與州之間的相互協(xié)調(diào)，開始將反洗錢行動提高到國家戰(zhàn)略層面，從1999年至今共出臺了6部國家反洗錢戰(zhàn)略方案。2001年的《愛國者法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act），對國外方面賦予了司法部門的“長臂管轄權”，禁止外國空殼銀行的市場準入，對國內(nèi)則進一步擴大了洗錢定義以及金融機構和上游犯罪的范圍，規(guī)定了銀行更多新的反洗錢義務。

（二）執(zhí)法網(wǎng)絡高效

美國反洗錢執(zhí)法體系主要由財政部、司法部、國土安全部等不同職能和分工的部門組成，詳見下圖。財政部作為國家的執(zhí)法機關負責按照反洗錢相關法律法規(guī)執(zhí)行和實施要求。對于涉嫌洗錢犯罪的立案和執(zhí)行相應的處罰措施則是司法部作為執(zhí)行部門的主要任務。涉及恐怖融資的洗錢犯罪活動由國土安全局負責。另外，連接各個部門的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡（FinCEN）擁有強大的執(zhí)法、金融和商業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，負責提供精準的情報信息和數(shù)據(jù)篩選、提煉、分析技術，使得執(zhí)法網(wǎng)絡更加全面、高效。

美國反洗錢執(zhí)法體系圖

（三）監(jiān)督職能分工和監(jiān)管內(nèi)容詳細

根據(jù)監(jiān)管對象的不同，監(jiān)管部門有不同的分工，國家層面的銀行由貨幣監(jiān)理署負責，州層面的銀行和股份制銀行由聯(lián)邦儲備銀行負責，州一級非銀行成員由聯(lián)邦存款保險公司負責，各監(jiān)管機構都成立了反洗錢部門或小組。反洗錢監(jiān)管的內(nèi)容主要包括市場準入、公平競爭、跨國金融機構、資金流動、執(zhí)法檢查與評估等。監(jiān)管部門每年定期對金融機構的反洗錢工作進行現(xiàn)場審查與評估，包括公司治理和監(jiān)督管理、合規(guī)計劃、客戶盡職調(diào)查、檢測和報告可疑活動、交易審查、外國資產(chǎn)控制辦公室合規(guī)情況、內(nèi)部審計等是否合規(guī)。若被調(diào)查的銀行存在反洗錢違規(guī)行為，監(jiān)管機構會要求該銀行提交情況說明及改進方案，對于嚴重違規(guī)者則會有巨額罰款。

（四）對銀行反洗錢工作的要求逐漸加大

相關反洗錢法律法規(guī)要求銀行“了解你的客戶”，掌握客戶的各種資料和交易信息，以識別洗錢風險。記錄保存的相關規(guī)定要求銀行保留客戶和交易對象的各種記錄，包括票據(jù)出售，交易建議、指令和申請，信貸延長等，保存時間至少5年，以供監(jiān)管機構日后查閱。報告制度主要涉及金融機構大額交易、可疑交易和其他人的異常交易。內(nèi)控責任不僅要求銀行制定書面上的程序和制度，還要保證擁有獨立的合規(guī)部門，配套相應的反洗錢信息數(shù)據(jù)庫及篩選、監(jiān)測、分析等系統(tǒng)，以落實日常的反洗錢工作。員工培訓的相關規(guī)定要求銀行必須定期開展反洗錢培訓，以提高職員的洗錢識別能力。保密責任要求銀行在向相關部門提供報告的過程中要嚴格保密。合作責任要求金融機構積極配合有關部門的工作。上述反洗錢職責的履行大大增加了銀行的經(jīng)營成本，但違反反洗錢規(guī)定帶來的處罰損失更為嚴重。盡管某些要求與銀行的客戶保密等經(jīng)營原則沖突，但相比于上升到國家戰(zhàn)略層面的反洗錢來說，銀行不得不暫時放棄盈利機會。

（五）國際銀行被美國反洗錢制裁事件

表1列示了2014～2016年國際銀行被美國反洗錢制裁事件。從表1可以看出，2014～2016年，美國對世界各國銀行實施反洗錢制裁多達11起，處罰金額從248.589萬～89.736億美元。在金融監(jiān)管日益趨緊的背景下，國際銀行特別是“走出去”的中資銀行，很可能被美國開出更高的天價罰單。因此，中資銀行應密切關注美國的制裁名單，完善自身的合規(guī)管理制度體系，警惕反洗錢制裁。

表1 國際銀行被美國反洗錢制裁事件

三、事件回顧

2014年紐約農(nóng)行的前首席合規(guī)官（CCO）曾試圖進行可疑交易的內(nèi)部調(diào)查未果，反而被銀行管理層要求保持沉默，后向紐約聯(lián)邦儲備銀行（FRBNY）提及紐約農(nóng)行在貿(mào)易融資交易中存在洗錢風險，卻被逼迫于2015年4月離開紐約農(nóng)行，同時剩余的大部分合規(guī)工作人員也于2015年8月離職。

2016年9月28日，聯(lián)邦儲備系統(tǒng)管理委員會（FRB）表示，紐約農(nóng)行由于風險管理存在重大缺陷，違反了聯(lián)邦和州有關反洗錢的法律法規(guī)，包括BSA、美國財政部的相關規(guī)章和聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會關于報告可疑活動的要求等。根據(jù)雙方簽署的《停止發(fā)行并同意按照聯(lián)邦存款保險法案修改的協(xié)議令》（Cease and Desist Order Issued Upon Consent Pursuant to the Federal Deposit Insurance Act，as amended），紐約農(nóng)行要在達成協(xié)議后的60天內(nèi)向FRBNY提交相關的書面說明及整改方案（包括公司治理和監(jiān)督管理、合規(guī)計劃、客戶盡職調(diào)查、檢測和報告可疑活動、交易審查、外國資產(chǎn)控制辦公室合規(guī)情況、內(nèi)部審計）。此外，紐約農(nóng)行應按照監(jiān)管機構的建議在公告發(fā)布后的30天內(nèi)聘請監(jiān)督員，對紐約農(nóng)行2014年10月1日～2015年3月31日期間的各類交易進行審查，并向FRBNY出具交易審查報告。

2016年11月4日，紐約金融服務局（NYSDFS）通過對紐約農(nóng)行2014年、2015年的合規(guī)檢查以及2016年的一次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其在風險管理和遵守AML、BSA以及紐約法律法規(guī)（NYCRR）等方面存在重大缺陷，根據(jù)雙方簽訂的《基于紐約銀行法第39、44條下的和解協(xié)議令》（Consent Order Under New York Banking Law §39 and 44，簡稱《協(xié)議令》），要求紐約農(nóng)行在和解協(xié)議達成后的10天內(nèi)上繳2.15億美元罰款（2015年農(nóng)行境外分行及控股機構全年實現(xiàn)凈利潤6.04億美元）。同時責令紐約農(nóng)行須委任一個獨立的第三方監(jiān)管部門調(diào)查2014年5月1日至2015年10月31日期間的美元清算業(yè)務。

四、原因分析

（一）《協(xié)議令》的指控

NYSDFS于2016年11月4日與紐約農(nóng)行簽訂了《協(xié)議令》，對紐約農(nóng)行的主要指控包括未有效進行客戶身份識別、違反大額交易和可疑交易報告制度、無視監(jiān)管部門的建議和警告、內(nèi)控制度形同虛設、總行監(jiān)管不力等，共計29頁83條說明。

1.未有效進行客戶身份識別。根據(jù)《協(xié)議令》，紐約農(nóng)行未有效開展對高風險客戶、問題客戶的盡職調(diào)查。其交易監(jiān)控系統(tǒng)存在重大漏洞，缺陷類型包括交易監(jiān)測、分支機構的風險評估等（第18條），高風險的客戶沒有被及時發(fā)現(xiàn)和處理，由于合規(guī)部門人手不足，沒有能力進行盡職調(diào)查。交易方法不透明（第22～28條），在利用SWIFT（銀行結算系統(tǒng)）時變通手法，紐約農(nóng)行20%～30%的交易未披露真實的參與方信息，而是用不可識別的代碼代替以逃避交易監(jiān)控和篩查系統(tǒng)，被NYSDFS指控故意放任被金融制裁的國家和犯罪分子的轉賬，存在參與造假活動和欺騙行為，這嚴重違反了客戶身份識別制度（第29條）。唐旭等（2009）經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國金融機構在對基本客戶身份識別時比較嚴格，但對客戶的風險評級和管理能力不足。田愛麗（2015）指出商業(yè)銀行開展反洗錢工作時，在風險識別和客戶盡職調(diào)查的過程中欠缺有效的手段和渠道。

“喂，你好！我是合成新區(qū)總控，氨冰機J2501的ITCC控制器系統(tǒng)突然報警，一直消不掉，請你們快來查看！”

2.違反大額交易和可疑交易報告制度?！秴f(xié)議令》中第29～35條顯示，NYSDFS在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)紐約農(nóng)行的可疑交易達700多件，其中包括該行受理的來自阿富汗、也門和土耳其等國銀行的巨額轉賬業(yè)務，這些資金被美國財政部認定為涉及毒品走私和非法現(xiàn)金流（第34條）。在處理中國與俄羅斯木材公司之間的大量異常金融交易活動時，涉嫌仿造或偽造單據(jù)信息。在為多家伊朗企業(yè)辦理美元清算業(yè)務時涉及美國制裁對象（第35條）。而紐約農(nóng)行不僅沒有成功監(jiān)控資金來源不明的跨國轉賬，而且對于被美國制裁的客戶有故意遺漏美元交易信息的嫌疑，對這些大額可疑交易情況也未按照相關法律法規(guī)上報財政部金融犯罪監(jiān)控系統(tǒng)（第29～34條）。平衡反洗錢監(jiān)管與客戶保密原則使得銀行面臨的壓力越來越大，信息披露與保護客戶利益之間存在沖突（Paolo，1995；劉志剛、曾榮，2011）。黃守成（2011）認為我國銀行業(yè)存在可疑交易分析比較片面、淺顯及可疑報告命中率較低的現(xiàn)象。

3.無視監(jiān)管部門的建議和警告。紐約農(nóng)行是中國農(nóng)業(yè)銀行在美的唯一分支機構，需要代理農(nóng)行所有的美元交易清算業(yè)務，存在巨大的洗錢風險（第17條）。2013年NYSDFS多次表示紐約農(nóng)行的內(nèi)部反洗錢機制和交易監(jiān)控機制存在缺陷，不足以應付其快速增長的美元清算業(yè)務中的洗錢風險，但是紐約農(nóng)行2014年的美元清算業(yè)務依舊增長迅速，至2015年上半年日均業(yè)務量達到330件，期間處理美元金額達到720億美元，一年內(nèi)大約翻了三倍（第19、21條）?！秴f(xié)議令》第36～43條指出，紐約農(nóng)行無視CCO的內(nèi)部審查要求和FRB的監(jiān)管建議。根據(jù)紐約農(nóng)行官方網(wǎng)站上公布的反洗錢聲明，紐約農(nóng)行已經(jīng)嚴格按照相關反洗錢法規(guī)定，制定了完善的反洗錢合規(guī)程序，并采取了必要的措施確保預防和及時識別任何個人或組織通過紐約農(nóng)行從事洗錢活動，但實際上聲明中采取的整改措施并沒有得到顯著成效，合規(guī)缺陷至今未得到糾正。許井榮（2016）在分析臺灣兆豐銀行處罰案中指出，其由于認知偏差、錯誤解讀法律法規(guī)以及未及時采取有效應對措施而被監(jiān)管機構視為藐視業(yè)務檢查。而Antia（2011）指出，無視監(jiān)管部門的建議和警告最本質(zhì)的原因是盈利與守法之間存在沖突，反洗錢成本過高。

4.內(nèi)控制度形同虛設?！秴f(xié)議令》第44～55條是NYSFSD對紐約農(nóng)行合規(guī)機制失靈的指責，根據(jù)NYSDFS前三年對紐約農(nóng)行的合規(guī)檢查，發(fā)現(xiàn)許多反洗錢合規(guī)方面的問題不能及時得到解決，合規(guī)部門人員流失嚴重，隨著高風險美元清算業(yè)務的迅速增長，紐約農(nóng)行的合規(guī)部門根本無法發(fā)揮法定職能。前CCO有名無實，面對紐約農(nóng)行涉嫌洗錢的可疑交易，因沒有實權而無法進行調(diào)查，并受到了管理層“保持沉默”的脅迫。到2016年8月合規(guī)部門人員已所剩無幾，紐約農(nóng)行聘請接替合規(guī)工作的外部顧問依然無實權。紐約農(nóng)行內(nèi)控系統(tǒng)形同空殼，內(nèi)部信息交流機制及權力制約受限，總行與分行的報告及監(jiān)控程序缺乏協(xié)調(diào)與連貫性，缺乏對員工的反洗錢培訓。內(nèi)部審計功能存在嚴重缺陷，未能客觀評估BSA/AML合規(guī)情況。羅海（2007）指出中資銀行內(nèi)控機制不完善，存在違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象。彭韶兵（2013）認為中資銀行反洗錢工作更關注形式合規(guī)以應付監(jiān)管要求，缺乏對洗錢風險的控制意識。而根據(jù)《銀行保密法》［31USC.5318（h）（1）］，完善反洗錢工作機制的關鍵在于建立有效的內(nèi)部控制程序，這也是監(jiān)管機構處罰評估的重點考察對象（汪雨，2011）。

5.總行監(jiān)管不力。農(nóng)業(yè)銀行總行未實質(zhì)性掌握該分行的合規(guī)狀況，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)紐約農(nóng)行合規(guī)信息，特別是前期遺漏的可疑交易報告并沒有上報總部（第49條），有關文檔和信息的缺失致使總行未能對紐約農(nóng)行的合規(guī)缺陷及時進行監(jiān)管和修復?！秴f(xié)議令》第56～58條表明總分行未能建立一個有效且兼容的反洗錢程序和外國資產(chǎn)控制辦公室的合規(guī)程序，違反了3 NYCRR§116.2。總行和紐約分行未能維護和提供紐約農(nóng)行真實且準確的賬簿、賬戶和記錄來反映所有的交易和行為，違反《銀行法》§200-c。當發(fā)現(xiàn)欺詐、不誠實、使用錯誤的信息和遺漏真正的信息，以及其他不正當行為時，總分行未能及時向有關負責人提交報告，違反了3 NYCRR§300.1。紐約農(nóng)行的不法行為遭到懲處，但當時總行并未公布或公開回應該案件，相關高管人員也仍獲重用。周婧（2013）、陳帆（2016）皆強調(diào)了總行在反洗錢資源、經(jīng)驗、信息共享、風險內(nèi)控等方面支持的重要性。

（二）國際金融環(huán)境

在金融業(yè)雙向開放政策的推動下，中資銀行加快“走出去”的戰(zhàn)略步伐，在反洗錢方面將面臨比國內(nèi)更大的挑戰(zhàn)和壓力。

1.反洗錢國際標準更嚴格，監(jiān)管處罰力度更大。2012年2月，正式以“風險為本”的監(jiān)管原則代替以“規(guī)則為本”的監(jiān)管原則貫穿“新的金融行動特別工作組（FATF）反洗錢和反恐怖融資標準”，并在國際上推行。2016年10月16～21日召開的“金融行動特別工作組第二十八屆第一次全會及工作組會議”發(fā)表了新的“公開聲明”和“提升全球反洗錢/反恐怖融資工作合規(guī)水平：持續(xù)性進程”文件，對FATF建議和評估方法進行了更嚴格的修訂。“中國人民銀行2017年反洗錢工作會議”則強調(diào)要積極應對FATF第四輪互評估工作，加強反洗錢監(jiān)管的迫切性，密切關注反洗錢等領域風險的新形勢。

3.美國利用金融制裁來轉嫁國內(nèi)的危機與矛盾。2008年金融危機以來，美國利用反洗錢制裁來彌補經(jīng)濟貿(mào)易損失，維護其全球金融反恐反洗錢監(jiān)管架構的主導地位。陶士貴、陳建宇（2016）認為目前美國處于國際金融話語權金字塔的頂端，常打著金融制裁的旗號來威脅其他國家接受自己的意愿，從而轉嫁經(jīng)濟危機和轉移國內(nèi)矛盾。對于剛上任的美國總統(tǒng)特朗普所推行的反移民的排外主義，保護美國本土白人利益的主張更是對“走出去”的中資銀行帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（三）中西方法律和法治文化沖突

1.法律體系的差異。中美兩國反洗錢體系存在明顯差異（薛永明，2017），具體如表2所示。

表2 中美兩國反洗錢體系的差異

在反洗錢處罰力度和執(zhí)法原則方面，我國與西方國家仍有一定差距。我國法定罰款的額度小，通常根據(jù)涉及洗錢的金額而定，可能不及合規(guī)經(jīng)營付出的成本，執(zhí)法過程中易受到人情游說；而西方國家法定罰款力度大，以防止再犯為目的真正落實懲罰性罰款，強調(diào)執(zhí)法嚴格和公平公正（桑書田，2016）。例如，2012年匯豐銀行被美國當局處罰了19.21億美元，2014年更是出現(xiàn)了巴黎銀行89.7億美元的天價罰單，而限制或禁止外國銀行進入美國金融市場和禁止代理美元清算業(yè)務等金融制裁措施，即便是百年老行也可能面臨倒閉的風險。

2.意識形態(tài)的差異。中西方經(jīng)濟、政治、文化等意識形態(tài)不同，對反洗錢相關法律法規(guī)的內(nèi)容理解有偏差（童文俊，2009），但最終解釋權在制定方。因此，一方面，中資銀行海外擴張歷時短，存在中資銀行對當?shù)胤聪村X法律法規(guī)認識和重視不足的現(xiàn)象；另一方面，中資銀行一開始就處于被迫遵守游戲規(guī)則并接受處罰的不公平地位。例如，美國《愛國者法案》第317條中對外國自然人和法人行使“長臂管轄權”的規(guī)定，盡管引起了許多國家的反對，但美國認為如果滿足全部或部分交易發(fā)生在美國境內(nèi)、交易貨幣是美元等條件，美國法院就可以執(zhí)行該權力并采取措施。

此外，目前國際反洗錢制度框架是由西方發(fā)達國家主導制定的，很大程度上代表著西方發(fā)達國家的利益，中資銀行處于被動地位，難以發(fā)出自己的聲音，所有涉美經(jīng)營業(yè)務都是美國嚴密監(jiān)控的對象。美國財政部海外資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）會不定期更新制裁名單，包括特例國外機構清單（SDN List）和綜合非指定國民名單（Consolidated Non-SDN List），這些清單主要是與美國敵對國家有聯(lián)系的公司和個人，或者恐怖組織及犯罪走私集團。只要涉及名單上的客戶，即便該客戶不在聯(lián)合國的制裁名單之列，金融機構也必須停止為其服務，立即凍結其資產(chǎn)并上報OFAC，否則該金融機構便會遭受反洗錢制裁。

柳劍平、劉威（2004）指出，當今美國作為經(jīng)濟和政治超級大國，經(jīng)濟制裁一直是其獲得利益的重要手段。陶士貴、徐婷婷（2016）也認為，美國對其他國家常實施金融制裁以維護其霸主地位。未來，對中資銀行的反洗錢制裁很可能會成為政治經(jīng)濟上打擊報復的手段，而負責任大國形象的中國在全球反洗錢活動中被其他大國“道德綁架”的現(xiàn)象日益突出，中資銀行在跨國反洗錢領域處于前線陣地，在合規(guī)經(jīng)營方面必定首當其沖。

五、反洗錢制裁事件的影響

（一）聲譽受損嚴重

反洗錢制裁事件嚴重影響了紐約農(nóng)行的經(jīng)營聲譽，2016年8月農(nóng)業(yè)銀行（601288）A股股價最高點為3.29元，9月被美聯(lián)儲點名整改后農(nóng)行A股股價曾跌至3.1元，到11月份農(nóng)行A股股價一直處于低迷狀態(tài)。中資銀行在國內(nèi)一貫以低風險合規(guī)經(jīng)營著稱，在此之前從未受到西方國家反洗錢處罰。紐約農(nóng)行成為中資銀行被反洗錢罰款的首例，此后各項涉美經(jīng)營業(yè)務必然會受到監(jiān)管機構的嚴格審查，可能面臨其美元清算業(yè)務受限且與國際金融市場分離的局面，同時整個中資銀行反洗錢工作能力受到懷疑，由此引發(fā)社會公眾對農(nóng)行的整體評價下降，其經(jīng)營能力也可能受到牽連。

（二）監(jiān)管的連鎖反應

NYSDFS對紐約農(nóng)行的處罰并不是一個孤立的事件，多家中資銀行曾被指控反洗錢法規(guī)執(zhí)行存在重大缺陷。2015年7月22日，中國建設銀行紐約分行被FRBNY指責反洗錢工作存在過失，并要求其執(zhí)行糾正計劃書。2016年2月19日，中國工商銀行馬德里分行涉嫌洗錢3億歐元，其分行行長及5位管理人員被西班牙警方逮捕。2016年4月12日，中國銀行米蘭分行涉45億歐元洗錢案，被意大利央行調(diào)查，且不排除之后其他國家可能采取類似的行動。隨著中資銀行經(jīng)營業(yè)務的范圍擴大，參與國際金融市場的程度加深，難民、反恐、反腐等國際問題的擴散，國際反洗錢監(jiān)管機構將會對其施加更大的壓力，中資銀行在未來依然是重點關注的對象，美國等西方國家會不會就此提高中資銀行的準入門檻，限制其代理業(yè)務？這對其他尚未“走出去”的中資銀行來說，無疑是個警鐘。

（三）整改的投入嚴重影響收益

中資銀行的本質(zhì)是以獲利為經(jīng)營目標的企業(yè)，但2.15億美元的罰款不僅使紐約農(nóng)行多年的經(jīng)營利潤血本無歸，整改的成本更是遠超罰款金額。Sharman（2008）、黃文正和宋根苗（2011）通過成本收益分析揭示出監(jiān)管機構加大處罰力度、提高洗錢成本可以抑制洗錢行為。根據(jù)《協(xié)議令》第60和61條，紐約農(nóng)行須聘請獨立的第三方監(jiān)督員對其現(xiàn)有反洗錢合規(guī)體系進行全面的審查和評估，并制定整改計劃和監(jiān)督方案；監(jiān)督員由監(jiān)管機構選擇并直接向監(jiān)管機構匯報。在此期間，紐約農(nóng)行所有的職員、顧問和第三方服務提供商、文件、報告、記錄或會議都要向其開放，盡管監(jiān)督工作給紐約農(nóng)行的日常經(jīng)營帶來了不便，甚至涉及商業(yè)機密、個人隱私等，但紐約農(nóng)行必須全力配合和支持監(jiān)督員的工作，對于監(jiān)督員提出的整改建議和履行職責的要求，紐約農(nóng)行理論上都應該滿足。例如，在2012年匯豐銀行的19.21億美元反洗錢處罰案中，監(jiān)督員在兩年內(nèi)索取的文件數(shù)多達11500份，接見的匯豐銀行職員人數(shù)達3500人，同時匯豐銀行向其提供的文件也多達200萬頁。監(jiān)管可持續(xù)數(shù)年，監(jiān)督員往往要聘請助手或建立專門的團隊來配合其工作，而上述這些工作可能產(chǎn)生以百萬美元計的費用，這些均由紐約農(nóng)行承擔。

（四）后續(xù)監(jiān)管

達成和解協(xié)議只是被反洗錢制裁事件的開始，《協(xié)議令》中第62～70條顯示除了接受2.15億美元罰款，紐約農(nóng)行還需要在60天內(nèi)提交整改計劃（包括BSA/AML合規(guī)、檢測和報告可疑活動、客戶盡職調(diào)查、內(nèi)部審計、公司治理和監(jiān)督管理），更重要的是后期執(zhí)行情況，如果整改后的反洗錢體系仍然達不到監(jiān)管機構的合規(guī)要求，紐約農(nóng)行可能再次被罰款并延長整改期限。而《協(xié)議令》的第78條表明整改結果是否通過完全由NYSDFS評定，紐約農(nóng)行即便有異議也無法尋求第三方的中立裁決或司法救濟。紐約農(nóng)行面臨的后續(xù)監(jiān)管壓力不可小覷。前車之鑒便是英國渣打銀行，2012年因協(xié)助伊朗洗錢而被美國司法部和NYSDFS處罰了3.4億美元，雙方達成的和解協(xié)議令中要求渣打銀行必須實施一系列的反洗錢整改措施，但2014年整治結束后，司法部與NYSDFS皆認為渣打銀行整改后的反洗錢機制仍未滿足協(xié)議規(guī)定的要求，且在反洗錢合規(guī)方面仍存在違法行為。渣打銀行不僅再次支付了3億美元的罰金，而且原來的整改期限被延長至三年。

六、啟示

（一）中資銀行要協(xié)調(diào)獲利和守法之間的矛盾

中資銀行在積極拓展海外業(yè)務的同時要將關注的重點放在合規(guī)經(jīng)營方面。制定和實施符合監(jiān)管要求的反洗錢內(nèi)控系統(tǒng)，雇傭足夠數(shù)量的專業(yè)人才以確保系統(tǒng)的正常運行。加強對員工的反洗錢培訓，落實合規(guī)部門的監(jiān)管權力。銀行高管層應支持和配合合規(guī)人員的工作，積極與監(jiān)督機構溝通交流，減少對當?shù)胤煞ㄒ?guī)的認知差異，認真對待監(jiān)督機構的建議和要求，做好客戶盡職調(diào)查工作，嚴格遵守大額交易和可疑交易報告制度等各項反洗錢規(guī)定，重點防控高風險領域和問題客戶，同時還要防范洗錢新風險?？傂幸c海外分行之間加強信息溝通交流，定期開展反洗錢風險評估及審查，實時掌握分行的反洗錢工作情況并提供技術支持及各項指導，確保分支機構的風險管理水平和反洗錢工作符合當?shù)貥藴省＝陙?，反洗錢合規(guī)成為中資銀行“走出去”面臨的最棘手的問題，中資銀行的國際化除了在境外開設分支機構，還要注重人員、制度、管理、經(jīng)營等方面的依法合規(guī)，且要將戰(zhàn)略、意識和文化轉化為自覺行為。

（二）監(jiān)管機構要加強與中資銀行的溝通交流

監(jiān)管機構進行反洗錢監(jiān)管的最終目標是預防和控制洗錢犯罪及其上游犯罪而不是處罰銀行，因此應正確理解和對待監(jiān)管與處罰的關系。由于中資銀行在語言、信息、地緣等方面處于劣勢，監(jiān)管機構要加強與中資銀行的溝通，確保中資銀行透徹理解反洗錢相關法律法規(guī)的內(nèi)容，掌握銀行反洗錢合規(guī)情況以及整改進程，及時發(fā)現(xiàn)反洗錢法規(guī)的執(zhí)行漏洞并積極提供指導，形成良性互動機制。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、支付機構的跨境業(yè)務以及遠程開戶等新興領域的發(fā)展，跨國交易中洗錢行為的隱蔽性和專業(yè)性逐漸提高，監(jiān)管機構要密切關注和防范洗錢形勢的新動向，完善與金融機構的交易報告和信息共享機制，聯(lián)合打擊洗錢活動。

（三）政府間要完善國際合作交流機制

通過政府間的溝通協(xié)作，加強國際合作，協(xié)調(diào)解決“走出去”的中資銀行面對的司法管轄、合規(guī)經(jīng)營、洗錢指控等問題。我國反洗錢工作逐漸與國際接軌，自2003年以來頒布了16部有關反洗錢的法律法規(guī)，但還要加強信息、技術、金融情報等方面的共享與學習。只有不斷提高反洗錢工作的能力，才能提升我國反洗錢工作的國際地位，在國際反洗錢體系制定和磋商時敢于發(fā)聲，從而為中資銀行拓展海外市場提供強有力的后盾。要積極配合與支持FATF等國際組織的反洗錢工作，深化與歐亞反洗錢和反恐融資組織（EAG）、亞太反洗錢組織（APG）等區(qū)域性組織的合作，積極參與多邊合作與交流會議，加強對跨國銀行合規(guī)經(jīng)營的審查和指導，防范洗錢風險，提高反洗錢工作的前瞻性。

（四）媒體和市場要充分發(fā)揮監(jiān)督作用

我國反洗錢監(jiān)管部門要積極公布國內(nèi)的處罰案例，媒體要加強前期宣傳，預防洗錢犯罪，通過期間報道及跟蹤調(diào)查提升綜合執(zhí)法的效果，后期以輿論壓力強調(diào)洗錢的危害，強化被反洗錢制裁的警示作用，時刻關注和報道洗錢的新動態(tài)，增進公眾對洗錢領域的了解，提高全民反洗錢的意識。在監(jiān)管機構的博弈機制中，可考慮大眾媒體及市場的壓力，加大銀行參與洗錢的有形和無形成本，從而在保持收益的同時，提高中資銀行反洗錢工作的有效性。完善銀行同業(yè)間監(jiān)督檢舉激勵機制，金融機構之間要相互學習、信息共享、經(jīng)驗借鑒、檢舉監(jiān)督，以降低整體金融市場的洗錢風險。

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