□ 文冬梅 任濤（四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 四川 雅安 625000）

對政策科學(xué)的研究興起于20世紀(jì)50年代，自哈羅德?拉斯韋爾提出“政策科學(xué)”這一概念以來，對政策科學(xué)高度關(guān)注并深入研究的學(xué)者層出不窮。各個(gè)學(xué)者對公共政策的定義有著共通之處，公共政策是為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值取向的立法或行政方案。公共政策研究在70年代中后期出現(xiàn)了“趨后傾向”，即注重研究公共政策的“執(zhí)行與評估”，而政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督與評估是一直是政策過程中缺一不可的三個(gè)環(huán)節(jié)。

由于我國公共體育政策研究起步較晚，必須注重政策實(shí)踐過程的每一個(gè)階段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共體育政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評估才能真正落實(shí)政策。2018年全國群眾體育工作電視電話會議4月20日在國家體育總局的主會場召開。國家體育總局副局長趙勇做會議總結(jié)發(fā)言，部署了2018年全國群眾體育工作需要落實(shí)的六件實(shí)事，號召大力發(fā)展以人民為中心的體育，繼續(xù)以群眾體育為基礎(chǔ)、競技體育為引領(lǐng)和體育產(chǎn)業(yè)為支撐，讓體育融入全體人民工作生活當(dāng)中，為體育強(qiáng)國建設(shè)不斷努力。公共體育政策包括大眾體育政策、體育產(chǎn)業(yè)政策、體育公共服務(wù)政策等，借鑒發(fā)達(dá)國家公共體育政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有利于促進(jìn)國民全面發(fā)展，推動(dòng)健康中國建設(shè)。

1、發(fā)達(dá)國家主要公共體育政策實(shí)踐

1.1、大眾體育政策

發(fā)達(dá)國家大眾體育政策具有的共性特征之一就是政策文本明確、政策可操作性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)多部門、多領(lǐng)域的協(xié)同執(zhí)行。英國大眾體育政策執(zhí)行的主要特征是社會與公眾對大眾體育政策制定與執(zhí)行的直接參與；日本大眾體育政策的層次性較高。

美國2000年頒布的《健康公民2010：促進(jìn)健康的國家目標(biāo)》明確規(guī)定了可操作的不同層級的目標(biāo)。同年頒布《促進(jìn)老年體育的國家計(jì)劃》，注重通過體育鍛煉增強(qiáng)老年群體的健康水平，體現(xiàn)對老年群體的政策傾斜。英國政府頒布的一系列大眾體育政策主要是根據(jù)專家學(xué)者的研究數(shù)據(jù)、民眾意愿模型和歷史文化傳統(tǒng)等方面確定的，其中民意是政策決定的主要方面。英國2007年出臺《青少年十年規(guī)劃》，其提出的目標(biāo)是 “青少年每周參加5小時(shí)體育活動(dòng)”，這項(xiàng)規(guī)劃使青少年在空閑時(shí)間能夠使用最近的體育措施，參加提高運(yùn)動(dòng)技能的活動(dòng)。

1.2、體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策

日本專家于上世紀(jì)50年代提出產(chǎn)業(yè)政策的具體概念，是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)而對國家產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)制定的政策。為彌補(bǔ)市場失靈，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，各國紛紛制定多種產(chǎn)業(yè)政策。在現(xiàn)代社會，體育產(chǎn)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)增長因素逐漸廣泛存在，體育經(jīng)營者認(rèn)為體育產(chǎn)業(yè)盈利少，體育活動(dòng)本身具有公益性，于是向政府部門尋求政策支持。

美國對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直堅(jiān)持稅收優(yōu)惠政策，有些公共性服務(wù)產(chǎn)業(yè)甚至直接進(jìn)行財(cái)政撥款，對于競爭性小的體育產(chǎn)業(yè)會有政策傾斜。英國的體育政策直接融人英國的國家政策體系，英國的法律習(xí)慣和法律環(huán)境決定了體育是受國家法律保護(hù)的重要事業(yè)，其體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策有著良好的實(shí)施效果和監(jiān)督效果。體育產(chǎn)業(yè)在日本經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃中占據(jù)一定位置，對于體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)品制造業(yè)和體育產(chǎn)品流通業(yè)等都有著政策上的差別。日本大膽學(xué)習(xí)西方民營化政策，積極將體育事業(yè)推向社會和市場，非政府組織和經(jīng)濟(jì)主體成為大量公共體育服務(wù)的主要提供主體。

1.3、體育公共服務(wù)政策

目前發(fā)達(dá)國家在體育公共服務(wù)政策方面正在往社會化方向進(jìn)行，其改革經(jīng)驗(yàn)突出表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：政府職能轉(zhuǎn)變是體育公共服務(wù)社會化改革的核心；有限市場化改革和多部門合作是體育公共服務(wù)社會化改革的基礎(chǔ)；體育非營利組織是發(fā)達(dá)國家在體育公共服務(wù)社會化改革中的重要力量；均等化是各國體育公共服務(wù)社會化改革關(guān)注的重點(diǎn)；重視體育資源整合與評價(jià)體系的建立。

美國政府將提供體育公共服務(wù)的權(quán)力下放給了私營部門和非盈利部門，且執(zhí)行公共體育服務(wù)政策的共有11個(gè)部門。美國在“健康公民2000年”中規(guī)定：每個(gè)地區(qū)社區(qū)體育中心的發(fā)展要大致均衡，在實(shí)施過程中對經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)采用撥?？詈徒ｍ?xiàng)基金的方式來實(shí)現(xiàn)體育發(fā)展均衡目標(biāo)。英國主要由市場和體育非盈利組織提供體育公共服務(wù)，政府負(fù)責(zé)體育公共服務(wù)提供的監(jiān)督，加拿大則主要通過政府和社區(qū)相結(jié)合來提供體育公共服務(wù)。加拿大的“體育推進(jìn)計(jì)劃”要求優(yōu)先對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的體育公共服務(wù)發(fā)展投入資金，以及日本政府在1972年12月出臺的“關(guān)于普及振興體育運(yùn)動(dòng)的基本計(jì)劃”中提出不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的基本社區(qū)體育配套設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，都促進(jìn)公共體育服務(wù)均衡發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在體育公共服務(wù)政策執(zhí)行中采取中央直接撥款和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，通過縱向財(cái)政平衡和橫向財(cái)政平衡來實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的地區(qū)平衡。

2、發(fā)達(dá)國家公共體育政策實(shí)踐對我國的啟示

2.1、多元主體參與，提高政策內(nèi)容可操作性，注重地區(qū)和人群的政策傾斜

對于我國公共體育政策的制定，首先需要轉(zhuǎn)變行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的傳統(tǒng)，尋求廣泛的社會參與。我國受傳統(tǒng)歷史政治文化的影響，公共體育政策的制定大多由政府部門進(jìn)行，很少有社會力量參與其中，但該政策屬于公共政策范疇，單一的制定主體不能完全反映社會大眾的真實(shí)需求。發(fā)達(dá)國家在制定大眾體育政策時(shí)深入調(diào)查民意，建立民意數(shù)據(jù)模型，再結(jié)合專家研究數(shù)據(jù)，那么我國在公共體育政策制定時(shí)必須立足民眾的真實(shí)體育需求，通過開展廣泛的社會調(diào)查，進(jìn)行個(gè)人訪談，舉辦專家座談會和聽證會等有效反映民意的手段，整合所有的資料，從而推出合理的且可操作的公共體育政策。我國現(xiàn)有公共體育政策的內(nèi)容都明確政策的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和基本理念，但缺乏具體可操作的實(shí)施方法，政策實(shí)施內(nèi)容還需不斷細(xì)化，提高其可操作性。

其次，地域和人群的差異性決定我國在制定公共政策時(shí)不同地域和不同人群應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)國家已有的體育政策中有注重青少年群體和老年群體體育活動(dòng)的，也有針對婦女指定的體育政策，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施不同的政策標(biāo)準(zhǔn)，目的就是做到全民受益。而我國對特殊群體的關(guān)注較少，“十一五”時(shí)期才開始真正出臺《青少年體育規(guī)劃》，步入老齡化社會的我們應(yīng)該更加關(guān)注老年群體的健康發(fā)展，務(wù)必積極調(diào)研推出以老年人為服務(wù)對象的體育政策。我國東、中、西三個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差異顯著，西部公共體育的發(fā)展離不開國家的大力扶持，加大政策傾斜力度，東部和中部的公共體育發(fā)展事業(yè)在現(xiàn)有的成就上也需要國家繼續(xù)引導(dǎo)，力求做到全國均衡發(fā)展。

2.2、完善市場機(jī)制，多部門協(xié)調(diào)合作，加大財(cái)政支持力度

目前我國公共政策的執(zhí)行依然遵循強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威的傳統(tǒng)模式，政府體育行政部門擔(dān)當(dāng)執(zhí)行公共體育政策的主導(dǎo)者。發(fā)達(dá)國家則主要依靠市場、社會組織、政府其他部門協(xié)作執(zhí)行公共體育政策，賦予社會更多的執(zhí)行權(quán)力，以維護(hù)公民自身利益。體育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長因素之一，針對具有公益性的公共體育產(chǎn)業(yè)我國應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家在體育公共服務(wù)提供上適當(dāng)?shù)囊胧袌鰴C(jī)制，發(fā)揮市場的積極調(diào)節(jié)作用，刺激體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于體育行政部門專業(yè)性不夠，往往會出現(xiàn)公共體育政策理解的偏差，導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效率，成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，采取多個(gè)政府部門協(xié)調(diào)合作執(zhí)行，并形成長效機(jī)制可有效規(guī)避低效率問題，社會組織參與執(zhí)行，提高政策的公眾參與也是非常必要的。

公共體育事業(yè)的發(fā)展對于任何一個(gè)國家而言都是一項(xiàng)長期的，利于民生的，卻耗資巨大的事業(yè)。新中國成立以來，國家對公共體育事業(yè)給予高度關(guān)注，但我國人口眾多，普及公共體育活動(dòng)需要建設(shè)大量公共體育設(shè)施，離不開國家的財(cái)政支持。中央加大財(cái)政支持力度為公共體育政策的執(zhí)行提供財(cái)政支撐，財(cái)政支持要對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有所傾斜，另外，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)針對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保證全國公共體育政策的執(zhí)行。

2.3、完善政策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，提升政策評估的專業(yè)化水平

現(xiàn)階段我國在整個(gè)公共體育政策實(shí)踐過程中，最為薄弱的就是政策的監(jiān)督評估環(huán)節(jié)，體育立法監(jiān)督嚴(yán)重缺乏，“官方”監(jiān)督評估具有絕對權(quán)威，有學(xué)者指出我國直到2013年才出現(xiàn)公共體育政策的第三方評估。我國體育立法起步較晚，目前初步形成以《體育法》為核心，其他配套行政法規(guī)為輔助的體育立法格局，但還沒有形成用立法手段去監(jiān)督公共體育政策實(shí)施的觀念，不重視法律法規(guī)的作用。要達(dá)到監(jiān)督政策落實(shí)的目的，需要中央立法主導(dǎo)，不斷完善地方體育規(guī)章制度，通過立法手段在公共體育政策的監(jiān)督環(huán)節(jié)建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，強(qiáng)化公共體育工作人員的監(jiān)督意識。

我國公共政策的評估一直都是官方主導(dǎo)，然而，多種角色集于一身的評估行為很難保證政策評估的真實(shí)性與公正性，政策評估的功能難以有效實(shí)現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)有研究，除政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)公共體育政策的評估主體，還有高校專家評估、專業(yè)組織評估、社會公眾評估以及之前三者中兩者及以上的混合主體評估。我國在引入第三評估機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還需要通過教育手段提升評估的專業(yè)水平，社會公眾提供基本評估信息，專家學(xué)者在其基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，在不斷實(shí)踐的過程中還要注意逐漸將其制度化，從而得出公共體育政策實(shí)踐的實(shí)際問題，為以后政策的改進(jìn)打下基礎(chǔ)。

3、結(jié)語及展望

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，我國公共體育政策的實(shí)踐與改革還需要不斷地上下求索。發(fā)達(dá)國家公共體育政策實(shí)踐較早，有許多值得我們借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也不是照搬照抄，需結(jié)合我國實(shí)際國情需要。該種政策既屬于公共政策范疇，就不應(yīng)將政策的制定、實(shí)踐、監(jiān)督評估三個(gè)環(huán)節(jié)割裂開來，三個(gè)步驟環(huán)環(huán)相扣，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，反復(fù)改進(jìn)實(shí)施，形成一個(gè)完整的政策過程。我國公共體育政策的具體實(shí)踐過程目前存在較多制約因素，在之后的研究中還需要不斷探索挖掘，尋求新的改革路徑，推動(dòng)健康中國地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國戰(zhàn)略。