戚建剛 蘭皓翔

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法治發(fā)展與司法改革研究中心，湖北 武漢 430073)

一、問(wèn)題的提出

面對(duì)頻繁發(fā)生的環(huán)境污染與生態(tài)資源慘遭破壞事件，無(wú)論是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)①，還是法律工作者，甚至是普通公眾，都需要反思這樣一個(gè)難題：為何眾多用以保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的法律規(guī)范難以得到環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的有效執(zhí)行？

為了克服或者消解該難題，無(wú)論是實(shí)務(wù)部門(mén)，還是理論界同樣開(kāi)出了浩如煙海般的“藥方”,諸如：綜合環(huán)境行政執(zhí)法、聯(lián)合環(huán)境行政執(zhí)法、區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法、國(guó)家公園環(huán)境行政執(zhí)法、河長(zhǎng)制環(huán)境行政執(zhí)法、中央環(huán)境保護(hù)督察環(huán)境行政執(zhí)法，等等②。然而，考察各種不同的環(huán)境行政執(zhí)法類(lèi)型，或者分析法律理論界的相關(guān)研究成果，不難發(fā)現(xiàn)這樣一種不得不讓人深思的現(xiàn)狀或趨勢(shì)：不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法職權(quán)(責(zé))③來(lái)提升其執(zhí)法能力。這樣一種制度安排所體現(xiàn)的理念是：環(huán)境行政執(zhí)法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的壟斷性任務(wù)，而它所憑借的理論則是公共利益理論[1]，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)能夠代表公共利益來(lái)執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律。可是，類(lèi)似于祁連山自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期存在的、反復(fù)發(fā)作的生態(tài)危機(jī)其實(shí)證明了國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān),特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)并不能有效代表公共利益來(lái)執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律[2]。

筆者認(rèn)為，為了克服縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)壟斷性執(zhí)法所帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)法律難以得到有效執(zhí)行，致使出現(xiàn)政治公地悲劇的慘狀，有必要引入一種新的環(huán)境行政執(zhí)法模式，即競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法④。

二、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之含義

雖然科學(xué)研究的基本規(guī)則是以問(wèn)題為中心的研究，論述競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法含義的做法似乎陷入寫(xiě)教材的俗套，但由于我國(guó)行政法學(xué)界尚未對(duì)這種執(zhí)法類(lèi)型加以研究，所以，對(duì)其含義的界定本身就成為需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。

(一)關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)”之理解

為準(zhǔn)確描述競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法，有必要對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)”一詞加以闡釋。語(yǔ)義學(xué)上的“競(jìng)爭(zhēng)”具有兩種含義：一是指互相爭(zhēng)勝；二是指商品生產(chǎn)者為爭(zhēng)取有利的產(chǎn)銷(xiāo)條件而進(jìn)行的角逐[3]。追溯“競(jìng)爭(zhēng)”的詞源，其屬于生物學(xué)中的概念，在自然法則支配下，不同物種或相同物種之間為獲得能夠滿足自身生存需要的物質(zhì)從而施加給對(duì)方的不利影響，這一過(guò)程稱(chēng)之為競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)學(xué)視角下的“競(jìng)爭(zhēng)”一詞有著更為豐富的內(nèi)涵：首先，競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的具有同一性和排他性。同一性是指存在共同的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，排他性是指競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的不能被同時(shí)占有，這是競(jìng)爭(zhēng)得以存在的前提。其次，競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的具有稀缺性。稀缺性意味著標(biāo)的獲取不是輕而易舉的。競(jìng)爭(zhēng)的根本任務(wù)是獲取競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手只是獲取標(biāo)的的必要方式。最后，競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展要遵守相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是在規(guī)則支配下的有序競(jìng)爭(zhēng)，而不是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)[4]。

由“競(jìng)爭(zhēng)”內(nèi)涵可知，理解“競(jìng)爭(zhēng)”的關(guān)鍵在于“競(jìng)爭(zhēng)”涉及的主體要素、對(duì)象要素、運(yùn)行要素以及保障要素等內(nèi)容。主體要素是指競(jìng)爭(zhēng)要在兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體之間進(jìn)行且存在競(jìng)爭(zhēng)主體與被競(jìng)爭(zhēng)主體，對(duì)象要素是指不同主體開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)是為了指向具有排他性的共同標(biāo)的，運(yùn)行要素是指競(jìng)爭(zhēng)得以有序開(kāi)展需要有相應(yīng)的制度規(guī)范，保障要素是指為確保競(jìng)爭(zhēng)之有效性對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體的懲戒與激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定。

(二)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之內(nèi)涵

就競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法而言，其與一般意義上的環(huán)境行政執(zhí)法的顯著區(qū)別在于“競(jìng)爭(zhēng)”，因此，理解其內(nèi)涵的關(guān)鍵在于從競(jìng)爭(zhēng)四要素入手。

(1)主體要素。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的主體要素涉及不同環(huán)境行政執(zhí)法主體。在本文的語(yǔ)境中，競(jìng)爭(zhēng)主體是國(guó)家法律授權(quán)的環(huán)境保護(hù)公益組織，被競(jìng)爭(zhēng)主體是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)。競(jìng)爭(zhēng)主體可分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是直接的競(jìng)爭(zhēng)主體，即依法與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)直接展開(kāi)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法比賽的法定環(huán)境保護(hù)公益組織；第二類(lèi)是潛在的或者后備的競(jìng)爭(zhēng)主體，即當(dāng)直接的競(jìng)爭(zhēng)主體因出現(xiàn)法定的被中止競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法資格事由時(shí)，符合法定條件的其他環(huán)境保護(hù)公益組織作為代替者而與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)展開(kāi)執(zhí)法比賽⑤。不論是直接的競(jìng)爭(zhēng)主體，還是潛在的競(jìng)爭(zhēng)主體，它們都屬于環(huán)境保護(hù)公益組織，而不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它們不是一般的環(huán)境保護(hù)公益組織，而是具備與環(huán)境行政執(zhí)法相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，掌握相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的公共組織，類(lèi)似于自然之友、綠色和平組織等公益組織，同時(shí)，它們也不隸屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，特別是國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)。就執(zhí)法權(quán)力來(lái)源而言，它們所享有的權(quán)力并非由自身章程所規(guī)定的，而是由國(guó)家法律、法規(guī)授予。從行政法角度而言，當(dāng)它們行使國(guó)家法律和法規(guī)授予的行政權(quán)力時(shí)，就是行政主體。

(2)對(duì)象要素。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的對(duì)象要素指向環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范。在本文語(yǔ)境中，就是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)來(lái)實(shí)施的各類(lèi)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，比如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》等。根據(jù)依法行政基本原理，我國(guó)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)所執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)法律具有排他性，即這些環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定了縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是執(zhí)行相應(yīng)環(huán)境保護(hù)法律的唯一主體。法定環(huán)境保護(hù)公益組織將與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)就此類(lèi)環(huán)境保護(hù)法律展開(kāi)執(zhí)法比賽。

(3)運(yùn)行要素。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的運(yùn)行要素是指，環(huán)境行政執(zhí)法主體之間開(kāi)展執(zhí)法比賽應(yīng)遵循相應(yīng)的法律程序。運(yùn)行要素既要解決直接的競(jìng)爭(zhēng)主體如何產(chǎn)生、如何與被競(jìng)爭(zhēng)主體展開(kāi)執(zhí)法競(jìng)賽以及如何退出等問(wèn)題，也要解決潛在的競(jìng)爭(zhēng)主體如何產(chǎn)生、如何代替直接的競(jìng)爭(zhēng)主體等問(wèn)題。比如，在直接競(jìng)爭(zhēng)主體(法定環(huán)境保護(hù)公益組織)如何與被競(jìng)爭(zhēng)主體(縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān))展開(kāi)執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)，法律可以規(guī)定三種競(jìng)爭(zhēng)方式：一是依申請(qǐng)方式，即法定環(huán)境保護(hù)公益組織可以主動(dòng)申請(qǐng)加入縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)；二是受邀加入，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)邀請(qǐng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織加入自身執(zhí)法活動(dòng)；三是自主開(kāi)展執(zhí)法，當(dāng)具備法定條件時(shí)，比如，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)怠于履行執(zhí)法權(quán)力，或者發(fā)生大規(guī)模執(zhí)法腐敗以至于難以履行執(zhí)法職責(zé)時(shí)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織自主開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。

(4)保障要素。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的保障要素是指，確保各類(lèi)執(zhí)法主體嚴(yán)格履行法定職責(zé)的激勵(lì)與約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制主要包括獲取與環(huán)境行政執(zhí)法相關(guān)的物質(zhì)或非物質(zhì)資源。約束機(jī)制主要指不履行職責(zé)等違法行為所需要承擔(dān)的法律責(zé)任。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的保障要素是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的這樣一個(gè)原理為出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)的，“一個(gè)人，無(wú)論他是一個(gè)政府官員還是一個(gè)企業(yè)主，都被認(rèn)為在他所依存的體制、所允許的界限內(nèi)進(jìn)行自己的選擇和追求自己的目標(biāo)”[5]。換言之，在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)工作人員、法定的環(huán)境保護(hù)公益組織工作人員等各類(lèi)主體也應(yīng)是追求自身利益的理性人。

通過(guò)以上分析，筆者嘗試對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法作出初步界定：通過(guò)國(guó)家法律和法規(guī)授權(quán)，符合法定條件的環(huán)境保護(hù)公益組織就執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律依法與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間展開(kāi)比賽，同時(shí)后備環(huán)境保護(hù)公益組織與法定環(huán)境保護(hù)公益組織對(duì)執(zhí)法資格予以角逐的執(zhí)法形式。需要說(shuō)明的是，法定的環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)并沒(méi)有突破現(xiàn)有環(huán)境行政執(zhí)法管轄權(quán)之規(guī)定，也不存在“兩套”環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)象，因?yàn)榉ǘōh(huán)境保護(hù)公益組織主動(dòng)申請(qǐng)或受邀參加執(zhí)法并未剝奪縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，而且法定環(huán)境保護(hù)公益組織開(kāi)展自主執(zhí)法的前提是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)已經(jīng)依法喪失了管轄權(quán)。

(三)與相關(guān)概念之辨析

1.與環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法之區(qū)別

通說(shuō)認(rèn)為，環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間或環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他主體采取聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)某些環(huán)境行政事務(wù)進(jìn)行綜合性整治的執(zhí)法活動(dòng)[6]。如果僅從執(zhí)法主體上來(lái)考察，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法似乎與環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法存在共通之處，例如，二者都是某一環(huán)境行政機(jī)關(guān)與其他主體之間的執(zhí)法活動(dòng)，那么，它是否屬于環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法的一種特殊類(lèi)型？對(duì)此，筆者持否定態(tài)度。

第一，執(zhí)法權(quán)力來(lái)源之區(qū)別。環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法并沒(méi)有嚴(yán)格的法律依據(jù)，其通常出自地方“紅頭文件”之規(guī)定或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的指示[7]，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體并沒(méi)有獲得新的權(quán)力，而是彼此依法行使原有權(quán)力，但在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中，環(huán)境保護(hù)公益組織獲得與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)資格及相應(yīng)職權(quán)的前提是獲得國(guó)家法律和法規(guī)的授權(quán)。

第二，功能定位之區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的一項(xiàng)重要功能是借助于法定環(huán)境保護(hù)公益組織對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法律被有效實(shí)施，而環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法主要是解決不同環(huán)境行政執(zhí)法主體之間因執(zhí)法交叉、重疊等原因而產(chǎn)生執(zhí)法困難問(wèn)題。

第三，職權(quán)行使方式之區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的環(huán)境保護(hù)公益組織可以依法參與到縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法過(guò)程中，在特定情形下，也可以代替縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展自主執(zhí)法活動(dòng)。環(huán)境行政聯(lián)合執(zhí)法中的各個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不存在互相競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，而是彼此分別行使執(zhí)法權(quán)，只是在形式上相互配合而已。

2.與環(huán)境行政參與的關(guān)系

行政法學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，環(huán)境行政參與是指環(huán)境行政相對(duì)人基于環(huán)境公共利益或者環(huán)境私人利益之維護(hù)，在獲知相關(guān)環(huán)境信息的前提下，通過(guò)多種方式表達(dá)自己的環(huán)境利益訴求，參與到環(huán)境行政過(guò)程中，并由此影響環(huán)境行政決策的活動(dòng)[8]。由環(huán)境行政參與的定義不難看出，它與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法存在一定的相似性，比如，就目標(biāo)而言，都是為了增進(jìn)環(huán)境行政活動(dòng)的民主性和科學(xué)性，但從本質(zhì)上而言，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法并不等同于環(huán)境行政參與。

第一，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的環(huán)境保護(hù)公益組織所行使的是法定環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，而環(huán)境行政參與中的行政相對(duì)人所行使的是參與權(quán)利，而所謂參與權(quán)利，是指人民參與國(guó)家意思之形成，并由此而取得對(duì)國(guó)家之請(qǐng)求權(quán)[9]。由此可知，從本質(zhì)上而言，參與權(quán)利屬于請(qǐng)求權(quán)范疇，相對(duì)人可以放棄，也可以行使，并不會(huì)因此承擔(dān)法律責(zé)任。環(huán)境保護(hù)公益組織行使的是一種法定執(zhí)法權(quán)，是不能任意放棄的一種職責(zé)，否則，將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第二，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法比賽，而環(huán)境行政參與中行政相對(duì)人不存在與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。法定環(huán)境保護(hù)公益組織通過(guò)多種方式與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)展開(kāi)執(zhí)法比賽，在特定情形下，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位可能被法定環(huán)境保護(hù)公益組織所取代。在行政參與中，受行政相對(duì)人自身的權(quán)利所限，行政主體在整個(gè)行政活動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，行政相對(duì)人則處于從屬地位，它們之間不存在相互競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

三、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之合理性基礎(chǔ)

(一)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法具備規(guī)范依據(jù)

(1)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)相關(guān)條文為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法提供根本性規(guī)范支撐。理查德·A·波斯納認(rèn)為“憲法創(chuàng)制者給我們的是一個(gè)羅盤(pán)，而不是一張藍(lán)圖”[10]。作為國(guó)家根本大法的《憲法》是對(duì)國(guó)家生活所涉及的各項(xiàng)基本問(wèn)題予以高度抽象化、概括式規(guī)定，它實(shí)際上為各項(xiàng)部門(mén)法中具體權(quán)利與義務(wù)之設(shè)計(jì)提供了廣闊余地。在此意義上，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法正是對(duì)我國(guó)《憲法》規(guī)范的具體化。

第一，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之目的與《憲法》第26條確立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的相一致⑥?！稇椃ā返?6條為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的立法、行政和司法等活動(dòng)提供了根本性依據(jù)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法作為理想型的執(zhí)法類(lèi)型，其根本目的是通過(guò)改善現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法之困境來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，符合《憲法》第26條的宗旨。

第二，《憲法》序言和總綱中的條款為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法提供了直接依據(jù)?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。由于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的競(jìng)爭(zhēng)主體是法定的環(huán)境保護(hù)公益組織，在我國(guó)法律語(yǔ)境中，它們屬于社會(huì)團(tuán)體，而其工作人員無(wú)疑是“人民”的組成部分?？梢?jiàn)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員既負(fù)有保證《憲法》實(shí)施的職責(zé)，也有權(quán)通過(guò)各種途徑和方式管理國(guó)家事務(wù)。保證《憲法》實(shí)施既內(nèi)含著保證《憲法》中的環(huán)境保護(hù)條款的實(shí)施，也包括依據(jù)《憲法》中的環(huán)境保護(hù)條款而制定的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的實(shí)施?？梢?jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)非是保證《憲法》實(shí)施的一種方式。進(jìn)一步而言，《憲法》第2條第3款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。《憲法》第27條第2款規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。而法定環(huán)境保護(hù)公益組織通過(guò)與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律無(wú)疑屬于《憲法》規(guī)定的管理事務(wù)的一種方式。法定環(huán)境保護(hù)公益組織參與國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，也是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)接受“人民”監(jiān)督、傾聽(tīng)“人民”建議的形式，更是依靠“人民”執(zhí)法的途徑?？梢?jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法既是“人民”(法定環(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員)參與管理國(guó)家的一種途徑，也是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)傾聽(tīng)“人民”(法定環(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員)意見(jiàn)、接受“人民”監(jiān)督的方式，據(jù)此，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法具有堅(jiān)實(shí)的《憲法》依據(jù)。

(2)環(huán)境法律中的相關(guān)條款也為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法提供了規(guī)范依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲得環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》的這些規(guī)定為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法提供了直接的規(guī)范依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》中的綜合治理原則實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)環(huán)境治理體系所做出的一種整體性安排，它改變了以往主要依靠環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)方式，體現(xiàn)了社會(huì)共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念[11]。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法作為一種創(chuàng)新性環(huán)境行政執(zhí)法形式，正是“綜合治理原則”之直接體現(xiàn)，因?yàn)?，它是法定的環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)等多元主體針對(duì)縣轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題的共同治理，它打破了目前由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)單獨(dú)執(zhí)法的局面。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)疑體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的公眾參與原則，也是公眾行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的方式。因?yàn)榉ǘōh(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員屬于公眾，它們與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)展開(kāi)執(zhí)法比賽，既是行使參與國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律執(zhí)行的權(quán)利，也是行使監(jiān)督縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境保護(hù)法律的權(quán)利。

(二)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法具有學(xué)理依據(jù)

競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法看似比較激進(jìn)，其實(shí)是有明確的憲法和法律依據(jù)，不僅如此，它還建立在一定的理論基礎(chǔ)之上，具備理論上的合理性。

(1)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法以公共選擇學(xué)派觀點(diǎn)作為理論來(lái)源依據(jù)。雖然競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法是一種執(zhí)法新類(lèi)型，但它是建立在一定理論基礎(chǔ)之上的，其中，如何預(yù)設(shè)這項(xiàng)制度所涉及的“人”的價(jià)值偏好以及該制度的運(yùn)行機(jī)理則是關(guān)鍵性問(wèn)題[12]，對(duì)此，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法直言不諱地以公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)作為理論依據(jù)。公共選擇學(xué)派旨在將市場(chǎng)制度中的人類(lèi)行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，它的核心觀點(diǎn)是“方法論的個(gè)人主義”“理性人假設(shè)”“將政治過(guò)程理解為市場(chǎng)交易之過(guò)程”[13]。根據(jù)公共選擇學(xué)派的“方法論的個(gè)人主義”原理，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)以及法定環(huán)境保護(hù)公益組織等主體并非是超越具體的工作人員之上的有機(jī)體，也并非是與工作人員分離的行動(dòng)主體，它們自身不會(huì)思考和選擇，真正行動(dòng)的主體是各類(lèi)工作人員。恰如James M.Buchanan等所指出的：作為分析方法的個(gè)人主義僅僅意味著所有的推理、所有的分析，最終都被消解為個(gè)人作為決策者時(shí)所面臨的考慮[14]。根據(jù)該學(xué)派的“理性人假設(shè)”，不論是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的工作人員，還是法定環(huán)境保護(hù)公益組織的工作人員，亦或其他工作人員都是由一些與普通人沒(méi)有區(qū)別的“理性人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他們關(guān)注自身的權(quán)力、地位、聲望和利益，追求權(quán)力最大化和尋求預(yù)算最大化[15]。根據(jù)這樣一種解釋?zhuān)ǘōh(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)也就轉(zhuǎn)化為這兩個(gè)組織的工作人員之間的競(jìng)爭(zhēng)，他們都是理性人，存在自己的利益和價(jià)值偏好，追求個(gè)人利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之所以能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境法被有效實(shí)施的目的，根本動(dòng)力在于這些工作人員通過(guò)執(zhí)法能夠獲得相應(yīng)的利益。更為重要的是，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了市場(chǎng)交易之過(guò)程。如果法定環(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員能夠比縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)及其工作人員提供更好的公共物品，那么就能獲得更多的執(zhí)法收益，甚至代替縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法資格。如果他們存在違法濫權(quán)行為，則將被潛在的環(huán)境保護(hù)公益組織及其工作人員所替換。可見(jiàn)，法定的環(huán)境保護(hù)公益組織、潛在的環(huán)境保護(hù)公益組織以及縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)類(lèi)似于自由市場(chǎng)上提供執(zhí)法產(chǎn)品的“商人”，它們之間相互博弈與競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)能夠提供更好更多的公共物品，誰(shuí)就是市場(chǎng)中的“贏家”，而市場(chǎng)的“消費(fèi)者”或者“顧客”則是享受環(huán)境公共產(chǎn)品的公眾，這就是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法以公共選擇學(xué)派觀點(diǎn)作為理論來(lái)源的學(xué)理解釋。

(2)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法以公共治理理論作為制度設(shè)計(jì)的理論資源。筆者建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法制度并非平地而起，而是以公共治理理論的核心觀點(diǎn)作為理論資源，其原因在于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法所需要解決的環(huán)境領(lǐng)域的行政問(wèn)題與公共治理理論直面的公共行政問(wèn)題相一致。公共治理理論從一開(kāi)始就直面公共行政存在的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，該理論試圖解答如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益、如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求，其核心觀點(diǎn)是多元主體治理機(jī)制、協(xié)調(diào)合作機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制[16]。從行政法角度而言，之所以需要環(huán)境行政執(zhí)法，是因?yàn)榇嬖谑袌?chǎng)失靈，即諸多污染環(huán)境與破壞生態(tài)資源行為難以或者無(wú)法通過(guò)各方主體之間的行為來(lái)解決，由此，需要行政權(quán)力的介入和干預(yù)，而環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法則是行政權(quán)力干預(yù)的最重要和最直接的方式，但環(huán)境行政執(zhí)法同樣存在失靈問(wèn)題——突出表現(xiàn)就是出現(xiàn)政治公地悲劇。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”問(wèn)題，而競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法就是要解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的這兩大失靈問(wèn)題。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法所直面的問(wèn)題就是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”，這與公共治理理論所面對(duì)的公共行政問(wèn)題相一致，所以，公共治理理論所開(kāi)出的“藥方”也可以為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法提供理論依據(jù)。

面對(duì)“市場(chǎng)”和“政府”雙重失靈問(wèn)題，公共治理理論提出了多元主體治理機(jī)制、協(xié)調(diào)合作機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制。即現(xiàn)代意義上的社會(huì)治理主體應(yīng)當(dāng)由政府、企業(yè)和社會(huì)公眾共同構(gòu)成，各方主體在治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商與合作的方式來(lái)協(xié)調(diào)處理多方利益，唯有如此，方能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的善治目標(biāo)[17]。不同治理主體之間應(yīng)當(dāng)建立起完整的責(zé)任追究機(jī)制，沒(méi)有責(zé)任機(jī)制，公共治理無(wú)從談起[18]。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法就是以公共治理理論的這些主張作為重要理論資源，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法改變了以往環(huán)境行政執(zhí)法中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)壟斷執(zhí)法的局面，將單一、特定主體的執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w執(zhí)法。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的各個(gè)主體在開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)時(shí)并沒(méi)有忽視相互之間的合作，在很大程度上，協(xié)調(diào)與合作是法定的環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的前提，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法要求競(jìng)爭(zhēng)主體之間就有關(guān)執(zhí)法信息、執(zhí)法資源等實(shí)現(xiàn)公開(kāi)與共享，因此，競(jìng)爭(zhēng)的另一層涵義便是合作，可以說(shuō)沒(méi)有合作，競(jìng)爭(zhēng)更無(wú)從談起。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法也強(qiáng)調(diào)建立完善的責(zé)任機(jī)制，以提升環(huán)境治理績(jī)效。無(wú)論是法定的環(huán)境保護(hù)公益組織，還是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)，在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中都承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)以及與職責(zé)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，這就是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法以公共治理理論作為制度設(shè)計(jì)的理論資源的學(xué)理解釋。

四、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之建構(gòu)

作為環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域一種新型執(zhí)法類(lèi)型，欲將其轉(zhuǎn)化為環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐，成為環(huán)境行政執(zhí)法各方主體的行為規(guī)制，需要行政法制度來(lái)建構(gòu)。

(一)建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法之基本原則

(1)平等性原則。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的平等性原則是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織在整個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中享有與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)平等的法律地位，該原則不僅適用于法定環(huán)境保護(hù)公益組織依申請(qǐng)或受邀加入縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)所從事的執(zhí)法活動(dòng)，也適用于法定環(huán)境保護(hù)公益組織自主開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)之情形。平等性原則意味著法定環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，它們?cè)谛姓ㄉ咸幱谄降鹊姆傻匚徊ⅹ?dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。平等性原則是建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的一項(xiàng)基本原則，它能夠?yàn)榉ǘōh(huán)境保護(hù)公益組織(潛在環(huán)境保護(hù)公益組織)、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之間開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)確立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

(2)公開(kāi)性原則。陽(yáng)光是最好的消毒劑，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，保密多的政府，行政腐敗也多。受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務(wù)的精神也較好[19]，這一論斷揭示了公開(kāi)性原則對(duì)現(xiàn)代行政活動(dòng)的重要性。具體到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法，公開(kāi)性原則具有兩層涵義：一是從外部關(guān)系而言，公開(kāi)性原則要求法定環(huán)境保護(hù)公益組織不論是在參與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)或者是自主開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾予以公開(kāi)；二是從內(nèi)部關(guān)系而言，公開(kāi)性原則要求縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中收集、整理、獲取的信息向法定環(huán)境保護(hù)公益組織公開(kāi)，確保法定環(huán)境保護(hù)公益組織能夠順利參與執(zhí)法，與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。

(3)高效性原則。高效性原則是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)以提高環(huán)境行政執(zhí)法之效能為出發(fā)點(diǎn)，這一原則意味著法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法專(zhuān)業(yè)能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，意味著行政法需要建立對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織科學(xué)的遴選、考核和獎(jiǎng)懲等機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，也意味著縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為法定環(huán)境保護(hù)公益組織提供執(zhí)法便利，法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)積極參與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法等。

(4)權(quán)責(zé)一致原則。權(quán)責(zé)一致原則是指行政法在為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法各方主體配置權(quán)利或者職權(quán)時(shí)，需要為其配置相應(yīng)的義務(wù)或者職責(zé)，不能出現(xiàn)只配置義務(wù)或職責(zé)而不賦予權(quán)利或職權(quán)的情況，也不能出現(xiàn)職權(quán)(職責(zé))或權(quán)利(義務(wù))嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，比如，行政法規(guī)定法定環(huán)境保護(hù)公益組織大量的執(zhí)法職責(zé)或義務(wù)，但卻沒(méi)有規(guī)定其享有相應(yīng)的職權(quán)或權(quán)利，同時(shí)，行政法還要規(guī)定如果各執(zhí)法主體不履行法定職責(zé)將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。權(quán)責(zé)一致原則體現(xiàn)了公共選擇理論將競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的各方主體視為“理性人”的假設(shè)，也是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法得以順利推進(jìn)的保障。

(二)各方主體權(quán)利義務(wù)(職權(quán)與職責(zé))之配置

從理論而言，雖然競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法涉及多個(gè)主體，諸如：法定環(huán)境保護(hù)公益組織、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)、對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織實(shí)施遴選和考核等任務(wù)的主體、社會(huì)公眾、潛在的環(huán)境保護(hù)公益組織以及行政執(zhí)法相對(duì)人等，但最為重要的主體則是前3類(lèi)。限于篇幅，筆者對(duì)這3類(lèi)重要主體配置行政法上的權(quán)利與義務(wù)(職權(quán)與職責(zé))⑦。

1.法定環(huán)境保護(hù)公益組織的權(quán)利(職權(quán))與義務(wù)(職責(zé))

第一，申請(qǐng)或受邀參加環(huán)境行政執(zhí)法全過(guò)程之權(quán)利。行政法需要規(guī)定法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有主動(dòng)申請(qǐng)或受邀參加縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法全過(guò)程的權(quán)利。具體而言，一是申請(qǐng)執(zhí)法權(quán)。法定環(huán)境保護(hù)公益組織獲悉縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)，有權(quán)依法向縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)提出參加行政執(zhí)法，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)須在法定期限內(nèi)予以答復(fù)。二是受邀參加行政執(zhí)法權(quán)?？h級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有獲得縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)依法主動(dòng)邀請(qǐng)參加環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)利。三是參與環(huán)境行政執(zhí)法全過(guò)程的權(quán)利。法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有參與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)從立案、調(diào)查、審查、評(píng)議、裁決和執(zhí)行等行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)活動(dòng)的權(quán)利。

第二，自主開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法之職權(quán)。在行政法需要規(guī)定的例外情況下，法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有自主開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法之職權(quán)。如果法定環(huán)境保護(hù)公益組織申請(qǐng)或受邀參加縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)之權(quán)是一種常態(tài)性權(quán)利，那么，自主開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)則屬于非常態(tài)性的例外職權(quán)。為此，行政法需要對(duì)“特殊情形”加以限定，這通常包括兩種情形：一是相對(duì)人或其他社會(huì)公眾認(rèn)為縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不作為或者遲延作為情形，轉(zhuǎn)而向法定環(huán)境保護(hù)公益組織提出執(zhí)法申請(qǐng)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為情況屬實(shí)，經(jīng)告知縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)之后，即可開(kāi)展自主環(huán)境行政執(zhí)法；二是當(dāng)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不能情形，比如，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)工作人員存在大規(guī)模腐敗或者其他嚴(yán)重違法問(wèn)題致使其無(wú)法履行環(huán)境行政執(zhí)法職權(quán)，此時(shí)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織即可開(kāi)展自主執(zhí)法。

第三，知情權(quán)、評(píng)議權(quán)、建議權(quán)、要求縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)說(shuō)明理由權(quán)以及特定情況下作出決定權(quán)。知情權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有知悉和獲取縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)制作、收集和保存的與環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)的所有信息的權(quán)利。根據(jù)公開(kāi)原則，知情權(quán)將貫穿于縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法的全過(guò)程。評(píng)議權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法決定予以評(píng)價(jià)的權(quán)利，它屬于一種前置性權(quán)利，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在作出環(huán)境行政執(zhí)法決定之前必須經(jīng)過(guò)法定環(huán)境保護(hù)公益組織的評(píng)議，未經(jīng)評(píng)議而作出的環(huán)境行政執(zhí)法決定無(wú)效。建議權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)提出意見(jiàn)的權(quán)利，比如，建議縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)依法公開(kāi)執(zhí)法信息。要求縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)說(shuō)明理由權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有要求縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)就拒絕執(zhí)法請(qǐng)求、拒絕公開(kāi)依法依據(jù)和執(zhí)法事實(shí)等情況說(shuō)明理由的權(quán)利，比如，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)如果拒絕法定環(huán)境保護(hù)組織申請(qǐng)參加執(zhí)法，就應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，又如，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前，法定環(huán)境保護(hù)公益組織享有要求其說(shuō)明理由的權(quán)利。特定情況下作出決定權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織開(kāi)展自主環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)，享有依據(jù)事實(shí)和法律做出環(huán)境行政決定的權(quán)力。依據(jù)平等原則，法定環(huán)境保護(hù)公益組織做出的環(huán)境行政決定具有與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)做出的環(huán)境行政決定具有同樣的法律效力。

第四，獲得環(huán)境行政執(zhí)法咨詢費(fèi)用權(quán)和必要執(zhí)法經(jīng)費(fèi)權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。咨詢費(fèi)用權(quán)是指當(dāng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織以申請(qǐng)或者受邀方式參加縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)，享有獲得咨詢費(fèi)用的權(quán)利。行政法需要規(guī)定咨詢費(fèi)用的數(shù)額、咨詢費(fèi)用的發(fā)放形式以及咨詢費(fèi)用的來(lái)源等問(wèn)題，比如，咨詢費(fèi)用統(tǒng)一納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算、按次計(jì)算和年終考核時(shí)發(fā)放等。必要執(zhí)法經(jīng)費(fèi)權(quán)是指當(dāng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織自主開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)，享有必要執(zhí)法經(jīng)費(fèi)權(quán)。行政法需要規(guī)定執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來(lái)源、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的獲取方式和使用方式，比如，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)因違法行政被扣減的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、國(guó)家財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)以及部分罰沒(méi)款等。執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織因執(zhí)法業(yè)績(jī)突出，有獲得精神或者物質(zhì)上的執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利。行政法需要規(guī)定法定環(huán)境保護(hù)公益組織獲得執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的形式、條件等內(nèi)容。

第五，主動(dòng)申請(qǐng)或受邀請(qǐng)參加環(huán)境行政執(zhí)法義務(wù)、參加執(zhí)法評(píng)議義務(wù)、自主依法開(kāi)展執(zhí)法之職責(zé)、公開(kāi)執(zhí)法信息之職責(zé)和參加執(zhí)法會(huì)議義務(wù)等。根據(jù)行政法上的權(quán)責(zé)(權(quán)利與義務(wù))一致原則，法定環(huán)境保護(hù)公益組織在依法享有法定職權(quán)或者權(quán)利的同時(shí)，也將履行一系列法定職責(zé)或者義務(wù)。①主動(dòng)申請(qǐng)或受邀請(qǐng)參加行政執(zhí)法義務(wù)，即法定環(huán)境保護(hù)公益組織獲悉縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法或者收到縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法邀請(qǐng)，負(fù)有主動(dòng)申請(qǐng)或及時(shí)加入縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法的義務(wù)，它不能推諉或放棄，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。②參加執(zhí)法評(píng)議義務(wù)是指法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律和事實(shí)評(píng)價(jià)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)、執(zhí)法決定，對(duì)于法定環(huán)境保護(hù)公益組織的評(píng)議情況，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案。③自主開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法之職責(zé)，即當(dāng)出現(xiàn)法律規(guī)定自主開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法情形時(shí)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織就應(yīng)當(dāng)履行執(zhí)法職責(zé)，不能遲延和放棄，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。④公開(kāi)執(zhí)法信息之職責(zé)，即除依法應(yīng)當(dāng)保密之外，法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其在參加執(zhí)法或自主執(zhí)法過(guò)程中獲知的環(huán)境執(zhí)法信息。⑤參加縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法會(huì)議的義務(wù)，即法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)按時(shí)參加縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)組織的執(zhí)法會(huì)議。在通常情況下，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)前以及作出具體行政決定之前需要通過(guò)召開(kāi)工作會(huì)議，以便對(duì)執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法手段和效果等進(jìn)行充分的討論，法定環(huán)境保護(hù)公益組織依法履行參加會(huì)議的義務(wù)對(duì)于其了解執(zhí)法情況、開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)具有重要價(jià)值。

2.縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)利(職權(quán))與義務(wù)(職責(zé))

縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)除了應(yīng)當(dāng)依法履行現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的職權(quán)(責(zé))之外，比如，依法向社會(huì)公開(kāi)行政執(zhí)法信息，在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中，行政法還需要重點(diǎn)為其規(guī)定如下職權(quán)或職責(zé)。

第一，邀請(qǐng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織參加執(zhí)法活動(dòng)之職責(zé)。該職責(zé)是指縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)啟動(dòng)環(huán)境行政執(zhí)法程序或者開(kāi)展執(zhí)法工作會(huì)議之前，負(fù)有主動(dòng)邀請(qǐng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織參加執(zhí)法的義務(wù)。行政法需要規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)履行邀請(qǐng)職責(zé)的法定期限。依據(jù)高效原則，筆者建議期限為2天，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)環(huán)境行政執(zhí)法程序或者展開(kāi)執(zhí)法工作會(huì)議之前的2天履行邀請(qǐng)職責(zé)，這樣規(guī)定，一方面防止縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在啟動(dòng)執(zhí)法程序之后或者召開(kāi)執(zhí)法工作會(huì)議之后才邀請(qǐng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織；另一方面，確保法定環(huán)境保護(hù)公益組織有一定的準(zhǔn)備時(shí)間，但不至于耽誤執(zhí)法效率。需要特別指出的是，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式履行邀請(qǐng)職責(zé)，不能采用口頭或者電話通知等非正式形式，在電子政府時(shí)代，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)也可以采用電子數(shù)據(jù)形式。如果法定環(huán)境保護(hù)公益組織無(wú)正當(dāng)理由以書(shū)面形式拒絕接受縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案并及時(shí)向潛在環(huán)境保護(hù)公益組織發(fā)出邀請(qǐng)，此時(shí)，法定環(huán)境保護(hù)公益組織將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第二，及時(shí)答復(fù)法定環(huán)境保護(hù)公益組織提出的申請(qǐng)執(zhí)法之職責(zé)。該職責(zé)是指當(dāng)法定環(huán)境保護(hù)公益組織向縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)提出執(zhí)法申請(qǐng)時(shí)，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)做出接受或者拒絕請(qǐng)求之決定。根據(jù)高效性原則，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在接到法定環(huán)境保護(hù)公益組織提出申請(qǐng)之日起2日內(nèi)做出決定。如果縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)拒絕法定環(huán)境保護(hù)公益組織的申請(qǐng)，則需要說(shuō)明理由，法定環(huán)境保護(hù)公益組織應(yīng)當(dāng)記錄在案。如果縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕法定環(huán)境保護(hù)公益組織的申請(qǐng)，則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第三，說(shuō)明理由之職責(zé)。該職責(zé)是指當(dāng)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)拒絕或者否定法定環(huán)境保護(hù)公益組織的請(qǐng)求、申請(qǐng)和建議等，應(yīng)當(dāng)提供事實(shí)或法律方面的理由。在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)可能在多個(gè)環(huán)節(jié)需要履行說(shuō)明理由之職責(zé)。除了在啟動(dòng)執(zhí)法階段拒絕法定環(huán)境保護(hù)公益組織的申請(qǐng)時(shí)需要說(shuō)明理由之外，對(duì)于在調(diào)查階段、評(píng)價(jià)階段和裁決階段等環(huán)節(jié)中，如果縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)否定、拒絕以及不采納法定環(huán)境保護(hù)公益組織的建議、意見(jiàn)和評(píng)議等，都應(yīng)當(dāng)履行說(shuō)明理由的職責(zé)。行政法需要規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由職責(zé)的規(guī)則，即當(dāng)場(chǎng)說(shuō)明理由規(guī)則、說(shuō)明理由達(dá)到明確性和充分性程度規(guī)則以及違法規(guī)則說(shuō)明理由的法律責(zé)任。

第四，為法定環(huán)境保護(hù)公益組織行使權(quán)利提供方便之職責(zé)。由于法定環(huán)境保護(hù)公益組織參與環(huán)境行政執(zhí)法構(gòu)成對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和制約。作為“理性人”的縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)可能會(huì)阻礙、干擾和妨礙法定環(huán)境保護(hù)公益組織與其開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)，由此，行政法需要規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有為法定環(huán)境保護(hù)公益組織行使權(quán)利提供方便之職責(zé)，這項(xiàng)職責(zé)包括兩個(gè)層面的含義：一是消極方面，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)不得妨礙和干擾法定環(huán)境保護(hù)公益組織依法行使權(quán)利，比如，無(wú)正當(dāng)理由不及時(shí)邀請(qǐng)其參加執(zhí)法，在舉行執(zhí)法會(huì)議時(shí)，故意隱瞞重要執(zhí)法信息等；二是積極方面，即縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為法定環(huán)境保護(hù)公益組織行使權(quán)利提供良好條件，比如，認(rèn)真聽(tīng)取法定環(huán)境保護(hù)公益組織的建議和意見(jiàn)、向法定環(huán)境保護(hù)公益組織及時(shí)和全面公開(kāi)執(zhí)法信息、認(rèn)真記錄法定環(huán)境保護(hù)公益組織的執(zhí)法評(píng)議以及平等對(duì)待法定環(huán)境保護(hù)公益組織工作人員等。

除了上述4項(xiàng)主要職責(zé)之外，行政法還需要規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行認(rèn)真聽(tīng)取法定環(huán)境保護(hù)公益組織的建議、及時(shí)向法定環(huán)境保護(hù)公益組織公開(kāi)執(zhí)法信息等職責(zé)。筆者主要從職責(zé)方面來(lái)規(guī)定縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法中的法律地位，是為了凸顯縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的義務(wù)。當(dāng)然，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)也享有各類(lèi)職權(quán)，比如，依法組織召開(kāi)由法定環(huán)境保護(hù)公益組織參加的執(zhí)法會(huì)議的職權(quán)、依法記錄法定環(huán)境保護(hù)公益組織執(zhí)法行為(發(fā)言、建議和意見(jiàn))的職權(quán)等。

3. 對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織實(shí)施遴選、考核等任務(wù)主體的職權(quán)與職責(zé)

由于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的特殊性——存在競(jìng)爭(zhēng)主體與被競(jìng)爭(zhēng)主體以及潛在的競(jìng)爭(zhēng)主體，由此科學(xué)確定對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織實(shí)施遴選、考核等任務(wù)的主體就顯得特別重要。筆者認(rèn)為，為了充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的功能，特別是發(fā)揮其有效克服地方保護(hù)主義的功能，這一重要主體應(yīng)當(dāng)由省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任：一方面，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)本身依法負(fù)有對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也可以有效避免受到縣、市級(jí)地方保護(hù)主義的影響；另一方面，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)又是環(huán)境行政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)部門(mén)，能夠識(shí)別專(zhuān)業(yè)性和公益性的環(huán)境保護(hù)公益組織。

第一，在全省甚至全國(guó)范圍內(nèi)遴選適格環(huán)境保護(hù)公益組織之職責(zé)。由于環(huán)境行政執(zhí)法是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性比較強(qiáng)的行政活動(dòng)，而我國(guó)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)(內(nèi)設(shè)多個(gè)職能部門(mén))又依法承擔(dān)著多個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境行政執(zhí)法職責(zé)，比如，大氣、水、土壤和噪音等領(lǐng)域，由此，需要專(zhuān)業(yè)的環(huán)境保護(hù)公益組織才能擔(dān)任執(zhí)法任務(wù)。然而，我國(guó)環(huán)境保護(hù)公益組織數(shù)量巨大、種類(lèi)復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性、公益性水平參差不齊，由此，遴選適格的環(huán)境保護(hù)公益組織作為競(jìng)爭(zhēng)主體就是一項(xiàng)非常關(guān)鍵的任務(wù)。筆者認(rèn)為，行政法需要規(guī)定省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在全省甚至全國(guó)范圍內(nèi)遴選適格環(huán)境保護(hù)公益組織的職責(zé)。對(duì)于適格環(huán)境保護(hù)公益組織的條件，可以借鑒《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的條件，即依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。除了規(guī)定遴選條件之外，行政法還需要規(guī)定科學(xué)和公正的遴選方式、遴選程序、遴選時(shí)間和更新程序等內(nèi)容，對(duì)此，可以借鑒歐洲食品安全管理局遴選食品安全科學(xué)顧問(wèn)專(zhuān)家的制度[20]。比如，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)可以出臺(tái)關(guān)于遴選環(huán)境保護(hù)公益組織的決定，在決定中明確規(guī)定遴選的具體問(wèn)題。就遴選程序而言，可以規(guī)定如下步驟：①發(fā)布公告：在省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站、主流報(bào)紙等發(fā)布遴選公告；②對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行形式審查：是否在公告規(guī)定期限內(nèi)提交了申請(qǐng)，五年內(nèi)不存在違法記錄證明等；③對(duì)適格候選主體進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)：專(zhuān)業(yè)能力、公益素質(zhì)等；④確認(rèn)最佳候選主體的入圍名單；⑤正式任命候選主體：根據(jù)實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)結(jié)果確定正式候選主體，并對(duì)其排序，排序靠前的為直接的競(jìng)爭(zhēng)主體，排序靠后的為潛在的或者后備的競(jìng)爭(zhēng)主體；⑥根據(jù)候選主體申請(qǐng)或者省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)指令，將正式候選主體與不同縣的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對(duì)接。

第二，培訓(xùn)與考核之職責(zé)。培訓(xùn)職責(zé)是指省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有定期對(duì)法定的或者潛在的環(huán)境保護(hù)公益組織工作人員進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法方面業(yè)務(wù)培訓(xùn)的義務(wù)。從性質(zhì)上而言，法定環(huán)境保護(hù)公益組織屬于行政法授權(quán)組織，根據(jù)平等性原則，它們具有與縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)相同的執(zhí)法資格，由此，法定環(huán)境保護(hù)公益組織的工作人員也需要具備相應(yīng)的環(huán)境行政執(zhí)法能力和執(zhí)法資格，由此，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)履行培訓(xùn)職責(zé)變得十分必要?？己寺氊?zé)是指，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織履行執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、檢查和考核的義務(wù)。考核職責(zé)分兩種：一種是平時(shí)考核，另一種是年末考核。省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)可以出臺(tái)相應(yīng)的考核辦法以指引法定環(huán)境保護(hù)公益組織的行為。對(duì)于考核不合格的，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)將中止其執(zhí)法資格，由后備環(huán)境保護(hù)公益組織來(lái)代替。

第三，獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰和發(fā)放執(zhí)法經(jīng)費(fèi)之職責(zé)。獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)是指省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)平時(shí)考核或者年終考核良好以上的法定環(huán)境保護(hù)公益組織負(fù)有對(duì)其予以獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)。行政法可以規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)的形式等內(nèi)容，根據(jù)理性人假設(shè)，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)足以激勵(lì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織依法積極開(kāi)展執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)。懲罰職責(zé)是指對(duì)于法定環(huán)境保護(hù)公益組織在開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性執(zhí)法過(guò)程中的違法行為，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)其處罰的義務(wù)，諸如，通報(bào)批評(píng)、警告、罰款甚至撤銷(xiāo)執(zhí)法資格等。發(fā)放執(zhí)法經(jīng)費(fèi)職責(zé)是指省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)法定環(huán)境保護(hù)公益組織依法開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法負(fù)有按時(shí)與足額發(fā)放經(jīng)費(fèi)的義務(wù)。對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰與發(fā)放執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的具體事項(xiàng)，行政法可以授權(quán)省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)制定具體的實(shí)施細(xì)則。

綜上，筆者從行政法角度建構(gòu)了省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，事實(shí)上，這些職責(zé)也是其職權(quán)，只是為了凸顯省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的義務(wù)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)如果沒(méi)有依法履行這些職責(zé)，則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法律得以有效實(shí)施的目標(biāo)，我國(guó)法學(xué)界設(shè)計(jì)了種種執(zhí)法模式，但是，效果并不明顯。一個(gè)重要原因是現(xiàn)有執(zhí)法類(lèi)型并沒(méi)有擺脫環(huán)境行政執(zhí)法主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，特別是環(huán)境行政機(jī)關(guān)壟斷性任務(wù)的窠臼。筆者嘗試提出競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法的新類(lèi)型，并以在我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法制度體系中最重要的執(zhí)法機(jī)關(guān)——縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)——為對(duì)象加以分析，試圖突破現(xiàn)有的研究視野，從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)法律被虛置的局面。需要指出的是，筆者雖然以縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)為分析對(duì)象，但研究結(jié)論也適用于其他層級(jí)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)。

注釋?zhuān)?/p>

①在我國(guó)，雖然承擔(dān)環(huán)境行政執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)有諸多類(lèi)型，但國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)，特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是最重要的執(zhí)法機(jī)關(guān)。不僅如此，環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)表明，如果縣轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得以依法有效解決，那么整個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境將極大改善，由此，我們將研究對(duì)象限于縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)。

②參見(jiàn)戚建剛：《河長(zhǎng)制四題——以行政法教義學(xué)為視角》(載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2017年第6期)；黃衛(wèi)成：《分類(lèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法 全面提升執(zhí)法效能——江蘇省南通市深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與探索》(載《行政科學(xué)論壇》，2016年第4期)；陳海嵩：《環(huán)境保護(hù)督察制度法治化：定位、困境及其出路》(載《法學(xué)評(píng)論》，2017年第3期)，等等。

③從行政法理來(lái)分析，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)其實(shí)是一個(gè)硬幣的兩面，兩者密不可分。

④需要指出的是，筆者是在理想類(lèi)型意義上論述競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境行政執(zhí)法，即將這種新的環(huán)境行政執(zhí)法類(lèi)型視為由主體、對(duì)象、運(yùn)行和保障等要素構(gòu)成。對(duì)于理想類(lèi)型分析方法的特點(diǎn)、如何建構(gòu)等問(wèn)題，參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《社會(huì)科學(xué)方法論》(中央編譯出版社，2002年版，第19頁(yè))。

⑤從這個(gè)意義上講，直接競(jìng)爭(zhēng)主體與潛在的或者后備競(jìng)爭(zhēng)主體之間也展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。

⑥參見(jiàn)《憲法》第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木?！?/p>

⑦在行政法學(xué)理論中，行政權(quán)力、行政法上的權(quán)利與義務(wù)以及行政職權(quán)與職責(zé)等概念的確切含義一直存在爭(zhēng)議。筆者沿用通說(shuō)，即行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律規(guī)范授權(quán)組織依靠強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行憲法和法律而對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是特定行政機(jī)關(guān)和法律規(guī)范授權(quán)組織實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。行政職責(zé)是指特定行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在行使行政職權(quán)、實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的過(guò)程中所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政法上的權(quán)利和義務(wù)是一種公權(quán)利與公義務(wù)，是特定主體為了公益利益而享有的某種資格或者承受某種負(fù)擔(dān)，它們與行政職權(quán)和職責(zé)關(guān)系密不可分，有時(shí)相互解釋。參見(jiàn)戚建剛：《食品安全社會(huì)共治中的公民權(quán)利之新探》(載《當(dāng)代法學(xué)》，2017年第6期)；張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》(中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，第298-309頁(yè))。