相惠蓮+袁建勝

擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)圍繞著人、財(cái)、事三權(quán)展開(kāi)，但放權(quán)放到什么程度，卻一直令各方糾結(jié)

2017年的12月，在20多天里，貴州省貞豐縣龍場(chǎng)鎮(zhèn)中心小學(xué)校長(zhǎng)徐榮慶參加了20多場(chǎng)會(huì)議。他說(shuō)，自己的工作有點(diǎn)兒特殊。

徐榮慶管理著一個(gè)有1500多個(gè)學(xué)生的中心小學(xué)，同時(shí)還作為縣教育局事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，兼管這個(gè)鎮(zhèn)上包括中學(xué)、小學(xué)和幼兒園在內(nèi)的30多個(gè)“辦學(xué)點(diǎn)”。師資調(diào)配、安排任務(wù)、各類檢查、上傳下達(dá)……對(duì)他來(lái)說(shuō)，什么都要管。

徐榮慶在這所學(xué)校里待了34年，老師隊(duì)伍里不僅有他的學(xué)生，還有他的兒子，徐家四代都在這個(gè)大山深處的鎮(zhèn)子從事教育工作。徐榮慶認(rèn)為，好的學(xué)校首先要讓孩子學(xué)會(huì)做人，接著是做事的方法，社交能力和禮儀也很重要。

徐榮慶想更好地貫徹自己的理念，可其他工作太忙了，占用了他絕大部分的時(shí)間和精力。徐榮慶的苦惱也是大多數(shù)中小學(xué)校長(zhǎng)的苦惱，這就引出一個(gè)問(wèn)題——中小學(xué)校長(zhǎng)該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？

這本不該是問(wèn)題。對(duì)學(xué)生成長(zhǎng)、對(duì)教育負(fù)責(zé)，應(yīng)是校長(zhǎng)工作的核心要求，但教育領(lǐng)域長(zhǎng)期的行政化風(fēng)氣，卻讓校長(zhǎng)們事實(shí)上脫離“主業(yè)”，更多對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，被動(dòng)地成了教育的“局外人”。也因此，擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)成為教育領(lǐng)域一貫呼聲。自主權(quán)圍繞著人、財(cái)、事三權(quán)展開(kāi)，但放權(quán)放到什么程度，卻一直令各方糾結(jié)。

校長(zhǎng)們的苦惱

占用徐榮慶時(shí)間精力的事情有很多。

比如每年要編好多“書”，什么教學(xué)管理制度、關(guān)愛(ài)下一代工作、法治教育、禁毒教育，每本上百頁(yè)，按照上級(jí)的規(guī)范要求，自己裝訂成冊(cè)。疾病防控查驗(yàn)接種證學(xué)校要做名冊(cè)，禁毒、反邪教等工作教職工們也要參與，留守兒童自然要關(guān)心，現(xiàn)在提倡精準(zhǔn)扶貧，老師們每人也被分到兩戶貧困戶，要去幫扶。

要真往教育本職上使點(diǎn)力，就挺難的。想搞特色課程，教具場(chǎng)地之類的硬件好解決，生均教育經(jīng)費(fèi)可拿來(lái)支配，但要給輔導(dǎo)老師發(fā)點(diǎn)補(bǔ)貼就不行了。老師們出去學(xué)習(xí)培訓(xùn)，可以動(dòng)用經(jīng)費(fèi)，但將專家請(qǐng)到學(xué)校里來(lái)，又不能動(dòng)錢了。

徐榮慶曾經(jīng)跟上級(jí)反映過(guò)，生均經(jīng)費(fèi)按人頭撥款，用于學(xué)校水、電、器材、耗材和小型基建改造項(xiàng)目，省下的錢能不能拿出一定的比例，用于激勵(lì)老師們的工作？上級(jí)很難支持他這個(gè)想法，教育經(jīng)費(fèi)很敏感，不能“隨意”使用。

圍繞著學(xué)校的條條框框太多，就像戴上個(gè)緊箍咒，只能依靠能人治校，付出大量精力和時(shí)間上下周旋。

與西部相比，盡管在聘任老師、干部任命等方面有更多權(quán)力，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的校長(zhǎng)也有自己的苦惱。

上海一所公辦初中的副校長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這幾年很多年輕女老師剛懷孕就請(qǐng)假不來(lái)上課，二孩政策放開(kāi)后這種現(xiàn)象更多。由于沒(méi)有辦法突破編制招聘代班老師，學(xué)校只能勸說(shuō)其他老師多承擔(dān)教學(xué)任務(wù)或者返聘退休教師代課，代課費(fèi)有規(guī)定不能多給，工作辛苦收入少，代課老師干不了要退出，令學(xué)校大傷腦筋。

曾任四川省閬中市教育和科學(xué)技術(shù)局局長(zhǎng)的湯勇，在2017年底的“邁向教育治理現(xiàn)代化系列研討會(huì)”上表示，一方面學(xué)校被捆綁上太多與教育不直接相關(guān)的任務(wù)，讓校長(zhǎng)和老師不堪其擾；另一方面，教學(xué)工作本身也管得太多。

“一些地區(qū)學(xué)校的教學(xué)模式、學(xué)習(xí)進(jìn)度、學(xué)習(xí)方法、授課和討論時(shí)間，要按照教育主管部門的統(tǒng)一文件來(lái)實(shí)施，校長(zhǎng)安排教師外出培訓(xùn)，也要請(qǐng)示教育局長(zhǎng)簽字同意。教育的主體應(yīng)是學(xué)校，長(zhǎng)期以來(lái)的‘大一統(tǒng)的行政方式，卻讓校長(zhǎng)成了教育的‘局外人?！睖抡f(shuō)。

放權(quán)嘗試

“我過(guò)去80%的精力都用于應(yīng)付上級(jí)檢查，而不是規(guī)劃和管理學(xué)校的發(fā)展?！敝貞c市綦江區(qū)文龍小學(xué)校長(zhǎng)劉德銳說(shuō)。變化正在發(fā)生。2014年起，綦江區(qū)教育部門對(duì)學(xué)校松綁，推行“學(xué)校自治”。

與過(guò)去相比，劉德銳獲得了一定自主聘任老師的權(quán)力，去年他要建設(shè)特色學(xué)科，直接到師范學(xué)院招了一個(gè)足球隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)?！耙郧笆巧萃蠋煻际怯扇松绲炔块T統(tǒng)一招考分配。”另外，劉德銳獲得了分配老師績(jī)效工資的權(quán)力。過(guò)去老師的績(jī)效和獎(jiǎng)金考核基本只和工齡、職稱掛鉤，無(wú)關(guān)積極性和教學(xué)質(zhì)量?，F(xiàn)在，出勤、工作質(zhì)量、工作是否敬業(yè)、獲得哪些獎(jiǎng)勵(lì)都被列入考核范圍，若多次出現(xiàn)體罰、變相推銷教輔、有償補(bǔ)課等行為，老師會(huì)在接下來(lái)一年被要求待崗學(xué)習(xí)。

“以前有些老師可能仗著有關(guān)系，認(rèn)為校長(zhǎng)開(kāi)除不了也處分不了自己，有些事情不想干就不干?！眲⒌落J說(shuō)。

過(guò)去，學(xué)校的建設(shè)由建委等主管部門操辦到底，對(duì)學(xué)校預(yù)算中每一筆錢的使用去向規(guī)定得非常詳盡，具體項(xiàng)目由各部門聯(lián)合招投標(biāo)，隨之出現(xiàn)了整齊劃一的塑膠跑道、圍墻、建筑。現(xiàn)在預(yù)算編制完后，學(xué)校有一定的選擇權(quán)，比如給學(xué)校的100萬(wàn)元中有30萬(wàn)元被要求投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)?？梢宰约哼x擇和設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目，文龍小學(xué)的特色書法院、根雕藝術(shù)坊等由此而來(lái)。

以往令校長(zhǎng)們頭疼的會(huì)議、檢查也有改變，各類檢查由2015年成立的教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)牽頭，一次性到學(xué)校解決。

與放權(quán)并行的是校長(zhǎng)任期責(zé)任制，綦江區(qū)的每位校長(zhǎng)被要求做出三年任期規(guī)劃，教委每年進(jìn)行過(guò)程性督導(dǎo)，三年到期后召開(kāi)論證會(huì)，教委組織專家隊(duì)伍，要求校長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)述職、答辯，給予評(píng)分，并設(shè)計(jì)了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

綦江區(qū)還取消了“二級(jí)教委”——人、財(cái)、事都要管的“學(xué)區(qū)”，成立了數(shù)個(gè)以服務(wù)學(xué)校、反映社會(huì)意見(jiàn)、監(jiān)督整改等為主要職能的學(xué)區(qū)自治委員會(huì)。學(xué)區(qū)自治委員會(huì)由當(dāng)?shù)氐娜舜蟠?、社?huì)名流和家長(zhǎng)代表組成，每個(gè)自治委員會(huì)對(duì)應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的多所學(xué)校。調(diào)解家校矛盾、綜合治理、籌資給貧困學(xué)生發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金、表彰優(yōu)秀教師等校內(nèi)外工作，都由該委員會(huì)處理。

這一機(jī)構(gòu)的成員們收集意見(jiàn)，每月入校觀測(cè)，將意見(jiàn)反饋給學(xué)校，并按年報(bào)送給區(qū)教委，督促學(xué)校整改。

主導(dǎo)改革的綦江區(qū)教委主任劉成當(dāng)過(guò)八年校長(zhǎng)，他很清楚學(xué)校管理的問(wèn)題所在。劉成介紹，未來(lái)還將采取校長(zhǎng)職級(jí)制，若在政府考核中榮獲“一級(jí)校長(zhǎng)”，可拿到35萬(wàn)元年薪，排名末尾者僅能拿5萬(wàn)元，而目前校長(zhǎng)的平均收入為10萬(wàn)元。endprint

除重慶市綦江區(qū)，近年來(lái)不少地區(qū)都在探索“學(xué)校自主權(quán)”改革，如2013年江蘇鎮(zhèn)江推行的校長(zhǎng)“組閣制”，校長(zhǎng)可直接聘用副校長(zhǎng)，落實(shí)學(xué)校崗位聘任制、落實(shí)教師流動(dòng)決定權(quán)和績(jī)效考核分配權(quán)等。2016年貴州省都勻市取消了校長(zhǎng)行政級(jí)別，推行職級(jí)制，賦予校長(zhǎng)在人、財(cái)和校務(wù)管理上一定的自主權(quán)。2017年2月，青島在全國(guó)率先推出地方性法規(guī)《青島市中小學(xué)管理辦法》，確認(rèn)校長(zhǎng)的“權(quán)力清單”、責(zé)權(quán)范圍和學(xué)校的基礎(chǔ)“自治”體制。

該放多少權(quán)？

對(duì)于學(xué)校自治的討論由來(lái)已久，遠(yuǎn)可溯至1985年的中央教育體制改革文件；近的有2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。“不過(guò)，宏觀政策鼓勵(lì)政府放權(quán)，激發(fā)基層學(xué)校的積極性，落到實(shí)處的是雷聲大、雨點(diǎn)小?！闭憬髮W(xué)教育學(xué)院教授吳華說(shuō)。

在吳華看來(lái)，政府對(duì)下放事權(quán)更有積極性，與之相關(guān)的人權(quán)和財(cái)權(quán)則非常謹(jǐn)慎，放權(quán)不放心。但是，“三權(quán)”聯(lián)系密切相互制約，又出于部門利益等現(xiàn)實(shí)掣肘，造成一種大家都不滿意又難以改變的“糾結(jié)狀態(tài)”。

華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授范國(guó)睿在2017年公布了一份調(diào)查結(jié)果，該調(diào)查面向上海、北京、江蘇、廣東等省市的教育行政部門分管領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)、干部和中小學(xué)校長(zhǎng)，回收有效調(diào)查問(wèn)卷1890份。調(diào)查顯示，管理部門和中小學(xué)校長(zhǎng)對(duì)自主權(quán)有認(rèn)知差異：88.3%的中小學(xué)校長(zhǎng)認(rèn)為是“教育管理部門不肯下放辦學(xué)自主權(quán)”，但認(rèn)為“學(xué)校缺乏自主辦學(xué)的意識(shí)、能力和責(zé)任”的教育局長(zhǎng)和教育局干部分別是70.6%和86.6%。

是管理部門不放心、不肯放權(quán)，還是校長(zhǎng)們做不到、沒(méi)能力“自主”？不同的認(rèn)知差異，導(dǎo)致改革落地的遲緩。

對(duì)此，劉成有切身體會(huì)。他主政的教委將教師績(jī)效分配權(quán)給校長(zhǎng)時(shí)，有的校長(zhǎng)不敢接?！皠偡艡?quán)時(shí)，有校長(zhǎng)怕得罪人，來(lái)問(wèn)能不能把這項(xiàng)權(quán)力收回去?！?/p>

這是一條邏輯的兩面，一方面，長(zhǎng)久的行政管理會(huì)讓校長(zhǎng)產(chǎn)生依賴性，短期內(nèi)獨(dú)立創(chuàng)新能力不夠的現(xiàn)象確實(shí)存在；另一方面，放權(quán)給校長(zhǎng)“過(guò)多”，在行政體系內(nèi)如何進(jìn)行有效監(jiān)督又是一個(gè)問(wèn)題。

華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)胡中鋒認(rèn)為，“人事權(quán)和財(cái)政權(quán)沒(méi)那么容易放，現(xiàn)在學(xué)校的人事制度和財(cái)政制度是多方參與、多方監(jiān)督，程序公開(kāi)、逢進(jìn)必考，過(guò)程盡管繁瑣，但管理規(guī)范。如果將權(quán)力放到學(xué)校，如果缺乏有效監(jiān)督，肯定出問(wèn)題，反而是害了校長(zhǎng)?！?/p>

在吳華看來(lái)，體系內(nèi)監(jiān)督的有效性都是有限的，擴(kuò)大范圍，比如通過(guò)媒體和公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督才是有效途徑。

權(quán)力收、放、執(zhí)行、考核和監(jiān)督，如果都遵循傳統(tǒng)的行政邏輯和系統(tǒng)，“學(xué)校自主權(quán)”所產(chǎn)生的實(shí)際意義就會(huì)大打折扣，如果從保障和激發(fā)教育專業(yè)思維和創(chuàng)新的校長(zhǎng)“第四種權(quán)力”觀照改革的方向，則會(huì)有不同的結(jié)論。國(guó)家教育咨詢委員會(huì)委員、21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)楊東平表示，過(guò)去的做法和問(wèn)題就是教育管理部門一竿子插到底，是教育局辦學(xué)，現(xiàn)在應(yīng)該轉(zhuǎn)向教育家辦學(xué)。

在楊東平看來(lái)，盡管有些地區(qū)和學(xué)校在探索“學(xué)校自治”的可能性，但仍是行政系統(tǒng)的一環(huán)，政府只是讓校長(zhǎng)在副校長(zhǎng)、老師的選擇、課程安排上有一定自主性，學(xué)校自治應(yīng)是各方民主參與的過(guò)程，核心問(wèn)題在于管理和決策層面，這體現(xiàn)在校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)參與決策的系統(tǒng)化和民主化。

明確學(xué)校和校長(zhǎng)的法人地位

2014年，教育部出臺(tái)的《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》指出，拓寬師生、家長(zhǎng)和社會(huì)民眾參與學(xué)校治理的渠道，建立健全學(xué)校民主管理制度。然而，既要促進(jìn)家長(zhǎng)們積極配合和參與，又要規(guī)避對(duì)教育并不足夠了解以及非專業(yè)性的干涉甚至“綁架”，目前還缺乏制度上的安排。

不只是家長(zhǎng)，企業(yè)、專家、社區(qū)、公益機(jī)構(gòu)等社會(huì)化力量參與到學(xué)校，構(gòu)建“和諧關(guān)系”時(shí)，校長(zhǎng)是否能全權(quán)代表學(xué)校，還是教育管理部門出面“對(duì)接”，在產(chǎn)生糾紛時(shí)，誰(shuí)可以負(fù)起法律責(zé)任，沒(méi)有定論。

《教育法》規(guī)定了學(xué)校的九項(xiàng)原則性權(quán)力，但并沒(méi)有明確賦予學(xué)校和校長(zhǎng)的法人地位，也沒(méi)有確認(rèn)“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。在以公辦學(xué)校為主體的義務(wù)教育階段和高級(jí)中學(xué)，賦予校長(zhǎng)人、財(cái)、事以及更廣泛的權(quán)力來(lái)處置和管理國(guó)有資產(chǎn)和工作人員，是否有法律上的依據(jù)，責(zé)權(quán)利是否明確？

從這個(gè)角度看，學(xué)校自主權(quán)不僅僅是行政體系中的“放與管”的問(wèn)題，學(xué)校如何協(xié)調(diào)與外部的政府、家長(zhǎng)、社區(qū)乃至社會(huì)的關(guān)系，以何種方式接受政府及社會(huì)監(jiān)督，內(nèi)部如何通過(guò)職工代表大會(huì)等民主制度讓教師參與重大決策、監(jiān)督學(xué)校管理和保障自身權(quán)益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“自治”，首先要以適當(dāng)?shù)姆傻匚蛔鳛橹贫然A(chǔ)。

華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、全國(guó)人大代表周洪宇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，要解決“學(xué)校自主權(quán)”的難題，首先要推動(dòng)《學(xué)校法》的立法，明確賦予學(xué)校和校長(zhǎng)的法律地位。

范國(guó)睿也撰文稱，學(xué)校依法自主辦學(xué)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要通過(guò)法律、制度和機(jī)制的建設(shè)，保障和促進(jìn)每一所學(xué)校在具體辦學(xué)過(guò)程中的自主、自律。依法治校的前提是有法可依，制定《學(xué)校法》迫在眉睫。

除了提供以法律地位為基礎(chǔ)的制度環(huán)境，建立專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，也是支持與保障學(xué)校自主權(quán)在符合教育規(guī)律方向創(chuàng)新運(yùn)行的重要力量。

過(guò)去學(xué)校外部的社會(huì)化參與，多以家長(zhǎng)委員會(huì)為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建，吸收來(lái)自社會(huì)的評(píng)價(jià)和反饋，現(xiàn)在看來(lái)具有一定的局限性。楊東平認(rèn)為，家長(zhǎng)考慮更多的往往是自己孩子在學(xué)校內(nèi)的境遇。廣義的社會(huì)參與應(yīng)該吸收專業(yè)力量和有識(shí)之士，從國(guó)家、地區(qū)、學(xué)校各方共同參與咨詢和評(píng)議，不僅對(duì)學(xué)校的工作有適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，也能因此撬動(dòng)更廣泛的社會(huì)資源。

上海師范大學(xué)教育學(xué)院副教授翟靜麗對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，美國(guó)截至2011年，包括紐約、華盛頓、芝加哥在內(nèi)的24個(gè)城市學(xué)區(qū)，在公辦學(xué)校自主權(quán)方面采取“投資組合管理改革”，負(fù)責(zé)改革的教育行政部門被稱為中心辦公室，負(fù)責(zé)教育服務(wù)供給的整體設(shè)計(jì)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)高的學(xué)?？稍诮?jīng)費(fèi)使用、教師聘任、課程設(shè)置、教材選擇方面有更多的自主權(quán)，評(píng)級(jí)低的學(xué)校必須接受適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)來(lái)提升水平，甚至可能被關(guān)閉。

目前大多數(shù)投資組合管理學(xué)區(qū)使用州一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試作為評(píng)價(jià)依據(jù)，也有越來(lái)越多的學(xué)區(qū)致力于建構(gòu)獨(dú)立的評(píng)價(jià)體系，比如紐約市教育局于2008年耗資8億美元，與IBM等公司合作開(kāi)發(fā)了學(xué)業(yè)成就報(bào)告和創(chuàng)新系統(tǒng)，用來(lái)收集分析和比較整個(gè)公立學(xué)校系統(tǒng)里學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的數(shù)據(jù)。

編輯/朱弢endprint