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        京津冀怎樣協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化建設

        2018-03-02 08:33:09顧瑤劉宇軒
        人民論壇 2018年3期
        關鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化

        顧瑤+劉宇軒

        【摘要】促進京津冀區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設,是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。河北省在京津冀區(qū)域中城鎮(zhèn)化水平相對落后,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾更為突出。鑒于此,要通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地、提升城鎮(zhèn)發(fā)展水平、提升城市管理服務能力、聯(lián)合推進綠色城市建設等措施,以謀求城鎮(zhèn)體系與京津的對接,實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展。

        【關鍵詞】京津冀 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

        黨的十九大報告明確指出,要 “以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,要求河北省加快城鎮(zhèn)規(guī)劃體系與京津的有效對接,有力促進城市群產(chǎn)業(yè)分布合理化,疏解北京市非首都功能,有效化解北京、天津的大城市病??傮w來看,河北省與京、津經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構梯次明顯,經(jīng)濟發(fā)展質量仍存在較大差距,京津冀協(xié)同發(fā)展任重道遠。

        京津冀區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需突破的瓶頸

        一是缺乏低層級區(qū)域空間規(guī)劃,不利于土地資源的集約使用。京津冀地區(qū)的空間發(fā)展特征較為明顯,城市規(guī)模的不斷擴大導致空間擠占現(xiàn)象加劇,城市與農(nóng)村用地矛盾突出;在環(huán)保壓力下,第二產(chǎn)業(yè)逐步從城市中心城區(qū)向城郊,再進一步向縣域遷移,即使在國家嚴格控制土地用途變更的情況下,仍然產(chǎn)生了工業(yè)與農(nóng)業(yè)用地矛盾的激化;同時,城市經(jīng)濟極化效應下,產(chǎn)生農(nóng)村人口向城市的持續(xù)聚集,導致偏遠鄉(xiāng)村耕地荒蕪、住房空置,出現(xiàn)了用地緊張與土地閑置并存的特殊現(xiàn)象。當前,國家已提出京津冀地區(qū)空間規(guī)劃的上位指導,省級層面、個別城市的行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃基本完成,但中小城市尤其是小城鎮(zhèn)和村莊三級空間規(guī)劃普遍缺失。

        二是城鎮(zhèn)化水平失衡,制約了三地協(xié)同發(fā)展。這主要表現(xiàn)在三個方面。首先,區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟規(guī)模失衡。河北省與北京、天津兩市經(jīng)濟發(fā)展具有較大差距,制約了產(chǎn)業(yè)在三地間的順利轉移。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),河北省人均GDP約是北京、天津兩市的37%。城市經(jīng)濟發(fā)展動力不足,總體規(guī)模相對落后,大城市經(jīng)濟帶動性弱,對周邊城鎮(zhèn)的經(jīng)濟輻射力較弱??傮w上,河北省經(jīng)濟形勢處于相對弱勢,同時,京、津城市經(jīng)濟的虹吸效應遠大于其涓滴效應,不僅沒有帶動周邊河北省城市經(jīng)濟的發(fā)展,反而形成環(huán)京津貧困圈,加劇了經(jīng)濟發(fā)展的非均衡。其次,產(chǎn)業(yè)結構亟待優(yōu)化。長期以來河北省定位為能源大省、工業(yè)大省,著力開發(fā)能源產(chǎn)業(yè)和重工業(yè),形成了河北省經(jīng)濟依賴能源與鋼鐵行業(yè)的局面。再次,城鎮(zhèn)建設差距明顯。河北省城鎮(zhèn)建設尤其是小城鎮(zhèn)建設起步較晚,科技文化相對落后;小城鎮(zhèn)基礎設施落后,基本的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育供給不完全,居民基本生活服務沒有穩(wěn)定的保障。

        三是缺乏產(chǎn)業(yè)轉移的內(nèi)在動力機制,限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。河北省與北京市產(chǎn)業(yè)結構契合度和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度低、產(chǎn)業(yè)鏈可銜接性差,缺乏產(chǎn)業(yè)自然遷移的產(chǎn)業(yè)基礎。加之河北省城鎮(zhèn)化水平與京、津存在較大差距,道路、電力、通信、地下管網(wǎng)等生產(chǎn)基礎設施相對落后,企業(yè)遷移的基建成本高,投資回收期長,產(chǎn)業(yè)梯度轉移的動力機制不足,而且省內(nèi)醫(yī)療、教育、文化等優(yōu)質生活資源相對缺失,缺乏對高端人才的吸引力,將影響地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉移效果,對京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展形成制約。

        四是大城市經(jīng)濟的輻射與帶動力不足,制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展。從河北省內(nèi)部發(fā)展關聯(lián)性看,大城市對中小城市、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的帶動乏力。省內(nèi)工業(yè)發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局雷同,產(chǎn)業(yè)間聯(lián)合少、惡性競爭多,產(chǎn)業(yè)具有扁平化特征,產(chǎn)業(yè)鏈條未能有效延深,市場環(huán)境不利于城市聯(lián)合發(fā)展。而對于省內(nèi)其他中小城市,產(chǎn)業(yè)關系與北京和河北間的關系類似,缺乏關聯(lián)點,且省內(nèi)大型企業(yè)中,國有企業(yè)和國有企業(yè)轉制形成的企業(yè)占相當比重,運行機制比較僵化,委托-代理形式下的激勵機制與監(jiān)督機制不健全,企業(yè)運營中存在非理性行為,導致經(jīng)濟擴散的市場渠道不暢通,無法形成產(chǎn)業(yè)對接。

        五是能源環(huán)境制約凸顯,加大了經(jīng)濟增長與生態(tài)建設間的矛盾。目前,京津冀三地以粗放型發(fā)展模式為主,經(jīng)濟增長依賴于能源的大量消耗,生產(chǎn)、運輸過程產(chǎn)生大量的污染物排放,能源與環(huán)境長期處于過度消耗狀態(tài),日積月累,不斷加重能源與環(huán)境的承載壓力,使京津冀地區(qū)變成了能源枯竭、環(huán)境污染的重災區(qū),對生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了不容忽視的影響,能源與環(huán)境已成為提高企業(yè)運營成本、制約企業(yè)產(chǎn)值增長的重要因素。

        六是小城鎮(zhèn)發(fā)展受到制約,影響了城鎮(zhèn)化整體水平的提升。小城鎮(zhèn)發(fā)展主要受到來自于外在環(huán)境和要素資源兩種約束。中小城市、小城鎮(zhèn)與大城市的基礎設施、人居環(huán)境存在巨大差異,生產(chǎn)與經(jīng)營受到外在條件制約,影響企業(yè)、資金與人才等要素的區(qū)位選擇,在技術創(chuàng)新與技術轉移受限條件下導致規(guī)模報酬不變,使經(jīng)濟處于收斂增長狀態(tài),而要素價格均等化規(guī)律下使小城鎮(zhèn)喪失價格與成本優(yōu)勢,進一步削弱產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)的遷移動力,進而使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展受到阻礙。

        加快推進河北城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與京津對接的具體措施

        一是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地,優(yōu)化空間布局。重點建立中小城市與地方縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層級的空間規(guī)劃。根據(jù)“河北省城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設規(guī)劃”的要求,按照“核心引領,多點支撐,軸帶拓展,區(qū)域協(xié)同”的思路,構筑“兩翼、四區(qū)、五帶、多點”的省域空間結構,打破城市發(fā)展的空間約束,優(yōu)化空間布局,促進京津冀城市群多城聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展,合理安排縣域城鎮(zhèn)的功能分區(qū),優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局,推動城鎮(zhèn)規(guī)劃與周邊鄉(xiāng)村規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施網(wǎng)絡、公共服務設施建設、生態(tài)空間布局等方面的銜接和協(xié)調(diào)。

        二是提升城鎮(zhèn)發(fā)展水平,打破區(qū)域發(fā)展不平衡。做大做強中心城市,打造1-2個與京津冀“世界級城市群”定位相匹配的國際化大都市。以省會城市為核心,以具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心城市為重點,集中優(yōu)勢資源推進石家莊市、唐山市、保定市、邯鄲市的城市建設,拓展城市空間。做好中心城市與周邊城市及小城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)布局,引導中小城市和小城鎮(zhèn)圍繞中心城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展相關產(chǎn)業(yè),有意識地延長產(chǎn)業(yè)鏈條,增加大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度,拓展經(jīng)濟輻射的傳遞渠道,為將來經(jīng)濟擴散作好鋪墊。

        三是提升城市管理服務能力,打造精品城市。轉變政府部門管理理念,增強政府服務意識。學習沿海發(fā)達城市的管理經(jīng)驗,改革城市管理體制,改善城市事務多頭管理、職責不清的現(xiàn)狀,整合政府管理職能,明確執(zhí)法權限與管理職責,實現(xiàn)城市管理執(zhí)行機構綜合設置、綜合執(zhí)法;推行執(zhí)法事項屬地化管理,優(yōu)化權力運行流程,推動執(zhí)法重心下移,構建權責明晰、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。推行精細化、網(wǎng)格化管理模式,建立市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理體系,科學劃分網(wǎng)絡單元,完善道路交通、市政設施等城市管理標準化體系,量化管理目標,細化管理標準,提高全民服務水平,實現(xiàn)城市管理工作人性化、標準化、精細化、社會化。鼓勵企業(yè)與市民通過各種方式參與城市建設管理。建立市民行為規(guī)范,全面提升市民素質。

        四是聯(lián)合推進綠色城市建設,破解環(huán)境污染難題。強力推進大氣污染治理,深入實施大氣污染防治行動計劃,加強企業(yè)排污治理的監(jiān)管力度,針對河北省產(chǎn)業(yè)結構突出做好壓鋼、減煤、治企、控車、降塵等工作,推動主城區(qū)污染企業(yè)環(huán)保搬遷與環(huán)保設施升級改造,確保大氣環(huán)境質量得到明顯改善,緩解京、津環(huán)保壓力,確保京津冀城市群擁有良好的人居環(huán)境。加強張承生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)建設,加強生態(tài)防護林體系維護和原生生態(tài)系統(tǒng)保護,開展城郊生態(tài)防護綠地、水系、郊野公園、市區(qū)街頭公園等綠地系統(tǒng)建設,推行綠道、綠廊網(wǎng)絡建設,提升城市園林綠化水平,實現(xiàn)生態(tài)園林城市全覆蓋。

        (作者分別為河北工程大學管商學院副教授;河北工程大學礦測學院講師)

        【注:本文系2016年河北省高等學??茖W研究重點項目“基于耦合關系測度的河北省‘三化協(xié)同發(fā)展機制研究”(項目編號:SD161050)的階段性研究成果】

        【參考文獻】

        ①王彥林:《河北省新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策》,《河北工程大學學報(社會科學版)》,2017年第3期。

        責編/陳楠 宋睿宸 美編/于珊endprint

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