陳 金 龍

(湘潭大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院 b.中共黨史研究中心，湖南 湘潭 411105)

2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟飞钊胴瀼攸h的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)加強(qiáng)督促檢查、抓好落實(shí)作出的一系列重要指示和部署，從指導(dǎo)思想、機(jī)制建構(gòu)等方面，為我國(guó)高校黨委加強(qiáng)督查工作、提升內(nèi)部執(zhí)行力提供了重要遵循。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，高校黨委做好督查工作，對(duì)于推動(dòng)黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大?；诖耍绾谓Y(jié)合高校實(shí)際，有效構(gòu)建高校黨委“大督查機(jī)制”，分析其內(nèi)涵特征、現(xiàn)實(shí)意義和相應(yīng)缺失及其與大學(xué)治理現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)聯(lián)，厘清督查治理權(quán)責(zé)，破解行政化傾向問(wèn)題，進(jìn)而針對(duì)性地提出具體的構(gòu)建策略和路徑，為保障黨委決策、規(guī)范管理和優(yōu)化執(zhí)行提供“督查范例”，這是當(dāng)前高校黨委推進(jìn)新時(shí)代大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題和現(xiàn)實(shí)需求。

一、高校黨委“大督查機(jī)制”構(gòu)建的必要性

為了便于探討，需要給高校黨委“大督查機(jī)制”下個(gè)定義。它是以多元協(xié)同為抓手、權(quán)責(zé)清單為依托、考評(píng)監(jiān)控為重點(diǎn)、提升黨委決策權(quán)威和工作效能為目標(biāo)的內(nèi)部治理機(jī)制，是對(duì)關(guān)鍵決策與重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行追蹤、糾偏及問(wèn)責(zé)，以強(qiáng)化政策執(zhí)行成效的組織行為[1]。一方面它的“大”體現(xiàn)在學(xué)校層面的頂層設(shè)計(jì)。在進(jìn)行督查工作設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把督查機(jī)制納入學(xué)校章程和發(fā)展規(guī)劃范疇，彰顯制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性。在督查組織架構(gòu)上，設(shè)立專門的黨委督查機(jī)構(gòu)，并構(gòu)建學(xué)校黨委行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、督查部門牽頭協(xié)調(diào)、有關(guān)部門齊抓共管、師生群體力量廣泛參與的大督查格局，凸顯其在內(nèi)部治理過(guò)程中大的權(quán)威性、顯示度。另一方面，體現(xiàn)在多元協(xié)同和系統(tǒng)性。通過(guò)多層次、多主體、寬領(lǐng)域、重考評(píng)、嚴(yán)追責(zé)的督查行為的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體健全、權(quán)責(zé)明晰、方式創(chuàng)新的督查治理模式，提升決策落實(shí)的執(zhí)行力并理順內(nèi)部管理的系統(tǒng)性，為加快推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化提供制度依據(jù)。概而論之，高校黨委“大督查機(jī)制”的構(gòu)建是貫徹新形勢(shì)下黨和國(guó)家督查政策的基本要求，也是建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度和去行政化的一種簡(jiǎn)明高效的組織行為，對(duì)于保障高校黨委諸多決策的貫徹執(zhí)行，推動(dòng)自身建設(shè)和有序發(fā)展，完善大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

(一)落實(shí)黨和國(guó)家督查政策的基本要求

加強(qiáng)督查工作，歷來(lái)是促進(jìn)黨的決策落實(shí)的重要途徑，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要“利器”，也是加強(qiáng)高校黨委推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要著力點(diǎn)。早在1983年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展查辦工作的通知》，到1995年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查工作的意見(試行)》，督查工作開始取得長(zhǎng)足發(fā)展；2008年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查切實(shí)抓好工作落實(shí)的意見》，政務(wù)督查逐漸步入正軌；黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)督查工作作出了一系列重要部署，在2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“要以多種形式督促檢查，指導(dǎo)和幫助各地區(qū)各部門分解任務(wù)、落實(shí)責(zé)任。”2017年中共中央辦公廳在“95版”基礎(chǔ)上，印發(fā)的《意見》指出督查是黨的工作重要組成部分，要?jiǎng)?chuàng)新督查方式和提升督查效能。同年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，對(duì)教育領(lǐng)域的督導(dǎo)工作提出了更高要求：“要完善教育督導(dǎo)體制……強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用?！薄吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》聚焦教育治理發(fā)展的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，將推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)要提高教育法治化水平，健全教育督導(dǎo)體制機(jī)制，提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性。這些制度化、體系化要求，構(gòu)成了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨和國(guó)家督查工作的建設(shè)框架和路徑，為高校黨委抓好督查工作提供了系統(tǒng)性原則和科學(xué)性方法。因此，高校黨委要進(jìn)一步提高對(duì)黨和國(guó)家的督促檢查工作重要性的認(rèn)識(shí)，結(jié)合大學(xué)內(nèi)部治理工作實(shí)際，把握自身規(guī)律特點(diǎn)，不論是從宏觀層面彰顯黨和國(guó)家關(guān)于教育的決策部署貫徹落實(shí)的戰(zhàn)略意義，還是從中觀層面推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是從微觀層面保障高校自身政令暢通、內(nèi)部決策實(shí)施有力，構(gòu)建科學(xué)的督查體系都勢(shì)在必行[2]?？傊讲轶w系的建構(gòu)，既是新形勢(shì)下落實(shí)黨和國(guó)家督查政策的基本要求，也符合高等教育領(lǐng)域完善督導(dǎo)體系、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的內(nèi)在訴求。

(二)推進(jìn)內(nèi)部治理的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十九大報(bào)告明確全面深化改革總目標(biāo)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著國(guó)家全面深化改革的實(shí)行，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理則是高等教育體制改革的重要任務(wù)。在“管理”衍生為“治理”的變革過(guò)程中，高校治理的核心是決策權(quán)力的分配問(wèn)題，即誰(shuí)具有高等教育決策的權(quán)力以及通過(guò)什么樣的程序進(jìn)行決策[3]。決策權(quán)力的規(guī)范與制衡對(duì)于高校內(nèi)部科學(xué)治理固然極為重要，決策后的執(zhí)行效果也同樣重要，需要有效的行政機(jī)制和手段來(lái)予以保障。督查機(jī)制是一種旨在維護(hù)高校黨委決策權(quán)威，對(duì)決策決議等的實(shí)施情況進(jìn)行督促檢查、揭露、評(píng)價(jià)、糾偏的行為體系，也是完善內(nèi)部治理的重要路徑，并通過(guò)督查這一行為來(lái)規(guī)范黨委決策的正確走向和目標(biāo)達(dá)成。黨的十八屆三中全會(huì)后，管、辦、評(píng)分離深入推進(jìn)，國(guó)家給予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)和自治空間，但現(xiàn)代大學(xué)制度的建構(gòu)與去行政化的改革逡巡不前。高等教育大眾化的實(shí)行，高校組織規(guī)模與架構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大，其內(nèi)部管理復(fù)雜性和難度逐步增大，亟須實(shí)施行之有效的工作機(jī)制來(lái)破解內(nèi)部治理過(guò)程中的難題。而且從治理角度看，高校本身也是一個(gè)具有一定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的組織，自然是一個(gè)需要治理的對(duì)象。正如有學(xué)者指出的，大學(xué)屬于公共部門，是典型的利益相關(guān)者組織。完善現(xiàn)代大學(xué)治理要責(zé)、權(quán)、利結(jié)合，需要解決好大學(xué)組織架構(gòu)及利益相關(guān)者履職形態(tài)問(wèn)題[4]。黨委督查機(jī)制的提出和構(gòu)建，正是為了克服高校行政部門敷衍履職、推諉扯皮，對(duì)決策部署存在“上熱中溫下冷”、選擇執(zhí)行或變通執(zhí)行等問(wèn)題和現(xiàn)象，符合現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理追求責(zé)、權(quán)、利結(jié)合的現(xiàn)實(shí)需求。從督查存在的合理性看，高校內(nèi)部決策權(quán)一方面提供了督查運(yùn)行的權(quán)力基礎(chǔ)；另一方面其抽象的權(quán)力是需要具體機(jī)制的支撐才能達(dá)到預(yù)定的治理目標(biāo)。從督查行為實(shí)施的效果看，它是通過(guò)持續(xù)不斷、自上而下、富有成效的督查對(duì)決策執(zhí)行形成一種穩(wěn)定、客觀、剛性的壓力傳遞，進(jìn)而表現(xiàn)為一種制度化、程序化的治理行為，并按照統(tǒng)一、穩(wěn)定的行為標(biāo)準(zhǔn)，指引、規(guī)范、保障以及糾正被督查者的履職行為，使活動(dòng)朝著預(yù)期的方向發(fā)展。對(duì)于有效健全學(xué)校決策機(jī)制和內(nèi)部治理程序，塑造治理有序、執(zhí)行有力的黨委督查話語(yǔ)體系具有重要意義。

(三)“大督查機(jī)制”與大學(xué)治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)

“大督查機(jī)制”以提升治理效能為根本目的，與大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在較大的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。第一，內(nèi)涵層面，存在包含與被包含關(guān)系。完備的大學(xué)治理體系是一整套治理大學(xué)的制度體系，由各種緊密相連的體制機(jī)制有機(jī)組合而成的一個(gè)治理框架[5]?！按蠖讲闄C(jī)制”屬于大學(xué)治理體系中的子系統(tǒng)，是保障學(xué)校決策完善和落實(shí)的重要一環(huán)，也是大學(xué)治理理論的重要內(nèi)容。第二，實(shí)踐層面，存在路徑與方向關(guān)系。大學(xué)治理能力現(xiàn)代化是治理方式和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，是大學(xué)執(zhí)行力提升的根本方向。如果大學(xué)內(nèi)部缺少一個(gè)有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，執(zhí)行力也就無(wú)法完成建構(gòu)[6]?！按蠖讲闄C(jī)制”屬于大學(xué)治理體系中眾多機(jī)制之一，旨在提升決策權(quán)威與行政效能，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的主要路徑，兩者在以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)內(nèi)部治理上有異曲同工之妙。有學(xué)者指出國(guó)家治理、大學(xué)治理、學(xué)院治理，都是治理制度的建設(shè)[7]?？傊?，其一，“大督查機(jī)制”對(duì)高校來(lái)說(shuō)，屬于一種具象化的內(nèi)部治理制度，而大學(xué)治理現(xiàn)代化則是系統(tǒng)化的科學(xué)體系，兩者存在個(gè)體與主體之分；其二，兩者治理目標(biāo)相同，即提升大學(xué)內(nèi)部治理能力，前者是指向性的、專項(xiàng)性的，后者則是全局性的、系統(tǒng)性的；其三，兩者的邏輯關(guān)聯(lián)符合管理學(xué)系統(tǒng)原理“目的性、全局性、層次性”的內(nèi)涵要求。此外，“大督查機(jī)制”的理論實(shí)踐與體系建構(gòu)需要始終置于國(guó)家治理體系和教育治理體系大框架下，以服務(wù)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本指針?！按蠖讲闄C(jī)制”有助于提升內(nèi)部行政效率和執(zhí)行力建設(shè)，推動(dòng)高校自身由外延式向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)向，對(duì)實(shí)現(xiàn)高校責(zé)、權(quán)、利的合理制衡和激發(fā)大學(xué)內(nèi)部治理活力具有重要意義。

二、高校黨委“大督查機(jī)制”構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境

高校組織大多遵循管理部門林立、層級(jí)復(fù)雜的科層制模式，“人治”觀念痼疾尚未根本祛除，其根源在于高校依附于政府的行政化傾向明顯，受內(nèi)外行政力量左右，學(xué)校被“化”為行政機(jī)構(gòu)，權(quán)力集中在大學(xué)頂層[8]。其內(nèi)部既面臨政府體系機(jī)構(gòu)繁雜的共性問(wèn)題，又不具備政府強(qiáng)大的決策權(quán)威，導(dǎo)致現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建既不甚通暢，又缺乏有力保障，對(duì)于“大督查機(jī)制”的構(gòu)建也有諸多阻礙。從治理作用來(lái)看，“大督查機(jī)制”在當(dāng)前高校行政體系下，是對(duì)科層制模式的功能補(bǔ)充和職能優(yōu)化，也是確保集中在大學(xué)頂層的權(quán)力及其決策能夠有效落實(shí)的重要路徑，這在內(nèi)部治理體系中尤為重要。與此同時(shí)，在高校治理實(shí)踐中又逐漸呈現(xiàn)出督查“泛化”“弱化”的趨勢(shì)，尤其是頂層設(shè)計(jì)、執(zhí)行權(quán)威等方面的缺失已成為當(dāng)前高校內(nèi)部治理層面亟待破解的難題。為此，梳理清楚當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，對(duì)于我們找準(zhǔn)制度痼疾根源、形成有效解決路徑是很有必要的。

(一)督查機(jī)制頂層設(shè)計(jì)存在一定缺失

自黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理的一個(gè)顯著特征是督查機(jī)制功能愈發(fā)凸顯，從中央到地方密集地采用督查機(jī)制[1]。高校作為一個(gè)具有一定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的組織，也需要依托完善、科學(xué)的督查機(jī)制來(lái)運(yùn)行與推動(dòng)[9]。其中最為關(guān)鍵的是要從校級(jí)黨委層面做好督查機(jī)制的統(tǒng)一謀劃與頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前離形成制度化、系統(tǒng)化的督查機(jī)制還存在一定差距。一是不少高校和教育部門尚未將督查置于高等教育治理體系框架內(nèi)，未從大學(xué)治理現(xiàn)代化層面規(guī)劃 “大督查機(jī)制”的內(nèi)涵、理念和路徑構(gòu)建。二是存在對(duì)治理對(duì)象采取自上而下壓力式的行政化督查傾向，較為簡(jiǎn)單直接，缺乏完整的制度設(shè)計(jì)與明晰的運(yùn)行程序，這便不能有效回應(yīng)、滿足國(guó)家治理體系和教育治理體系對(duì)高校內(nèi)部督查機(jī)制的功能訴求，難以發(fā)揮督查工作對(duì)人才培養(yǎng)、內(nèi)部體制創(chuàng)新等方面的積極作用。三是治理理念層面存在重研究、輕執(zhí)行的痼疾，其決策落實(shí)很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)的主觀意愿，導(dǎo)致正常的督查把控、糾偏及問(wèn)責(zé)的組織行為難以介入，在復(fù)雜的治理情境中難以建構(gòu)督查話語(yǔ)體系。正如有學(xué)者指出的，一所大學(xué)要想蓬勃發(fā)展，某些價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則是不可或缺的[10]。四是當(dāng)前高校章程在督查研判、過(guò)程把控和事后問(wèn)責(zé)等方面的頂層謀劃較為滯后，決策落實(shí)中很難厘清、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的越位、缺位和錯(cuò)位關(guān)系。須在大學(xué)章程框架內(nèi)，健全以章治校的督查話語(yǔ)體系，確保各項(xiàng)權(quán)力在法定范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)行[11]。

(二)督查主體效能激發(fā)有待強(qiáng)化

目前督查對(duì)政府行為及治理實(shí)踐的影響日益增加，督查機(jī)制逐步嵌入國(guó)家治理體系[1]。對(duì)高校而言，督查機(jī)制尚未嵌入其治理體系，督查主體的組織架構(gòu)和隊(duì)伍還不足以支撐治理實(shí)踐需要。一是督查主體不明晰。目前專門性督查機(jī)構(gòu)較少，其職能劃分大多歸于黨委辦、紀(jì)委等部門，尚未把督查主體建設(shè)納入大學(xué)內(nèi)部治理體系的內(nèi)容范疇。二是權(quán)責(zé)不對(duì)等。督查在高校行政權(quán)力運(yùn)行中缺乏權(quán)威與制度保障，導(dǎo)致當(dāng)前有些官員行為經(jīng)歷了從“邀功到避責(zé)”的轉(zhuǎn)變，引發(fā)不作為等問(wèn)題[12]。當(dāng)督查行為介入后，被督查部門間的張力被壓制或協(xié)調(diào)，一方面推動(dòng)行政資源得以整合，另一方面也容易引發(fā)督查主、客體之間的博弈。加之，目前督查機(jī)構(gòu)對(duì)決策落實(shí)情況和行為的處理大多只是擁有建議權(quán)，尚未賦予督查在考評(píng)追責(zé)或者正向表?yè)P(yáng)方面的行政權(quán)限，其督查結(jié)果運(yùn)用與校內(nèi)績(jī)效、黨建責(zé)任考核和津貼分配等沒(méi)有直接聯(lián)系，導(dǎo)致督查主、客體之間規(guī)范機(jī)制乏力，推諉敷衍的混亂情況較多。三是顯示度不夠。督查大多停留在收集、整理日常信息層面，忙于督促、反饋等諸多事務(wù)性工作，在總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律基礎(chǔ)上，反哺、指導(dǎo)督查實(shí)踐的機(jī)理分析和理論成果的回應(yīng)并不充分，在推動(dòng)督查機(jī)制的新構(gòu)建、理念的再認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的新應(yīng)用上面臨困境。四是督查隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性和專業(yè)性。這就導(dǎo)致督查機(jī)構(gòu)處于大學(xué)治理的管理末梢，督查主體地位趨于邊緣化，陷入內(nèi)部治理“惡性循環(huán)”之中。

(三)督查內(nèi)容特色聚焦不甚明顯

《意見》明確要求制定督促檢查工作年度計(jì)劃和階段性安排，而規(guī)范督查內(nèi)容正是提升決策權(quán)威與執(zhí)行的應(yīng)有之意。但內(nèi)容呈現(xiàn)及設(shè)計(jì)在創(chuàng)新督查工作中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不甚明顯。一是不少高校年度工作要點(diǎn)尚未納入督查工作計(jì)劃，與學(xué)校黨委中心工作聯(lián)系不甚緊密，服務(wù)決策落實(shí)、服務(wù)行政效率的內(nèi)容設(shè)計(jì)是滯后的。二是缺乏規(guī)范性指導(dǎo)，督查制度嵌入的科學(xué)研判不夠，正向引導(dǎo)與負(fù)面震懾的治理合力難以得到有效呈現(xiàn)，反而影響日常行政工作的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致圍繞學(xué)校決策進(jìn)行的重點(diǎn)督查時(shí)常淹沒(méi)在日常事務(wù)性工作中，治理層面的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題很難督查下去。三是特色不明顯，現(xiàn)有內(nèi)容框架與新時(shí)代黨和國(guó)家督查工作新政策、新要求不相匹配，較為缺乏認(rèn)識(shí)、責(zé)任和作風(fēng)等多元交叉的特色督查模塊，難以從內(nèi)容創(chuàng)新層面深入闡釋督查機(jī)制對(duì)提升組織權(quán)威、決策水平的行為意圖和治理價(jià)值，不利于發(fā)揮督查工作對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理的牽引、控制和糾偏的功能定位和管理效能。

(四)督查方式方法創(chuàng)新不夠

習(xí)近平同志早在浙江履職時(shí)就指出“督查工作很重要，沒(méi)有督查就沒(méi)有落實(shí)，沒(méi)有督查就沒(méi)有深化”[13]，所以推進(jìn)和深化落實(shí)的督查方式至為重要。當(dāng)前督查工作還存在不少缺失，一是督查方式較為單一，督查情況與反饋信息大多從文件材料和聽取相關(guān)匯報(bào)中獲取，存在以會(huì)議文件落實(shí)會(huì)議文件等形式主義現(xiàn)象。聯(lián)合協(xié)同督查較少，大學(xué)治理實(shí)踐中綜合協(xié)調(diào)、基層調(diào)研與決策督查、專項(xiàng)督查的內(nèi)在結(jié)合度、協(xié)同性不夠，難以形成督查合力。二是督查行為較為直接，忽視高校治理環(huán)境的多樣性與復(fù)雜性，缺乏完善的工作程序和過(guò)程監(jiān)控機(jī)制，越級(jí)督辦、不按程序督辦現(xiàn)象較多，而主動(dòng)督任務(wù)、進(jìn)度和成效的督查手段較為缺乏，容易干擾或影響被督查者的日常事務(wù)工作，導(dǎo)致治理成本和難度相應(yīng)提高。三是缺乏運(yùn)用法治思維、互聯(lián)網(wǎng)手段的督查方式，亟須在督查指導(dǎo)思想或工作規(guī)則中明確體現(xiàn)依法治校理念，并依托互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，不斷優(yōu)化督查運(yùn)作模式等，這是當(dāng)前破解督查方式創(chuàng)新瓶頸的重要方向。

三、高校黨委“大督查機(jī)制”構(gòu)建的實(shí)踐路徑

《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》將高校管理體制界定為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其實(shí)質(zhì)為高校黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制則是將黨委決策上升為學(xué)校意志，運(yùn)用治理手段予以貫徹落實(shí)。作為大學(xué)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，高校黨委需擔(dān)負(fù)起現(xiàn)代大學(xué)制度建構(gòu)和去行政化改革的時(shí)代重任，回應(yīng)強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和內(nèi)涵式發(fā)展的治理目標(biāo)和需求。在高等教育治理能力現(xiàn)代化的路上，無(wú)論現(xiàn)代大學(xué)制度是否完成建構(gòu)、去行政化是否改革成功，高校的行政機(jī)構(gòu)和管理工作會(huì)一直存在。因?yàn)椴徽撌鞘聞?wù)性還是學(xué)術(shù)性工作，都需要簡(jiǎn)明高效的治理與被治理和服務(wù)與被服務(wù)，這是其存在的社會(huì)價(jià)值，關(guān)鍵是以什么樣的形象、路徑以及體系“涅槃重生”于現(xiàn)代化的大學(xué)?！按蠖讲闄C(jī)制”的建構(gòu)既是貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的重要手段之一，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)這一目標(biāo)的有益探索和提升內(nèi)部治理能力的必要嘗試。

(一)構(gòu)建多元協(xié)同機(jī)制，拓展督查治理空間，彰顯黨委督查合力

協(xié)同治理是多元主體相互信任、協(xié)作治理社會(huì)公共事務(wù)，以達(dá)到最大限度維護(hù)公共利益、動(dòng)態(tài)維持集體行動(dòng)的最佳狀態(tài)[14]?！按蠖讲闄C(jī)制”的多元協(xié)同機(jī)制是指多重主體突破、替代單一主體或無(wú)主體，發(fā)揮利益主體間齊抓共管協(xié)同作用的治理模式。督查主體間應(yīng)當(dāng)存在互為依托、相輔相成的內(nèi)在邏輯，通過(guò)充分溝通、協(xié)調(diào)和參與，達(dá)到對(duì)督查客體更加規(guī)范高效的治理效應(yīng)。第一，構(gòu)建多元參與機(jī)制。旨在化解以往督查職能劃分簡(jiǎn)單、主體單一的治理困局，由無(wú)序、無(wú)力運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)向積極有序的多元參與模式轉(zhuǎn)變，形成事關(guān)高校黨委及行政職能部門共同利益與責(zé)任的治理共識(shí)。需要注意的是，這種共識(shí)在大學(xué)治理中的功能不可或缺。在這一共識(shí)的指導(dǎo)下，一方面建構(gòu)以學(xué)校督查室為核心的多元參與的校級(jí)督查聯(lián)席會(huì)，包括黨委辦、校長(zhǎng)辦、紀(jì)委、人事等黨政系統(tǒng)內(nèi)具備督查屬性的多個(gè)權(quán)力部門，有助于拓展督查治理空間，彰顯督查合力。聯(lián)席會(huì)還可對(duì)督查過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)研判和系統(tǒng)規(guī)劃，為保障黨委督查權(quán)威提供前瞻性的政策支撐和指引。另一方面，探索引入師生群體全面參與的外部督查模式，形成參與監(jiān)督的第三方機(jī)制，有效征詢民意和匯聚民智，提升督查“朋友圈”的群眾基礎(chǔ)和公信力，建設(shè)多方利益主體共同參與的利益表達(dá)平臺(tái)和決策參與渠道[14]，形成校級(jí)黨委層面統(tǒng)籌、督查主體主導(dǎo)、師生群體參與的立體化組織范式。同時(shí)，督查室核心紐帶作用的發(fā)揮更是不容忽視。因?yàn)槊媾R橫向部門間的矛盾，必須有獨(dú)立于其他具體部門、能夠代表領(lǐng)導(dǎo)層意志、督促實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)層部署的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，督查辦符合這類基本要素[15]。第二，構(gòu)建協(xié)同運(yùn)行機(jī)制?！按蠖讲闄C(jī)制”是一種自上而下的內(nèi)部控制機(jī)制和廣泛參與機(jī)制，以多方協(xié)同為治理方式，發(fā)揮督查主客體之間糾正執(zhí)行偏差、強(qiáng)化執(zhí)行效果與反饋的協(xié)同作用。一方面將督查協(xié)同視為一個(gè)動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)過(guò)程，堅(jiān)持以問(wèn)題和目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)督查理論研究工作，建立起電話、現(xiàn)場(chǎng)、專題、決策督查等多位一體的督查模式，輔之以公開、透明和及時(shí)的信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)督查責(zé)任、利益、監(jiān)管等方面協(xié)同，進(jìn)一步破解高校內(nèi)部推諉塞責(zé)、職責(zé)混亂的不良行政化傾向；另一方面，通過(guò)督查主體間、主客體間平等性、服務(wù)性和協(xié)商性溝通，使督查行為成為一種制度化、程序化、協(xié)調(diào)有序的活動(dòng)，從而達(dá)到由共治向善治升華的治理目標(biāo)。

(二)構(gòu)建過(guò)程監(jiān)控機(jī)制，發(fā)揮全過(guò)程指引、糾偏作用，規(guī)范黨委督查行為

過(guò)程控制原理中有前饋、同期和反饋控制三個(gè)模型，它避免業(yè)務(wù)工作的無(wú)章可循，有利于提高工作效率[16]。過(guò)程監(jiān)控機(jī)制旨在確保決策落實(shí)前、中和后的過(guò)程遵循督查工作原理，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的治理目標(biāo)，維護(hù)學(xué)校黨委決策權(quán)威。第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單機(jī)制。它按照權(quán)責(zé)對(duì)等、主體明確、路徑清晰的原則，是以大學(xué)章程為基本法，以清單形式規(guī)范督查主客體高效落實(shí)決策部署的制度安排，是對(duì)如何明確各主體公共行政權(quán)并促使其認(rèn)真履責(zé)的回應(yīng)[17]。其中，這一權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)包括正面清單和負(fù)面清單兩個(gè)方面，正面清單是鼓勵(lì)、肯定的督查行為集合，負(fù)面清單是禁止、否定的督查行為集合。為發(fā)揮正反兩個(gè)清單的作用，既需要發(fā)揮督查主客體認(rèn)領(lǐng)、認(rèn)知清單的主動(dòng)性、積極性，也需要嚴(yán)明清單認(rèn)領(lǐng)和執(zhí)行的嚴(yán)肅性、程序性，從而確保他們?cè)诙讲閷?shí)施過(guò)程中知曉“督什么”“怎么督” “如何督”，有助于厘清職責(zé)與權(quán)限，提升督查機(jī)制的指引作用。第二，構(gòu)建過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。旨在規(guī)范和監(jiān)督權(quán)責(zé)清單認(rèn)領(lǐng)執(zhí)行的過(guò)程，對(duì)督查行為起到提醒、糾偏和補(bǔ)救作用，使之回到正確的軌道上來(lái)。面對(duì)復(fù)雜治理情境，通過(guò)強(qiáng)化事前、事中以及事后的監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)揮過(guò)程監(jiān)控對(duì)督查工作的預(yù)判、糾偏以及問(wèn)責(zé)作用。事前監(jiān)督是指督查主體主動(dòng)聚焦學(xué)校決策部署，科學(xué)研判其督查重點(diǎn)難點(diǎn)，與督查客體提前做好溝通與協(xié)調(diào)。事中監(jiān)督指督查行為介入后，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題與成效進(jìn)行應(yīng)急糾偏或鼓勵(lì)肯定；通過(guò)督查聯(lián)席會(huì)的形式，明確牽頭單位與配合單位，按照認(rèn)領(lǐng)的權(quán)責(zé)清單，配合多元協(xié)同的督查手段，迫使偏離決策預(yù)期目標(biāo)的客觀行為回歸到正常軌道上來(lái)。事后監(jiān)督指當(dāng)督查不力、效率低下情況出現(xiàn)后，通過(guò)及時(shí)整改、補(bǔ)救、問(wèn)責(zé)來(lái)降低和消弭不良影響。這種督查機(jī)制的介入，從避免問(wèn)題發(fā)生的角度看，是一種預(yù)警機(jī)制；從減少錯(cuò)誤導(dǎo)致的損失和后果看，是一種補(bǔ)救措施；從及時(shí)肯定行政效率看，則是一種示范效應(yīng)。三者統(tǒng)一于督查這種行為機(jī)制的基本方式之中。此外，還應(yīng)當(dāng)做好事后督查經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，可定期在學(xué)校黨委會(huì)、辦公會(huì)、黨務(wù)工作會(huì)議上予以通報(bào)，推動(dòng)形成順暢有序的督查閉環(huán)效應(yīng)，提高全過(guò)程指引、糾偏、補(bǔ)救的治理水平。

(三)構(gòu)建考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化督查結(jié)果運(yùn)用，保障黨委督查權(quán)威

行政化傾向一直是現(xiàn)代大學(xué)制度建構(gòu)的桎梏，在層級(jí)復(fù)雜的科層制模式下，高校黨委督查工作面臨許多的“中梗阻”，直接后果則是黨委權(quán)威的損傷、行政決策落實(shí)的乏力以及服務(wù)師生質(zhì)量的下滑。考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制是解決上述現(xiàn)實(shí)困境的制度探索。離開考評(píng)與問(wèn)責(zé)這兩個(gè)必需環(huán)節(jié)，便無(wú)法對(duì)督查結(jié)果進(jìn)行有效評(píng)價(jià)和科學(xué)運(yùn)用，內(nèi)部治理能力與水平也將無(wú)從談起。

第一，構(gòu)建考核評(píng)價(jià)體系。出于全面考察、評(píng)價(jià)并優(yōu)化高校督查工作的考慮，有必要構(gòu)建具有高校特色的督查考核評(píng)價(jià)體系，遴選出客觀合理的指標(biāo)要素，作為教育部門、社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)和高校內(nèi)部科學(xué)評(píng)價(jià)督查工作成效的重要依據(jù)。具體而言，這一考評(píng)體系包括了6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和16個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及相應(yīng)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。對(duì)于高校而言，內(nèi)部督查的考核和評(píng)價(jià)與大學(xué)治理現(xiàn)代化息息相關(guān)，既是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化督查的發(fā)展成果，也是推進(jìn)其不斷優(yōu)化的重要參考。同時(shí)，有助于形成統(tǒng)一的實(shí)施督查行為、推進(jìn)決策落實(shí)的行為體系，確保督查工作的程序性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，為高校黨委加強(qiáng)組織權(quán)威、深化決策落實(shí)和考評(píng)干部履職等提供重要制度依據(jù)。第二，構(gòu)建督查問(wèn)責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制是對(duì)高校各級(jí)管理責(zé)任人因決策失誤、指揮失當(dāng)、整改不到位等原因造成嚴(yán)重后果的[18]，依據(jù)大學(xué)章程和督查評(píng)價(jià)體系實(shí)施督查問(wèn)責(zé)，有助于做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究”[19]。通過(guò)獎(jiǎng)懲等措施滿足利益相關(guān)者的利益訴求，并改進(jìn)自身工作、提升教育質(zhì)量與服務(wù)的品質(zhì)[20]。一方面對(duì)于督查反響較好者，依據(jù)高校內(nèi)部相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策，健全績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等配套措施，形成正向激勵(lì)和示范效應(yīng)；另一方面對(duì)于督查執(zhí)行不力和履職范疇上越位、錯(cuò)位和缺位情況，依據(jù)大學(xué)章程等內(nèi)部規(guī)章，追究相關(guān)責(zé)任人和部門的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)督查引導(dǎo)、糾偏和補(bǔ)救目標(biāo)，從而維護(hù)決策權(quán)威。同時(shí)也要建立容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制，不能搞“一刀切”。要兼顧高校治理特點(diǎn)，按照“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”要求，正確對(duì)待和處理干部在改革創(chuàng)新中的失誤、錯(cuò)誤，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭臶21]，達(dá)到考評(píng)合理、問(wèn)責(zé)科學(xué)的督查效果，發(fā)揮“大督查機(jī)制”應(yīng)有的制度效應(yīng)，進(jìn)一步建立健全大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理格局。

表1 高校督查考核指標(biāo)體系