文/交通運輸部規(guī)劃研究院 張男

作為公路行業(yè)服務(wù)和保障民生的基本公益性服務(wù)，普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)事情雖小，但意義重大。同時，作為行業(yè)發(fā)展新階段的新任務(wù)，雖然可參考可借鑒的經(jīng)驗不多，但如果能夠充分調(diào)動沿線政府和社會服務(wù)力量的積極性，與旅游和扶貧產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，不斷完善政策指導(dǎo)框架，這項工作一定能在行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升公路服務(wù)能力。

落實中的問題

普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施工作經(jīng)驗不足。在政策理解方面，對《規(guī)劃》和《普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)實施暫行技術(shù)要求》的認(rèn)識不足；存在一些項目的建設(shè)規(guī)模設(shè)置較高，實施過程中由于征地、資金等因素，面臨較大困難，列入計劃的項目難以落地。

在全國普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目摸底過程中，發(fā)現(xiàn)一些省市沒有進(jìn)行統(tǒng)籌布局規(guī)劃；未對其具體建設(shè)條件進(jìn)行核查，項目實施可行性難以保障；交通運輸部補(bǔ)資金到位后，部分項目面臨規(guī)劃調(diào)整、無法征地等問題，影響整體工作進(jìn)度。

在溝通機(jī)制方面，項目實施過程中與交通運輸部、政府、其他部門未能建立及時有效的溝通機(jī)制；各省內(nèi)溝通不暢，與各地市信息傳導(dǎo)不暢，對地市上報項目的具體情況不了解，對項目推進(jìn)過程中遇到的問題不掌握，對產(chǎn)生的問題未積極協(xié)調(diào)解決，影響了工作的有序推進(jìn)。

資金撥付落實和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)。交通運輸部要求的補(bǔ)助資金撥付不及時，按照交通運輸部要求，各省級交通運輸主管部門要會同同級財政部門在交通運輸部下達(dá)計劃后一個月內(nèi)，將計劃落實到具體項目并撥付資金推進(jìn)項目實施，但部分省份未按照文件要求，資金計劃下達(dá)較晚，或存在二者不同步的現(xiàn)象。

省級配套資金不足，服務(wù)設(shè)施建設(shè)中無省級補(bǔ)助，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)財政資金緊張，自籌資金壓力大，占用養(yǎng)護(hù)資金切塊包干費用。

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，部分省份出臺了服務(wù)設(shè)施相關(guān)的建設(shè)規(guī)范，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高。若按照省級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)建設(shè)工作，投資規(guī)模較大，資金不足。若按照交通運輸部的規(guī)劃要求僅配備基本功能，則無法滿足省內(nèi)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，難以竣工驗收。

要素投入不足，管理運營維護(hù)難持續(xù)。目前普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、管理和運營普遍依托于養(yǎng)護(hù)管理人員，資金從養(yǎng)護(hù)切塊包干經(jīng)費中支出，缺少相關(guān)管理制度和專項資金保障，后期運營難以為繼；缺少相關(guān)政策支持，市場化運作邊界尚未明確，審計時，公路部門無據(jù)可依。希望交通運輸部層面能夠盡快出臺《加強(qiáng)普通公路服務(wù)設(shè)施管理服務(wù)的指導(dǎo)意見》和相關(guān)服務(wù)規(guī)范，明確市場化運作模式及收益使用辦法。

筆者作為全國普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃研究調(diào)研組成員之一，通過深入全國14個省份，對《全國普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施“十三五”建設(shè)專項規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）落實情況的統(tǒng)計與調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：這項工作仍然面臨著工作經(jīng)驗不足、建設(shè)和維護(hù)資金壓力大、建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

形成的經(jīng)驗

模式創(chuàng)新，突出合作共享理念。積極探索與沿線村鎮(zhèn)、旅游部門、環(huán)保部門、市政部門等地方政府部門合作共建的思路。通過與沿線鎮(zhèn)村合作，統(tǒng)籌沿線陸域服務(wù)，鼓勵村民運營維護(hù)服務(wù)設(shè)施，解決征地問題的同時，有效緩解了農(nóng)產(chǎn)品占道經(jīng)營、路邊停車休息帶來的交通安全問題。

注重與旅游部門融合，依托服務(wù)區(qū)拓展旅游驛站，打造“公路服務(wù)區(qū)+旅游驛站”模式。例如，四川印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)全省普通國省干線公路“交通+旅游”融合發(fā)展示范試點項目建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將“建設(shè)服務(wù)設(shè)施”作為一項重要任務(wù)明確提出。

積極探索服務(wù)設(shè)施管理運營的長效機(jī)制，根據(jù)類別、功能、規(guī)模等采取多樣化的管理運營模式；服務(wù)區(qū)探索引入市場機(jī)制，盡可能實施市場化運作模式；停車區(qū)結(jié)合各地實際，盡可能采取委托管理（如依托加油站、小賣部、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)家樂、農(nóng)戶等）負(fù)責(zé)管理或行業(yè)自身管理（依托公路站）等模式，以保障服務(wù)設(shè)施運營期服務(wù)水平。

思維拓展，靈活解決用地問題。打破公路服務(wù)設(shè)施“逢建必征”的固有思維，對現(xiàn)有公路資源充分整合，靈活解決征地問題。

充分利用公路既有設(shè)施（公路道班、路政中隊、工區(qū)、收費站、治超站等），結(jié)合基層道班建設(shè)服務(wù)設(shè)施；將普通國省干線公路服務(wù)區(qū)建設(shè)工作納入“路域環(huán)境治理、提級改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、交通與旅游融合”等綜合性工程建設(shè)中，同步施工，發(fā)揮沿線地方政府和社會資源的作用和積極性；利用新建養(yǎng)護(hù)設(shè)施的機(jī)會，對于新建的養(yǎng)護(hù)設(shè)施，要求在管、養(yǎng)基礎(chǔ)上，增加服務(wù)功能，打造成為管、養(yǎng)、服務(wù)一體的公路設(shè)施；加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查，充分利用公路沿線邊角地，改造建設(shè)服務(wù)設(shè)施，結(jié)合路網(wǎng)特點，重點在省際交界、山區(qū)、景區(qū)和交通量較大的公路設(shè)置服務(wù)設(shè)施。

福建省三明市荊東服務(wù)區(qū)包含加油、停車、零售、衛(wèi)生間、加水、維修等服務(wù)項目。福建省公路管理局/供圖

湖北省宜昌市國道351線上的五峰服務(wù)區(qū) 潘慶芳/攝

提前部署，全面保障任務(wù)落實。省級交通運輸主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門和地方政府，提前進(jìn)行規(guī)劃，建立省級項目庫，并對具備建設(shè)條件的項目進(jìn)行摸底篩查，在交通運輸部下達(dá)年度計劃任務(wù)，中央補(bǔ)助資金下達(dá)后，能夠迅速識別一批規(guī)模適中、推進(jìn)條件成熟、手續(xù)完備的項目，保證項目落地順利實施。

因地制宜，探索管理運營的長效機(jī)制。根據(jù)公路服務(wù)設(shè)施類別、功能、規(guī)模等，采取多樣化的管理運營模式。服務(wù)區(qū)探索引入市場機(jī)制，盡可能實施市場化運作模式；停車區(qū)、停車休息點結(jié)合各地實際，盡可能采取委托管理，以保障服務(wù)設(shè)施運營服務(wù)水平。

加強(qiáng)溝通和監(jiān)管，確保工作產(chǎn)生實效。各地初步建立多層級的溝通機(jī)制，切實保證工作的順利進(jìn)行。一是主動與交通運輸部溝通，準(zhǔn)確把握文件要求、工作方向和建設(shè)任務(wù)。二是積極與規(guī)劃項目實施單位進(jìn)行對接落實工作，定期召集相關(guān)人員召開建設(shè)協(xié)調(diào)會，確保政策落到實處，及時發(fā)現(xiàn)工作中的具體問題，妥善協(xié)調(diào)解決。三是制定日?？己斯芾磙k法，將項目建設(shè)情況的監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

湖南省岳陽市國道107線皇姑塘服務(wù)區(qū)位于岳陽縣新開鎮(zhèn)境內(nèi)，占地面積96畝。 余彬/攝

重點考慮的幾個關(guān)系

規(guī)劃與建設(shè)（工可、設(shè)計）。這里需要考慮規(guī)劃能做什么？規(guī)劃不能做什么？設(shè)計的選址一般只是看位置與周圍可見范圍內(nèi)的關(guān)系，但規(guī)劃選址的考慮范圍和因素就要更廣泛，這對后期運營的影響也更大。此外，規(guī)劃內(nèi)容需要明確規(guī)劃范圍、需求和功能、規(guī)劃布局、建設(shè)與管理四方面的內(nèi)容。

服務(wù)設(shè)施與路網(wǎng)。從綜合交通運輸規(guī)劃體系的角度看，公路服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃，屬于公路基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)中，交通工程及沿線設(shè)施的組成部分。與它并列的還有交通安全設(shè)施和管理設(shè)施。在當(dāng)前的普通公路規(guī)劃工作中，交安設(shè)施、管理設(shè)施（養(yǎng)護(hù)、治超、應(yīng)急等）都早已是一項規(guī)定動作，基本每隔一個周期都會做相應(yīng)的專項規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)和管理。

《規(guī)劃》重點解決普通公路省際間、大中城市間和區(qū)域內(nèi)長距離出行公路服務(wù)供給不足的問題。以普通國省干線一、二級公路為主體的服務(wù)設(shè)施，需充分考慮其他技術(shù)等級普通公路的實際需要。作為集散的一、二級公路和三、四級公路服務(wù)設(shè)施，則應(yīng)主要在省域內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

既有路網(wǎng)與新建路網(wǎng)。本次《規(guī)劃》基于“十二五”期末（2015年底）已建和在建的公路網(wǎng)進(jìn)行工作，原則上從“十三五”規(guī)劃期開始，所有新建設(shè)或提級改造的普通國省干線一二級公路應(yīng)布設(shè)公路服務(wù)設(shè)施，將按《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》要求實行“同步立項、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步運營”。其中，《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》對于改擴(kuò)建工程，交通工程及沿線設(shè)施應(yīng)配合公路主體工程的改擴(kuò)建方案，提供了配套的交通工程及沿線設(shè)施的設(shè)計和施工組織方案。

公路服務(wù)設(shè)施與其他沿線設(shè)施。公路服務(wù)設(shè)施與交通安全設(shè)施協(xié)同，確保在既有安全設(shè)施的框架下規(guī)劃布局服務(wù)設(shè)施，不缺項不漏項，解決安全隱患而不是增加安全風(fēng)險。

公路服務(wù)設(shè)施與管養(yǎng)設(shè)施統(tǒng)籌融合，確保在不影響日常養(yǎng)護(hù)管理（應(yīng)急）作業(yè)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有土地，同址合建，但實行分區(qū)管理，在不應(yīng)影響管養(yǎng)秩序的前提下，停車、公共衛(wèi)生間可共用。

公路服務(wù)設(shè)施與其他公共服務(wù)設(shè)施，其中環(huán)保部門的設(shè)施，如環(huán)境整治、環(huán)衛(wèi)（垃圾處理、環(huán)保公廁）設(shè)施等；文化旅游部門的設(shè)施，如游客服務(wù)中心、基層公共文化服務(wù)中心、應(yīng)急救援中心、旅游公廁等；商務(wù)、供銷、郵政部門的設(shè)施，如基層銷售網(wǎng)點、村村通郵設(shè)施、農(nóng)村物流配送網(wǎng)點等。

公路服務(wù)設(shè)施與社會服務(wù)設(shè)施，可引導(dǎo)、帶動社會服務(wù)設(shè)施向規(guī)范化、集約化發(fā)展，包括整治路域環(huán)境，降低安全風(fēng)險；補(bǔ)全社會服務(wù)設(shè)施公益性短板，在用地緊張、水電資源匱乏地區(qū)可與現(xiàn)有社會服務(wù)設(shè)施（加油站、餐飲、超市、住宿、營地、景區(qū)等）共建共享。

公路服務(wù)設(shè)施與城鎮(zhèn)，大城市周邊、城鎮(zhèn)密集地區(qū)，適當(dāng)降低公路服務(wù)設(shè)施密度，為進(jìn)出城的公路用戶提供必要的服務(wù)，如停車、信息引導(dǎo)。干線公路沿線的小城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)，則定位在主動解決城鎮(zhèn)實際問題（如大貨車停車、休息、餐飲、維修）等，為進(jìn)出城鎮(zhèn)的公路用戶提供服務(wù)。

基本服務(wù)與延伸服務(wù)。普通國道干線公路交通基本公共服務(wù)其附屬設(shè)施有較強(qiáng)的公益性，本次《規(guī)劃》以公路用戶需求強(qiáng)烈且公益性較強(qiáng)的服務(wù)功能為基礎(chǔ)，確定基本服務(wù)。并確定公路用戶需求強(qiáng)烈，具有一定公益性，存在較強(qiáng)競爭性的服務(wù)為延伸服務(wù)。