鄭畋

[提 要]晚清以后，中央財政與地方財政之間的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化。由于財權(quán)的下移，地方開始擁有了對財政一定程度的控制權(quán)和自主權(quán)，江西也不例外。田賦雖然還是財政收入的來源，但征收形式發(fā)生改變。厘金是典型的工商稅，從開征之初到推廣開來成為地方財政重要收入。光緒后期，厘金改為統(tǒng)捐征收。然而，財政支出由于晚清時期大量的軍費開支和對外借款、賠款給地方財政帶來沉重的負擔。

[關(guān)鍵詞]晚清;財政;厘金;支出

[作者簡介]鄭 畋（1980—），女，南昌航空大學經(jīng)濟管理學院講師，碩士，研究方向為經(jīng)濟學、金融學、區(qū)域經(jīng)濟史。（江西南昌 330063）

引言

咸同軍興后，受到太平天國運動以及對外賠款的影響，中央財政和地方財政的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化。軍費、賠款等財政支出項目的比重不斷增加。江西的地方財政不可避免地受到以上因素的影響。財權(quán)下移至地方政府，中央財政收入均來自各省上解的各種款項。中央政府失去了對地方財政的絕對控制。中央甚至根本不知地方政府的財政收入和財政支出。

與此同時，清前期一向穩(wěn)定的奏銷、協(xié)餉制度行將消亡。所謂奏銷制度，就是各省每年須在規(guī)定的期限內(nèi)，把本省財政收支的具體情況造冊上報戶部，由戶部審核。協(xié)餉制度是財力有余省份撥協(xié)財力不足省份的一種保障收支平衡的手段。但晚清時期，協(xié)餉制度無法有效實行。地方或拖延或敷衍。江西在咸豐年間由于財政負擔過重的原因，積欠大量的協(xié)餉。咸豐五年（1855年），上諭談及滇、黔、甘協(xié)餉時稱：“至滇黔甘肅等省，待餉孔殷，江西積欠至三百二十余萬兩之多，雖經(jīng)費支絀，系屬實情”，但亦應“稍清積欠，不得專顧本省，致誤要需”。[1]晚清的協(xié)餉欠解，不僅是財政困難造成的，也與地方督撫權(quán)利膨脹有關(guān)。本文將從財政收支的結(jié)構(gòu)著手，探討內(nèi)陸省份的地方財政的演變。

一、江西財政收入的變化

（一）田賦及漕糧改折

田賦是農(nóng)業(yè)社會時期財政的主要收入。清朝稱為錢糧。按人丁、土地征收的各種稅賦的總稱。包括地丁、米折、屯糧、蘆課及耗羨等。晚清中央財政財力枯竭，除增加田賦附加、錢糧預征外，清政府還通過漕糧改折以及浮收等手段增加田賦。咸豐三年（1853年）由于九江被太平軍攻占，湖口漕船全部被毀。因而將漕糧折價改銀。米1石，收銀1兩3錢。當年，全省漕糧加上附加稅及損耗共計84.8萬余兩。爾后浮收日益增多，“地丁每一兩征銀一兩七、八錢，或征錢三千數(shù)百文，米折每石折收錢七八千或銀七八兩不等?！盵2]同治元年（1862年），兩江總督、江西巡撫共同奏準整頓錢糧，定地丁1兩連加耗羨在內(nèi)共征銀1兩5錢，米折每石征銀1兩9錢。同治七年（1868年），江西每地丁銀1兩、浮收至1兩9錢，上浮90%。光緒八年至十五年（1882-1889年），全省田賦年配額銀324萬兩，遇閏加征2.33萬兩，實征數(shù)最多年份208萬兩，最少年份186萬兩。

（二）厘金

咸豐之后，厘金逐漸成為稅收主體。曾國藩首設(shè)厘金，厘金也成為江西的主要地方財政收入。“奉旨兼辦皖南軍務。其時江南六府糜爛。皖南僅存祁門一縣。一片賊氛。無從下手。臣于是奏辦江西厘金。以充東征諸軍之餉。奏撥江西漕折五萬。以充徽寧兩防之餉。逮二年四月。因各軍逃亡過多。又奏九江洋稅三萬。以清積欠?！盵3]咸豐五年（1855年），江西開始在南康涂家埠、廣信河口鎮(zhèn)設(shè)卡試辦厘金。江西的主要厘金有百貨厘、米谷厘稅、茶厘稅。次要厘金為：糖煙酒各加稅。同治八年至光緒二十七年，江西各年厘金數(shù)大約在1，000，000—1，300，000兩之間。光緒八年增至110余萬兩白銀，光緒八年至二十七年大約在100余萬兩。光緒二十八年其陡增至150余萬兩，后兩年甚至增至200余萬兩，光緒三十一年后略減，此后至170-180萬兩。

同治年間到光緒十五年以前，江西厘金主要是貨厘。光緒十五年至光緒二十一年，茶厘、土藥厘開始出現(xiàn)。光緒二十二年以后，增加米谷厘，并對糖、煙酒加抽二成稅。厘金名目繁多，關(guān)卡繁多，各地方政府極易重復征收。而地方督撫也不斷上疏陳述厘金之弊。同治十一年七月江西巡撫劉坤一奏稱：查近年以來，各鄰省辦善后工程以及造戰(zhàn)船，修筑堤埝，需用木植及一切物料，委員赴出產(chǎn)省份購辦，均系給予印照，免完厘捐，原為經(jīng)費難籌，稍資節(jié)省起見，乃委員之跟丁船戶，借運官物，夾帶私貨，甚有私貨數(shù)倍于官物者，或乘機闖越關(guān)卡，不候稽查，或借詞津貼運費，抗不完納。各卡員因一時麋集，稽查難周，亦有瞻徇情面，勉強放行，其弊難以枚舉。是彼省所節(jié)物價無幾，此省所失厘捐實巨;合各省而統(tǒng)計之，免厘之舉轉(zhuǎn)于國家經(jīng)費，有損無益。因請嗣后除地方荒歉委員采買米谷賑濟，準免稅厘外，此外無論何省何營委員采買一切物料，經(jīng)過江西關(guān)卡，均令照章納稅抽厘，不準請免，以杜流弊。[4]而中央政府正為厘金很好地解決了財政收入不足，若是裁撤經(jīng)費將無所出。就以此情形不獨江西有之。只是針對采買賑災米谷得免納稅厘外，其余無論何省何營采辦一切物料，概不得發(fā)給免厘稅印照，采辦委員等經(jīng)過各處關(guān)卡，均須照章完納厘稅。

凡水陸交通要道，商貨過往較多之處都設(shè)有厘卡。當時江西幾乎設(shè)了70多處厘卡。[5]厘金原定值百抽一，而江西稅率增為2%及5%。咸豐十年（1860年），曾國藩為獲取更多軍餉，向中央奏稱：

“以江西為籌餉之源。查臣自咸豐三年至今。均系自設(shè)糧臺。自辦報銷。以本無地方之責也。今擬札委江西藩司總辦糧臺。仍添委道府數(shù)員幫同辦理。其自咸豐三年至十年五月。由臣分作三案造冊報銷。自臣接總督印務以后。即由江西藩司衙門報銷。以專責成而免牽混。至江西歲入之款。除錢漕外。專恃牙厘稅金。臣現(xiàn)咨商撫臣毓科。仿照湖南章程。牙厘另設(shè)一局。遴委道府大員專管。不歸作藩司收款。”[6]

此后，稅率提高到9%，年征收厘金80余萬兩-130余萬兩。設(shè)厘卡的水路稅率提高至18%，陸路稅率提高至10%，途經(jīng)各卡還要加抽。從贛州府運貨至南昌，須經(jīng)十卡，實際征稅率到達到1兩銀的貨物抽稅30分之高。[7]表2為當時各省的厘金稅率，可見江西在全國厘金征收稅率中實屬較高。

厘卡設(shè)置過密也是江西地方財政窘迫的另一原因。光緒十五年七月十四日御史徐樹鈞奏稱：江西厘卡太密，涸澤而漁，怨咨在道。擬請旨飭各省督撫認真整頓，督飭委員委紳嚴革弊端，務使員紳互相查察。同日上諭僅命江西巡撫查辦設(shè)卡太密一節(jié)，對于務使員紳互相查察一節(jié)，并未言及。[8]

光緒二十年六月十二日御史鄭思賀奏稱：“各省現(xiàn)設(shè)總局分卡，仍復不少，就江西一省而諭，多至七十余處，商貨來往，各卡分成抽收，已不無借端抑勒之弊，而多一局即多一處開銷，多一差即多一人之克削。應請旨飭下江西巡撫及各省督撫將現(xiàn)各局悉心籌畫，酌留水陸當沖之處，認真稽查，嚴防繞越透漏，其余分局小卡，盡行裁撤?！盵9]

太平天國運動后，江西經(jīng)濟大受打擊?？诎顿Q(mào)易的興起也加速了江西商業(yè)的衰落。厘金征收愈加艱難。光緒二十六年（1900年），在時任江西巡撫松壽的一再奏議下，清廷裁撤了江西的正分卡13處。

（三）統(tǒng)捐和各項雜稅

光緒二十七年（1901年）后，由于庚子賠款的壓力，江西開始整頓厘金，將煙葉、瓷器、木材、夏布、土靛、煤炭等7項貨物由征收厘金改為改辦統(tǒng)捐?！鞍幢臼‖F(xiàn)在之統(tǒng)捐。即從前之厘金。本省之有厘金自咸豐五年始。時戶部奏請通行各省按抽厘以助軍餉。爰于南康、涂家埠、廣信、河口鎮(zhèn)設(shè)卡試辦。六年乃設(shè)總局定法。綜計百貨而分抽之。凡貨值銀一兩捐二分。值錢一千捐二十。逢卡抽收。不立定限。坐賈則有門厘后立。安旅軍以為保衛(wèi)。更定抽分法改首卡捐三。次卡捐二而止。凡抽厘五以一養(yǎng)軍。四助餉。行之數(shù)年。道路稱便?！盵10]光緒二十九年（1903年），擴大征收范圍，開辦百貨、茶葉、酒、紙張、糖、土色布甚至是蘿卜條這些民生基本需求的食品及生活用品?！督魇∝斦f明全書》有以下記載：

“按江西通省茶厘與光緒二十九年經(jīng)牙厘局詳定一律改為統(tǒng)捐。何處茶商販運即由何處首卡按照向征茶厘章程抽足十分厘金作為統(tǒng)稅黏貼印花填給執(zhí)照。無論行過內(nèi)卡何地即刻查驗放行不再抽厘?，F(xiàn)除義寧州、武寧、河口茶稅改為產(chǎn)地稅外，以百觔計算。樟樹、李家渡、萬年橋則征銀一兩二錢五分。沿溪渡、橫江渡、石塘、玉山則征銀一兩一錢五分。又沿溪渡征花香茶稅銀二錢八分。此外茶葉名目有細茶、粗茶、茶末、茶梗、茶子、茶樸、茶籽、土茶、葉黃片、青葉等項應征十分。稅錢少至一百五十文。多至一千五百文。稅銀少至五錢。多至七錢一分。具見統(tǒng)稅定章。茲未全錄。再留外辦陸分經(jīng)費亦在此項內(nèi)劃撥合并聲明。”

各種雜稅名目繁多，花樣百出。一定程度上解決了窘迫的贛省地方財政。如改百貨統(tǒng)捐每年多收銀40萬兩，土膏統(tǒng)捐每年可多收銀40余萬兩，鹽斤加價每年增收銀9萬余兩。但對商賈平民增加的負擔可見一斑。而隨后對各國解款的歸還和戰(zhàn)爭賠款將江西地方財政推入絕境。

二、江西財政支出變化

（一）軍費支出

太平軍起事之初，清政府從各省調(diào)兵圍剿，先后籌撥廣西、湖南、廣東三省軍需，以及湖北、江西、貴州三省防堵，共計用銀1800多萬兩。其中，江西防堵銀100000兩。江西用于太平天國運動而產(chǎn)生的軍費支出主要有六項[11]：

1.江西省軍需（咸豐二年至同治六年十二月）用銀1841.48萬兩;2.江西省軍需第一案內(nèi)第二起（咸豐三年五月至十二月）用銀294.1萬兩;3.江西解撥向榮大營軍餉（咸豐三年五月至十二月）用銀55.75萬兩;4.江西協(xié)解江南大營及徽寧兩防軍餉（咸豐十年五月至同治三年六月）用銀747萬兩;5.江西省軍需第二案（咸豐十年至同治三年六月）用銀1082.84萬兩;6.江西協(xié)解彭玉麟水師軍餉（咸豐十年至同治三年六月）用銀212萬兩。

以上軍餉合計用銀4233.17萬兩，相當于江西全省20多年的地丁銀總數(shù)?？梢?，江西財政之重負，而收入亦枯竭。

（二）賠款支出

晚清以后，江西承擔了朝廷歸還對外借款和戰(zhàn)爭賠款任務。光緒二十二年（1896年）以后，江西每年攤還俄法借款10萬兩;攤還英德借款14萬兩。贛省面對攤派的巨額賠款，只能規(guī)復并加征丁賦稅。具體加征項目如下：1.一三副米：1899年以原定折價每石收錢3420文，實征錢3820文，折庫平銀2.296兩，酌提一半湊解匯豐磅款。2.煙葉統(tǒng)稅在1895年各加抽20%，留作湊還四國解款之用。3.煙稅于1895年附加20%，湊還借款。4.木植統(tǒng)稅于1896年加收2分木稅。[13]

據(jù)統(tǒng)計，從光緒二十二年至二十六年（1896-1900年），江西承擔清廷俄法、英德借款共計126萬兩。光緒二十七年（1901）年，“庚子賠款”本息共計98223.8萬余兩。其中1800萬兩由各省按省份和財力大小決定具體數(shù)額。但地方實際籌解數(shù)遠遠低于中央指派數(shù)。

江西每年承擔“庚子賠款”銀140萬兩。規(guī)定從光緒二十八年（1902年）起，每年分12批上解。江西被攤派的份額占全國第四，被攤派140萬兩，居于華中之首。至宣統(tǒng)二年（1910年）止共計上繳賠款銀1260萬余兩。

（三）其他支出

除上兩項支出加大江西地方財政壓力，賑濟支出、備荒經(jīng)費比重也有較大提升。光緒十一年（1855年）因江西、安徽等地發(fā)大水災，清政府諭令該督撫“將賑撫事宜妥籌速辦”。[14]光緒九年（1883年），戶部議準各省籌解備荒經(jīng)費，定額12萬兩，由江西、四川、浙江等省從厘金項下提撥。光緒十六年（1890年），戶部設(shè)立鐵路專項經(jīng)費，江西每年需籌解5萬兩白銀。光緒二十九年（1903年），清政府為籌練兵經(jīng)費，江西與浙江、湖南、湖北各籌20萬兩白銀。煙酒稅派征30萬兩白銀。海軍籌辦經(jīng)費，江西認籌56萬兩，常年經(jīng)費2萬兩，遠高于湖南。

三、收不抵支的財政困窘和地方財政權(quán)力的擴大

晚清以后，奏銷制度名存實亡。咸豐十年（1860年），曾國藩在給江西巡撫毓科的信中就說：“銀項應奏應題者，須倍加慎重，以少奏為是。或挈列敝銜先行寄稿函商定妥，再行拜發(fā)，或稱江、浙向以全力供給向帥、和帥大營，今江西以全力供曾某大營云云，或可免于大農(nóng)之駁詰?！盵15]

由于地方財政同樣困窘，解款協(xié)餉制度也瀕臨瓦解。地方財政的各自為政，在協(xié)餉、奏銷方面也表現(xiàn)無疑。各省督撫面對中央的協(xié)餉之令是以集團、私人的親疏關(guān)系來決定如何協(xié)撥。如曾國藩、劉坤一同屬湘軍集團，劉坤一在贛省任上曾接曾國藩函商協(xié)款譚勝達部馬隊每月兩萬，盡管江西財力支絀頗感為難，但最終如數(shù)撥給。[16]

自道光二十一年起至光緒末年（1841-1908年），由于巨大的軍需開支和對外賠款，財政支出大幅度膨脹。全省財政以收抵支，由略有盈余到連年赤字。財政狀況每況愈下。光緒十年（1884年），江西全省歲入銀682萬兩，歲出銀710萬兩，入不敷出銀約28萬兩。光緒三十四年（1908年），江西全省歲入銀757萬兩，歲出銀789.5萬兩。相比于光緒十年，歲入增長約11%，歲出增長約11%，仍入不敷出銀約32.5萬兩。

中央戶部存銀不足，只能令地方籌款。糧臺初設(shè)立原本為解決軍餉，后來逐漸發(fā)展為自籌錢款。自曾國藩自設(shè)糧臺，各省糧臺運作機制有所改變：糧臺官員不再由中央派遣，而由督撫委派人員經(jīng)理。咸豐十年（1860年），曾國藩奏設(shè)江西糧臺，“扎委江西藩司總辦糧臺”，另“添委道府數(shù)員幫同辦理”，經(jīng)手江西通省錢漕，由巡撫經(jīng)收。糧臺實際成為地方大員直接管理一地財政的機構(gòu)。而地方糧臺體制的形成，各省督撫自設(shè)的地方性財政機構(gòu)不斷涌現(xiàn)。地方財政機構(gòu)的泛濫標志地方財權(quán)的擴張以及中央財權(quán)的下移。

咸豐五年（1855年），曾國藩奏請在江西以鹽抵餉，是為“鹽餉”。其辦法由戶部撥給鹽引，督撫自行招募紳商，自備場價，自行運銷，所得收入充于軍餉。這就是使一部分鹽稅進入地方督撫手中。咸豐十年（1860年）曾國藩奏稱：“此后江西通省錢漕。應歸撫臣經(jīng)收。以發(fā)本省綠營及各防兵勇之餉。通省牙厘。歸臣設(shè)局經(jīng)收。以發(fā)出境征兵之餉?！钡酵稳?，沈葆楨又要求“將牙厘茶稅等款，仍歸江西本省經(jīng)收”，從而引起紛爭。[17]關(guān)稅方面，李鴻章于同治元年（1862年）請將上海洋稅“流充軍餉”，翌年江西巡撫沈葆楨請撥九江關(guān)稅濟餉。

晚清這種地方財政各自為政的情形，從中央到地方，面對他們轄下的財政管理，都失去有效的控制能力。[18]中央無法對各省財政進行根本上的清理，地方督撫面對下層的貪腐也無能為力。同時，地方政府為維護各自利益，大量隱匿真實收入，以避中央政府提高調(diào)撥份額，由此形成了地方財政對中央財政的割據(jù)，且一省之內(nèi)同樣形成大大小小的利益集團，對一省財政形成割據(jù)。

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