劉開俊 張源

摘 要：當前，檢察機關公益訴訟工作已在全國范圍內(nèi)全面展開，較之于過往對公共利益的保護，由檢察機關提起公益訴訟在諸多方面都取得了新的突破，亦有其特殊優(yōu)勢。但囿于該制度仍處在起步階段，不足之處在所難免。本文嘗試以甘肅省檢察公益訴訟情況為藍本，力求以點帶面探索解決當前公益訴訟存在的受案范圍狹窄、案源單一、舉證責任不明等問題的解決路徑。

關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 實踐發(fā)展

一、甘肅省檢察機關公益訴訟的特點

一是行政公益訴訟占比較大。數(shù)據(jù)顯示，甘肅檢察機關辦理的公益訴訟案件，無論是案件線索、訴前程序還是提起訴訟的數(shù)量，一個突出特點就是行政公益訴訟占了絕大多數(shù)。這一特點契合了檢察機關作為我國法律監(jiān)督機關依法對行政公權力行使法律監(jiān)督的職能，也對規(guī)范行政機關依法執(zhí)政，限定公權力邊界發(fā)揮了重要作用。

二是大多數(shù)案件通過訴前程序辦結。通過訴前程序處理的案件占比為87.98%，實踐中大多數(shù)公益案件都通過檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議的方式，督促行政機關糾正違法或者依法履行職責的訴前程序得到妥善解決。

三是資源保護和生態(tài)環(huán)境保護是現(xiàn)階段公益訴訟重點。從相關數(shù)據(jù)看，資源保護和生態(tài)環(huán)境保護是公共利益遭破壞的重災區(qū)，當然成為公益訴訟的目標重點。究其原因，是隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，一些地方片面追求GDP，忽視了資源保護和生態(tài)環(huán)境保護，資源環(huán)境問題日益嚴重，已經(jīng)到了不得不治的地步。

四是公益訴訟案件勝訴率較高。公益訴訟開展以來，甘肅省各級檢察機關共提起公益訴訟案件105件，人民法院審結70件，正在審理的35件。在已經(jīng)審結的70件中，除1件因行政機關整改到位檢察機關撤訴外，法院判決69件，全部支持了檢察機關訴訟請求。

二、公益訴訟試點的階段性成效與面臨的難題

（一）階段性成效

1.有效維護了國家利益和社會公共利益。對國家利益、公共利益和公民合法權利的保障，始終是檢察機關提起公益訴訟的目標追求和價值體現(xiàn)。檢察機關作為國家的監(jiān)督機關，本身就具有維護國家利益和社會公共利益的天然使命。從甘肅省公益訴訟情況來看，這一目標得到了很好的實現(xiàn)。

2.強化了檢察機關對行政機關的督促作用。公益訴訟使檢察法律監(jiān)督“對公不對私”的屬性在監(jiān)督公權力方面，尤其對行政執(zhí)法方面表現(xiàn)的尤為突出。通過公益訴訟這種特殊監(jiān)督方式，倒逼行政機關依法行政，有效促進了行政機關的法治思維和依法行政的進程，加快了法治政府建設的步伐。甘肅檢察機關在督促依法行政方面，不僅糾正個案中的違法違紀行為，還督促政府有關部門積極作為，主動糾正帶有共性的其它問題，有效避免了同類問題再發(fā)生。

3.拓展了檢察監(jiān)督職能。公益訴訟是檢察機關法律監(jiān)督權的創(chuàng)新性運用，拓展了檢察監(jiān)督職能，擴大了傳統(tǒng)監(jiān)督權的范圍。檢察機關作為中立的司法機構，將注意力聚焦到與人民群眾生活息息相關的公共領域，糾正行政違法行為，督促政府依法執(zhí)政，不僅擴展了檢察監(jiān)督手段，更彰顯了檢察機關的權威和影響力。

（二）面臨的困難及原因

1.線索來源單一，轉化機制不暢?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第28條將公益訴訟案件線索嚴格限定在“履行職責”過程中，并對“履行職責”進行了限定，即“人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察，訴訟監(jiān)督等職責”。由檢察機關民行部門在履行職責中自行發(fā)現(xiàn)，或者由檢察內(nèi)部其它部門移交（此種情況極少），線索來源渠道過于單一。單純依靠民行部門的力量，囿于人力和精力，顯然不可能及時有效的掌握相關信息。單渠道來源不利于案件線索的及時發(fā)現(xiàn)。檢察內(nèi)部其它部門對公益訴訟的范圍、種類等缺乏明確的認識，難免導致案件線索被遺漏。加之檢察自偵部門轉隸，使得案件來源管道變得愈加窄小。實踐中，對于來自媒體監(jiān)督、群眾檢舉等線索，是否屬于檢察機關在履行職責過程中所發(fā)現(xiàn)，認識不一，致使出現(xiàn)“同案不同果”的處理方式，影響了檢察機關的司法公信力。其實，檢察機關提起公益訴訟面臨的主要問題，并非管得太多太寬，而是很多檢察機關對這項工作存在畏難情緒，或者囿于自身執(zhí)法資源等方面的限制，缺乏積極性。

2.受案范圍狹窄，難以充分釋放公益訴訟功能。2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作決定》（以下簡稱《試點決定》），試點地區(qū)開展公益訴訟的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域?！稒z察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和《實施辦法》中進一步對公益訴訟的范圍進行了限縮，將行政公益訴訟限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓三個領域，民事公益訴訟限定在污染環(huán)境、食品藥品安全兩個領域。2017年7月1日開始實施的《行政訴訟法》則將檢察機關行政公益訴訟的范圍界定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域，《民事訴訟法》則將檢察機關參與民事公益訴訟的范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域。

3.訴前程序銜接訴訟程序缺乏明確標準。訴前程序作為公益訴訟的前置程序，在民事公益訴訟中可以激發(fā)相關組織參與社會管理的積極性，在行政公益訴訟中可以督促行政機關主動履職，依法執(zhí)政，有效發(fā)揮行政機關的專業(yè)性和主動性，行政機關的自我控制是民主和法治的重要支撐之一。實踐中，大多數(shù)行政機關在收到檢察建議后，都能采取行之有效的措施，積極處理相關問題，但是，訴前程序并不能包治百病，一些案件仍然需要訴諸法律。因此，如何確定行政機關是否盡到法定職責任往往成為是否啟動訴訟程序的關鍵問題，也是公益訴訟控辯雙方的爭議焦點所在。

4.舉證責任不明。對于民事公益訴訟，舉證責任的分配并沒有太大爭議，主流觀點認為應該依照《民事訴訟法》執(zhí)行，但對行政公益訴訟中檢察機關的舉證責任，卻眾說紛壇。第一種觀點認為，行政公益訴訟就其本質(zhì)而言仍然屬于行政訴訟的范疇，所以舉證責任也應該依照《行政訴訟法》的相關規(guī)定，即“舉證責任倒置”；第二種觀點認為，依據(jù)權責相對應的原則，應該由檢察機關承擔更多的責任，因為檢察機關相較于行政機關而言擁有更多的調(diào)查取證權利；第三種觀點認為，檢察機關在人、財、物上都有一定的優(yōu)勢，可以和行政機關相抗衡，所以應當采取“平均主義”原則，即“誰主張，誰舉證”；第四種觀點認為，應當合理分配檢察機關與行政機關的舉證責任，如果讓檢察機關承擔過重的舉證責任，顯然會挫傷檢察機關提起公益訴訟的積極性，所以應當由檢察機關承擔初始的證明責任，行政機關仍然承擔證明自己行政行為合法性的責任。《實施辦法》對行政公益訴訟的舉證責任亦不明確，已經(jīng)影響到案件辦理，一些案件因不能取得關鍵證據(jù)而流產(chǎn)。

三、檢察機關提起公益訴訟的完善路徑

（一）多舉措并舉解決案件來源問題

1.深入現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題。民行部門要根據(jù)司法體制改革的“親歷性”要求，切實轉變工作作風和工作方式，發(fā)揚不怕苦不怕累的精神，通過深入環(huán)境、生態(tài)保護區(qū)，資源開采作業(yè)區(qū)、垃圾堆放處理區(qū)等與國家利益、公共利益密切相關的重點區(qū)域和與民生相關的行業(yè)進行實地調(diào)查，現(xiàn)場排查，直接從源頭發(fā)現(xiàn)案件線索。

2.強化內(nèi)部協(xié)作機制。進一步加強內(nèi)設部門之間的溝通協(xié)作、線索移送，內(nèi)設部門履職中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索和行政機關違法行為線索，統(tǒng)一向民行部門移送，由民行部門辦理，形成以民行部門為主導，相關部門積極配合的工作格局。

3.搭建內(nèi)外協(xié)作平臺。一是隨著國家各級監(jiān)察機關的成立和工作開展，監(jiān)察機關將會成為檢察機關公益訴訟案件線索來源的重要渠道，應在進一步厘清監(jiān)察機關和檢察機關權力邊界的基礎上，通過頂層設計或者以聯(lián)合發(fā)文的形式，在建立監(jiān)察機關和檢察機關案件辦理銜接機制的同時，明確公益訴訟線索移送與反饋、聯(lián)合執(zhí)法檢查、信息資源共享等，將是解決檢察機關線索來源渠道單一的重要途徑。二是積極與地方政府、國土部門、環(huán)保部門溝通交流，就信息共享、線索移送、技術咨詢等方面建立協(xié)作機制，了解其在執(zhí)法過程中的難題所在，加強與環(huán)保公益組織的溝通交流，拓展線索來源，形成良性互動。

（二）擴大案件范圍

從實踐案例來看，當前對公共利益的保護范圍過于狹窄，還不能滿足人民群眾對公共利益保護的期待。誠然，現(xiàn)階段無論理論界還是實務界均對“公共利益”的界定說法不一，其概念也具有高度概括性和模糊性，很難對其進行準確的界定，但我們完全可以對其特性進行歸納，描述出一個大概的范圍。檢察機關在案件辦理過程中，亦可以在現(xiàn)有制度的基礎上對案件范圍做進一步擴展。

當前，就公益訴訟案件的類型來看，顯然存在著一部分損害國家利益和社會公共利益的案件未被納入到公益訴訟的范圍當中。這就涉及到相關法律對檢察機關辦理公益訴訟案件范圍中“等”的理解，是“等內(nèi)等”還是“等外等”？筆者認為，這里的“等”是“等外等”，在選擇立法安排模式后，還應適度擴大公益訴訟的范圍。其依據(jù)在于我國《憲法》中對檢察機關法律監(jiān)督的定位。在民事公益訴訟中，可以將詆毀英雄烈士名譽權案、文物保護案納入進來。在行政公益訴訟中，可以考慮將一些社會高度關注，百姓反映強烈的領域囊括進來，例如在安全生產(chǎn)領域，在現(xiàn)實生活中也時常發(fā)生侵害廣大人民群眾利益的事件，將違法使用政府財政資金、對公共設施造成損害的行為、在城市規(guī)劃和建設領域的違法審批事項導致公共利益受損的行為納入到行政公益訴訟的范圍。

（三）正確把握訴訟類型，確立附帶訴訟制度

在既符合民事公益訴訟又符合行政公益訴訟類型的案件中，通常有兩種行為發(fā)生：一是違法者直接侵害國家利益或者社會公共利益；二是行政機關怠于履職，放任侵害結果的發(fā)生。這種情況，選擇提起行政公益訴訟，可以對行政機關的違法行為或者不作為起到一定的督促作用，對以上兩組法律關系進行矯正。但是，在提起行政公益訴訟之前，由于要通過發(fā)送檢察建議的方式履行訴前程序，這一過程會耗費一定的時間和精力，且相對而言在公益的維護上起到的是間接作用。而選擇民事公益訴訟，直接以侵權者為訴訟對象，相對來說更具有直接性，效率也較之行政公益訴訟有所提升。但民事公益訴訟并不會對行政機關的違法行為進行矯正，亦存在一定缺陷。所以，要根據(jù)案件的具體情況，選擇提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，厘清訴訟類型，最大程度發(fā)揮公益訴訟作用。需要特別指出的是，此種情況可借鑒刑事附帶民事的訴訟模式，采取行政公益訴訟附帶民事公益訴訟提起訴訟是不錯的兩全選擇，最高人民檢察院在指導性案例中亦有所涉獵，建議在公益訴訟立法中予以明確。

（四）完善訴前程序與訴中程序的銜接標準

從甘肅省公益訴訟開展情況來看，訴前程序在提高檢察監(jiān)督效力，發(fā)揮行政機關職能作用，有效節(jié)約司法資源方面，起到了舉足輕重的作用。對于訴前程序與訴中程序的銜接問題，在實踐中，則需要區(qū)分不同情形，制定不同標準，科學合理的進行認定。最高人民檢察院公布的第八批指導性案例中，提出了“行政相對人違法行為是否停止”這一標準，具有一定的合理性。筆者認為該標準過于原則，實踐中的情況要復雜的多。甘肅公益訴訟案件中，出現(xiàn)了如下不同標準認定：一是行政機關窮盡了執(zhí)法措施；二是整改目的已經(jīng)實現(xiàn)；三是停止侵害并開始恢復。最高人民檢察院如能對標準作進一步類化，實踐中的可操作性則會更強。