閔釤

2017年9月，第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)在北京舉行。國(guó)家主席習(xí)近平在賀信指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記的論斷，深刻揭示了檢察官的核心定位，為構(gòu)建新時(shí)代檢察權(quán)理論體系提供了基本遵循。面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)法律監(jiān)督一元論的不同認(rèn)識(shí)；面對(duì)檢察制度的發(fā)展變遷和檢察權(quán)的現(xiàn)實(shí)變化；面對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位等新情況，可以考慮把公共利益的代表（檢察機(jī)關(guān)和檢察官的身份定位）與法律監(jiān)督（檢察機(jī)關(guān)的功能定位）結(jié)合起來(lái)，發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的的檢察權(quán)理論體系。

一、公共利益在大陸法檢察制度中的表達(dá)

（一）宏觀價(jià)值層面

1.歷史起點(diǎn)：國(guó)王代理人。大陸法檢察制度濫觴于法國(guó)。從13世紀(jì)中葉開(kāi)始，原來(lái)只是代表國(guó)王私人處理糾紛的“國(guó)王代理人”逐漸演變?yōu)楣V人，后定名為檢察官。公共利益的概念在13世紀(jì)后期在刑事領(lǐng)域出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)有這樣一種表達(dá)“犯罪不逃脫處罰乃是公共利益之所在”。

2.法理基礎(chǔ)：公益事項(xiàng)的存在。在大陸法檢察理論看來(lái)，刑事訴訟的國(guó)家干涉是以公益存在為前提，而公益之代表者即為檢察官。這也是現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生的根源。

3.制度目標(biāo)：保護(hù)公益。大陸法檢察理論把保護(hù)公益作為制度目標(biāo)，通常用“法治國(guó)守護(hù)人和公益代表人”的表述來(lái)概括。

（二）微觀職權(quán)層面

狹義的“公益代表人”這一表達(dá)，在大陸法檢察制度更多的是用于表述檢察官參與民事訴訟的情形。從寬泛一些的角度上，檢察官在刑事訴訟中的各項(xiàng)職權(quán)也自然都蘊(yùn)含公益。

二、公共利益在英美法檢察制度中的表達(dá)

英國(guó)有長(zhǎng)期的私訴傳統(tǒng)，久未建立帶有國(guó)家干涉主義色彩的檢察體系。公共利益在英美法檢察理論中的表達(dá)，呈現(xiàn)出另外一種狀態(tài)。在《皇家檢察官準(zhǔn)則》中，“維護(hù)法治”的內(nèi)涵表述為：“檢察官必須始終以維護(hù)司法公正為行為準(zhǔn)則，而不是僅僅為實(shí)現(xiàn)定罪的目的?！薄肮怖妗笔菦Q定是否檢控的兩個(gè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一，即證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)的公益訴訟中，代表政府對(duì)違反公共利益行為提起訴訟的是總檢察長(zhǎng)和各州的檢察官。

三、“公共利益”在蘇聯(lián)檢察制度中被“監(jiān)督”遮蔽

（一）前蘇聯(lián)檢察制度凸顯“監(jiān)督”遮蔽“公益”

蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這里的法律監(jiān)督是指“本源”意義上的法律監(jiān)督，即列寧著名的信——《論雙重領(lǐng)導(dǎo)與法制》所闡述的法律監(jiān)督思想。以列寧法律監(jiān)督思想為指導(dǎo)建立起來(lái)的蘇聯(lián)法律監(jiān)督體系（檢察體系）是一種包括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督（專門(mén)監(jiān)督）在內(nèi)的比較特別的檢察制度，拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)而言，可以說(shuō)是部分繼受沙俄時(shí)代檢察制度并與歐陸檢察制度雜糅之結(jié)果。其淵源則在于1722年彼得一世為變革圖強(qiáng)所建立的檢察制度。列寧的名言是：檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件，監(jiān)視整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。作為社會(huì)主義國(guó)家，蘇聯(lián)對(duì)于國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)無(wú)疑是極為重視的，但是在檢察理論中，其表達(dá)主要體現(xiàn)在“法律監(jiān)督”上。公共利益被“維護(hù)法制統(tǒng)一”的任務(wù)所吸收。蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)，都是法律監(jiān)督的要求和體現(xiàn)。

（二）蘇聯(lián)檢察制度對(duì)我國(guó)檢察制度的影響

在20世紀(jì)50年代，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)檢察制度的過(guò)程中，構(gòu)建了“法律監(jiān)督一元論”。我國(guó)檢察理論的奠基人王桂五先生對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)的法律監(jiān)督一元論面臨著理論上的不同認(rèn)識(shí)，其焦點(diǎn)在于如何解釋代表國(guó)家追訴犯罪提起公訴的本質(zhì)屬性也是法律監(jiān)督。之所以出現(xiàn)這個(gè)難題，是因?yàn)橐梅杀O(jiān)督來(lái)統(tǒng)括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督，并把公訴和偵查納入到監(jiān)督中去闡述。據(jù)1957年《最高人民檢察院關(guān)于偵查監(jiān)督工作程序方面的意見(jiàn)》，批捕和審查起訴都是偵查監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)，免予起訴、不起訴決定和起訴決定都由偵查監(jiān)督部門(mén)作出。而審判監(jiān)督部門(mén)是接手已經(jīng)決定起訴的案件，向法院提起公訴、出庭支持公訴并實(shí)行審判監(jiān)督。正是以“監(jiān)督”為核心，公訴權(quán)被拆分為偵查監(jiān)督（不起訴、免予起訴、決定起訴）和審判監(jiān)督（提起公訴、支持公訴），這種拆分體現(xiàn)了“公訴監(jiān)督化”的蘇聯(lián)檢察理念，也是將蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論貫徹到刑事訴訟中的產(chǎn)物。

四、包含“公共利益”的檢察權(quán)理論體系

（一）人民檢察院是國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)

首先，要準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”表述所產(chǎn)生的歷史背景和立法過(guò)程，對(duì)法律監(jiān)督應(yīng)該作歷史解釋。1979年《人民檢察院組織法》起草過(guò)程中，對(duì)于人民檢察院的表述有“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“檢察機(jī)關(guān)”兩種方案。彭真作《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》，從彭真的說(shuō)明來(lái)看，有兩個(gè)方面值得注意：一是1979年《人民檢察院組織法》實(shí)質(zhì)上取消了一般監(jiān)督，檢察院的職權(quán)行使只限于違反刑法（當(dāng)時(shí)民事訴訟法和行政訴訟法都沒(méi)有制定）；二是檢察系統(tǒng)內(nèi)部有某些不同意見(jiàn)，或者說(shuō)有一種主張仍然認(rèn)為一般監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保留或者“備而不用”。在實(shí)質(zhì)上取消一般監(jiān)督的同時(shí)，在性質(zhì)上確定檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這似乎達(dá)到了某種平衡。

其次，要準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”表述從檢察院組織法到憲法的過(guò)程。正是基于上述的立法背景，先是檢察院組織法確定了“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的表述，然后這一表述自然成為1982年憲法的相關(guān)條款。

再次，要客觀看待檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)際范圍。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要在訴訟活動(dòng)中，因此產(chǎn)生了訴訟監(jiān)督的概念。無(wú)論是公訴機(jī)關(guān)還是訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)的概括都不夠全面。

最后，要從憲法修正案通過(guò)后相關(guān)條文的相互關(guān)系來(lái)看待“法律監(jiān)督”。人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的表述更加突出了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

人民檢察院是國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。這種表述價(jià)值有三：一是消解關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的各種爭(zhēng)論，為檢察權(quán)獲得包容性；二是基于檢察機(jī)關(guān)是未完成、未定型機(jī)關(guān)的歷史考察，為檢察權(quán)留下開(kāi)放性；三是適當(dāng)?shù)疤K聯(lián)檢察制度對(duì)我國(guó)檢察制度的影響，從監(jiān)督轉(zhuǎn)向公益和監(jiān)督并存，為新時(shí)代檢察制度發(fā)展預(yù)留空間。我國(guó)檢察制度是社會(huì)主義類型的檢察制度，在始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的前提下，并不因?yàn)槿嗣駲z察院是否為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一表述而改變性質(zhì)。檢察權(quán)的各項(xiàng)具體職能，在檢察制度的演進(jìn)中發(fā)生調(diào)整、變化在所難免。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，拓展公益和監(jiān)督相融合，決不是要否定檢察機(jī)關(guān)所具有重要的法律監(jiān)督職能。

（二）堅(jiān)持人民檢察院的憲法定位

我國(guó)司法制度與西方國(guó)家司法制度不同，審檢并立的兩院體制是我國(guó)司法制度的重要特色。從民國(guó)檢察制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)配置于法院，則容易產(chǎn)生院檢沖突，檢察機(jī)關(guān)受司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，則檢察獨(dú)立亦難以得到保障。堅(jiān)持人民檢察院的憲法的定位，是要堅(jiān)持審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在人民代表大會(huì)之下平行設(shè)置的兩院格局，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同構(gòu)成我國(guó)的司法機(jī)關(guān)。

（三）檢察官的身份定位是公共利益的代表

我國(guó)檢察官既不是行政官也不是法官，具有獨(dú)立的法律地位，檢察官與法官構(gòu)成我國(guó)的司法官。在行使訴訟職能的時(shí)候，檢察官在訴訟中是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，是“公共利益的當(dāng)事人”。這種特殊當(dāng)事人的身份定位，在訴訟中才能契合以審判為中心的訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能是從訴訟職能中派生出來(lái)的另一項(xiàng)重要職能，從廣義的“公共利益的代表”出發(fā)，可以進(jìn)一步將訴訟監(jiān)督理解為檢察官代表公益在訴訟中監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)行為的合法性，維護(hù)法治。

檢察官作為公共利益的代表，不同程度地介入到訴訟中，介入訴訟的前提則是公共利益的存在。這一前提是檢察權(quán)行使的法理基礎(chǔ)，也是其謙抑性的體現(xiàn)。沒(méi)有公共利益的地方，檢察官就不應(yīng)當(dāng)在場(chǎng)。公共利益不明顯或者存在爭(zhēng)議，或者有其他主體能夠表達(dá)這種利益的時(shí)候，檢察官是否介入要持審慎立場(chǎng)。這種代表公益介入的程度，大致從刑事、行政、民事而漸弱。

（四）檢察機(jī)關(guān)和檢察官的功能定位是維護(hù)法治（法律監(jiān)督）

檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法治（法律監(jiān)督）的功能可以分解為下一層面的各項(xiàng)表述：（1）維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序；（2）維護(hù)社會(huì)公共利益；（3）維護(hù)司法公正。維護(hù)法治是檢察機(jī)關(guān)功能定位的第一層級(jí)概念。從公益代表理論出發(fā)，檢察官是公共利益的代表，人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)司法公正。

（五）檢察職權(quán)的類型化

基于公共利益代表的身份定位和維護(hù)法治（法律監(jiān)督）的功能定位，檢察職權(quán)可以分為訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能兩類。區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是，訴訟指向的對(duì)象是案件處理（事實(shí)認(rèn)定、法律適用）；訴訟監(jiān)督指向的對(duì)象是訴訟中有關(guān)機(jī)關(guān)行為的合法性。

訴訟職能包括：（1）提起刑事公訴；（2）不起訴；（3）提起公益訴訟；（4）再審抗訴；（5）支持起訴；（6）對(duì)依照法律規(guī)定的刑事案件進(jìn)行偵查。概言之，上述各項(xiàng)職能，都是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益行使的訴訟職能，也是現(xiàn)代檢察制度的核心職能。這些職能盡管有些具有監(jiān)督的作用，但是都應(yīng)該放在訴訟職能中去理解更合邏輯。檢察機(jī)關(guān)提起各類訴訟，是“國(guó)家的原告人”或“代表公共利益的原告人”亦或參與訴訟的“從當(dāng)事人”。

訴訟監(jiān)督職能包括：（1）審查批捕；（2）對(duì)刑事立案、偵查、執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督；（3）刑事審判活動(dòng)監(jiān)督；（4）對(duì)民事、行政判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作實(shí)行監(jiān)督；（5）對(duì)民事審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督；（6）對(duì)行政審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督。

法律規(guī)定的其他職能：十八屆四中全會(huì)提出了“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)施司法監(jiān)督制度”的要求。這一要求如何具體實(shí)踐尚待探究。

總之，用“公益代表人”和“法治守護(hù)人”這兩個(gè)詞語(yǔ)可以較好地表達(dá)大陸法檢察官的定位。前者可以引申出訴訟職能，后者可以引申出訴訟監(jiān)督職能。法治本來(lái)就蘊(yùn)含著公益，保護(hù)公益是守護(hù)法治的目標(biāo)。我國(guó)檢察理論可以借鑒這一理論成果，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，把“公益代表”和“法治守護(hù)”協(xié)調(diào)起來(lái)，構(gòu)建兼有“公益”（身份定位）和“法律監(jiān)督”（功能定位），以檢察權(quán)統(tǒng)括訴訟職能、訴訟監(jiān)督職能、訴訟外職能的，既符合司法規(guī)律又有自身特色的檢察權(quán)理論體系。