許忠新 孔玉蘭 張雪峰/江蘇省江陰市委農(nóng)村工作辦公室

2016年12月，江陰市采用“政府引導(dǎo)、村委主辦、社會共建、村民共享、平臺服務(wù)”的方式，開始實施村級醫(yī)療互助制度。截至2017年10月，全市成立村級醫(yī)療互助會196家，占行政村總數(shù)的80%以上，覆蓋群眾82.2萬人，補助資金8847萬元。2017年底，覆蓋群眾超過100萬，補助資金達1.2億元。村級醫(yī)療互助制度成為老百姓的“第二醫(yī)?！?，有效緩解了因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，成為實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的有效抓手。

發(fā)起與成效

在江陰這一民營經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，因病因殘是目前農(nóng)村人口致貧返貧的主要原因。2016年12月，江陰市長涇鎮(zhèn)和平村村委組織全體村民每人繳納100元會費，輔以慈善基金等社會贊助，共籌資32.9萬元，成立了江陰首個公益自治組織——村級醫(yī)療互助會，通過“福村寶”專業(yè)服務(wù)平臺，對本村村民按病種實施公開公平補助。到2017年10月底，和平村醫(yī)療互助會已補助216人次，補助資金26.1萬元。之后，這種本村村民籌集、服務(wù)本村村民的村級醫(yī)療互助會迅速在全市復(fù)制。

從目前的運作情況看，主要有四大成效：

村民醫(yī)療保障水平有效提升。

2016年，江陰市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為800元，職工醫(yī)保人均籌資標(biāo)準(zhǔn)則為3441元，兩者難以保持同步增長。城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；I資總額中，75%左右來自于財政補助，持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保水平，政府財政壓力較大。受現(xiàn)行基本醫(yī)保管理能力和手段所限，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的實際補償比一直在50%左右，商業(yè)保險的補償比則更低，難以滿足基層群眾的期待。村級醫(yī)療互助會實施第一年，江陰村級醫(yī)療互助制度籌集補助資金1.2億元，已成為農(nóng)村居民醫(yī)?；I資的有益補充，也緩解了財政在提升醫(yī)療補助水平上的壓力。

農(nóng)村因病致貧壓力有效緩解。

江陰現(xiàn)有各類貧困家庭9769戶，其中因病致貧的為3497戶，占35.8%。分析貧困家庭開支，每年重大剛性支出用于看病的有6315戶，占64.6%，花錢看病成為貧困家庭的最主要開支。村級醫(yī)療互助實施第一年，在基本醫(yī)保的基礎(chǔ)上全市整體醫(yī)療保障水平提高近10%，其中191個大病病種保障水平平均提高近20%。村民普遍反映，因病住院后，農(nóng)保社保報銷后，還有自己村醫(yī)療互助的補助，病越大補助得越多，減輕了醫(yī)療費用壓力。月城鎮(zhèn)秦皇村蔣某因心臟主動脈手術(shù)產(chǎn)生住院費用22萬元，在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保報銷 11.8萬元的基礎(chǔ)上，村級醫(yī)療互助又補助了4.4萬元；璜土鎮(zhèn)小湖村村民蔡某因頸后路枕勁融合術(shù)產(chǎn)生住院費用17.74萬元，在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保報銷6.18萬元的基礎(chǔ)上，村級醫(yī)療互助再補助3.8萬元。

鄉(xiāng)村社會治理狀況顯著改善。

村級醫(yī)療互助會按照村民自治事項開展：方案確定由村民會議說了算、是否參加由村民自己說了算、補多補少由專家（第三方村民醫(yī)療互助工具“福村寶”）說了算，體現(xiàn)出村民集體決策、個人自愿參加、補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、過程全程公開的特點。由第三方審核和確定病種，公開、公平、公正，杜絕了以往“人情補助” “哭鬧補助” “暗箱補助”等現(xiàn)象。村干部普遍反映：現(xiàn)在村民之間更加和睦了，到村委會辦事的村民笑臉變多了，對村干部工作也更加支持了。

民間慈善捐助渠道得到拓寬。

江陰民營經(jīng)濟活躍，慈善捐助基礎(chǔ)較好，但部分企業(yè)家雖有捐助意愿，卻有一定鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿到行政村以外捐助，且對資金使用有顧慮。村級醫(yī)療互助會人員范圍鎖定、資金用途明確、補助標(biāo)準(zhǔn)固定、審定過程規(guī)范，讓企業(yè)家們覺得捐出的款項去向明確、幫助對象明晰、取得成效明顯，各村醫(yī)療互助會都能收到本村企業(yè)家的踴躍認(rèn)捐。新橋鎮(zhèn)郁橋村的企業(yè)家們共拿出20多萬元幫村里開展村級醫(yī)療互助。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市現(xiàn)有的8847萬元村級醫(yī)療互助資金中，有2000多萬元來自社會捐助。

做法與特點

精心組織，建立科學(xué)民主的決策機制。村民醫(yī)療互助會是群眾自發(fā)組織，在本村內(nèi)部活動的公益性慈善社會團體，需嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》 規(guī)定，經(jīng)民主決策，履行各項議事程序，形成最后決議。在推行過程中，江陰市要求各村嚴(yán)格按照以下程序建立醫(yī)療互助會：召開村級“兩委會”形成提議→廣泛征求村民意見→發(fā)《告全體村民書》→召開全體村民代表和組長會議討論→形成決議。確保整個過程公開操作、陽光透明，做到廣大村民心中有數(shù)、自主自愿。

多方籌資，建立共建共享的籌資機制。村級醫(yī)療互助會按照“共建共享”的原則，由村民自愿出資建立資金池，“資金盤子” “籌資標(biāo)準(zhǔn)”由各村結(jié)合自身實際民主決定。鑒于互助會模式剛剛起步，從引導(dǎo)和鼓勵村民積極參與的角度，大部分村第一年的互助資金主要采用“老百姓出一點、村集體贊助一點、社會資助一點”的模式募集，全市人均籌資標(biāo)準(zhǔn)100～200元不等，村民、村集體、社會贊助平均比例約為3∶4∶3。目前實施醫(yī)療互助的既有經(jīng)濟實力較強的村，也有經(jīng)濟實力較弱的村，出資方式和籌資標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。例如：新橋鎮(zhèn)郁橋村村民人均出資50 元，村委會出資和社會贊助人均70元；璜土鎮(zhèn)小湖村村民人均出資30元，村委會出資和社會贊助人均70元；云亭街道佘城村村民人均出資50元，村委會出資人均50元。

封閉運作，建立專業(yè)高效的管理機制。如何管理好補助資金，是村民醫(yī)療互助會確保精準(zhǔn)幫扶、獲得村民長期認(rèn)可的關(guān)鍵所在。各村的村民醫(yī)療互助基金全部留在本村村委會賬戶，專戶儲存、專人管理、?？钍褂?，全部用于村民醫(yī)療補助。村委會根據(jù)資金規(guī)模，結(jié)合本村實際，按照“以收定支、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，交由醫(yī)療互助在線服務(wù)專業(yè)公司“福村寶”編制年度預(yù)算，確?？焖?、高效、低成本地開展村民醫(yī)療互助。資金使用全程接受上級組織、村干部和村民的監(jiān)督，補助資金如有結(jié)余，則轉(zhuǎn)入下一年度滾動使用。

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立公平公正的補助機制。建立科學(xué)、公正、符合民情的補助機制，是推進醫(yī)療互助的核心內(nèi)容。江陰的村級醫(yī)療互助實行按病種補助，借助“福村寶”這一在線補助平臺運行，每年的運行維護費用只占村民實際補助金額的2%，確保互助會資金基本用到村民身上。補助平臺共錄入1296個病種（其中191個大病種、1105個小病種），涵蓋住院治療的所有病種類型，按照“大病大補、小病小補、同樣病種同樣補”的補助原則，只補助合理費用，不補助高消費費用，實現(xiàn)了“一個標(biāo)準(zhǔn)一視同仁，只認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)人、只認(rèn)病種不認(rèn)醫(yī)院”的健康醫(yī)療目標(biāo)。實踐表明，“同樣病種同樣補”的補助方法，既可引導(dǎo)村民合理治療，又可引導(dǎo)村民享受政府分級診療政策紅利（低級別醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)定價低、報銷比例高），為村民按病種健康管理和優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)創(chuàng)造條件。

后臺操作，建立簡便快捷的結(jié)報機制。村級醫(yī)療互助依托“福村寶”醫(yī)療互助信息平臺，補助標(biāo)準(zhǔn)、補助流程、村民報銷全流程信息化。村委管理員在村級醫(yī)療互助信息平臺上輸入?yún)⒓尤藛T信息及年度人均支出預(yù)算金額，就可一鍵生成該村定制的補助方案。會員在手機上安裝福村寶APP，一次住院費用達到3000元以上的，通過手機APP上傳出院證明、住院費用清單、基本醫(yī)保結(jié)算單等三項資料，村級醫(yī)療互助信息平臺認(rèn)定病種，對照村補助方案，自動生成補助金額，并將補助金額以短信形式發(fā)送給村民及該村管理員。村民帶好基本醫(yī)保結(jié)算單就可在村委會直接領(lǐng)取補助，操作方便、快捷。

經(jīng)驗與啟示

政府引導(dǎo)是醫(yī)療互助的成功關(guān)鍵。村民醫(yī)療互助制度在江陰的快速復(fù)制，離不開市委市政府的推動引導(dǎo)。在和平村等幾個行政村探索出村民醫(yī)療互助制度后，市委市政府敏銳地看到其在社會保障共富、精準(zhǔn)幫扶助富等方面所起的作用。2017年3月，“以行政村為單位，通過農(nóng)戶出一點、村集體資助一點、社會贊助一點，組織村民開展醫(yī)療互助”這一做法就納入了農(nóng)村工作綱領(lǐng)性文件《2017全市農(nóng)村工作要點》，為全市醫(yī)療互助制度的推廣提供了政策依據(jù)； 7月召開全市村級醫(yī)療互助推進會，讓基層群眾深入了解、主動參加村級醫(yī)療互助；9月討論通過《關(guān)于在全市推進村級醫(yī)療互助制度的實施意見》，對村級醫(yī)療互助會的發(fā)起建立、運轉(zhuǎn)規(guī)程、資金管理建立制度規(guī)范；10月福村寶村級互助醫(yī)療在線服務(wù)平臺入駐市社會救助中心，為全市村級醫(yī)療互助提供更好的服務(wù)。從鼓勵、推動到規(guī)范、提升，市委市政府這一系列的工作，不僅加快了村級醫(yī)療互助模式的推廣，更從宏觀層面為村級醫(yī)療互助會的科學(xué)長效運行建立了制度保障，確保了精準(zhǔn)緩解因病致貧政策的落地生根。

守望相助是醫(yī)療互助的文化基礎(chǔ)。江陰市委市政府在推進過程中，高度重視喚醒村民守望相助、鄉(xiāng)賢樂善好施的價值理念回歸。老百姓表示：“村民互助是為他人獻愛心、為自己留放心” “即使自己沒有生病、沒有補償，但自己和村里出一點錢，關(guān)鍵時候能幫鄉(xiāng)親一把，也是蠻開心的”。在一些個人出資較高的經(jīng)濟薄弱村，一開始村干部擔(dān)心群眾不認(rèn)可，沒想到不僅村里企業(yè)主動認(rèn)捐，有些村以村民家庭為單位的認(rèn)繳率也高達95%以上。

共建共享是醫(yī)療互助的活力源泉。2001年實施“新農(nóng)合”以來，江陰市政府年年提高籌資標(biāo)準(zhǔn)，但是由于參保人口基數(shù)大，提高財政補助壓力較大，縮小城鄉(xiāng)居民與職工醫(yī)保待遇差距的壓力更大。在推動村級醫(yī)療互助制度過程中，江陰市堅持“社會共建、村民共享”的原則，市財政未投入一分錢，但是參與互助群眾卻拿到了實實在在的住院醫(yī)療補助，農(nóng)村醫(yī)療保障水平有效提高。從現(xiàn)有籌資結(jié)構(gòu)分析，目前村民自籌及社會投入占總籌資的60%以上。村干部們分析，村民醫(yī)療互助會運行成本低、資金用途明、結(jié)報方式簡，成效實實在在看得見，隨著群眾信任度的增加，這一比例還將逐步提高。

科學(xué)管理是醫(yī)療互助的強大保障?！安换脊讯疾痪钡男睦砥鹪从跊]有科學(xué)合理的分配機制。首開先河的長涇鎮(zhèn)和平村村書記吳文勇說，補助村民就怕不公平，按病種補助很好地解決了補助公平問題。村級醫(yī)療互助資金在村委會賬戶專號封閉運作，資金安全沒有后顧之憂，使用率100%，且重點補助大病，可實實在在幫老百姓抵抗大病風(fēng)險。而“福村寶”在線信息服務(wù)平臺支撐各村實現(xiàn)補助方案制定、病種補償認(rèn)定、資金使用監(jiān)管的無縫對接，為村民醫(yī)療互助確立了科學(xué)規(guī)則，規(guī)范管理也有了保證。實際操作過程中，群眾認(rèn)可度較高的也是“資金專戶、封閉運作” “按病種補助、按標(biāo)準(zhǔn)補助”等制度設(shè)計?！?/p>