張平

摘要：指出了隨著我國的林業(yè)改革深入推進(jìn)，要求林業(yè)部門高度重視對生態(tài)公益林要加強(qiáng)管理。對我國的森林資源進(jìn)行分類經(jīng)營后出現(xiàn)了生態(tài)公益林，其主要宗旨是保護(hù)生態(tài)平衡，從而改善人類的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)其社會公益性。林權(quán)制度進(jìn)行改革后，落實(shí)了農(nóng)戶對林地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，突出了農(nóng)民在林地經(jīng)營中的主體地位。但是公益林由于其生態(tài)屬性，與林農(nóng)經(jīng)營性的開發(fā)存在一定的矛盾，基于此，深入分析了存在的問題，提出了相應(yīng)的林改后公益林保護(hù)和管理的對策。

關(guān)鍵詞：林改;生態(tài);公益林;管理

中圖分類號：S7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）03-0131-03

1 引言

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效。生態(tài)公益林保護(hù)和管理工作是林業(yè)部門實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在興安縣，生態(tài)公益林占了國土面積的33.8%，保護(hù)生態(tài)公益林就是保護(hù)綠水青山，也就是保護(hù)金山銀山。森林資源在生態(tài)自然的發(fā)展中具有十分重要的地位，只有對森林資源進(jìn)行保護(hù)才能改善空氣的質(zhì)量，避免水土流失現(xiàn)象的發(fā)生，并能夠促使生物多樣性的增加。但在我國林業(yè)改革的過程中，在管理公益林的工作者出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重浪費(fèi)了森林資源。所以林業(yè)部門必須提高對這些問題的重視程度，深入分析問題的成因，并采取科學(xué)合理的管理措施以提高公益林的管理水平，實(shí)現(xiàn)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

2 保護(hù)及管理生態(tài)型公益林的重要意義

我國根據(jù)綠色可持續(xù)的戰(zhàn)略發(fā)展需要，劃出了一部分林區(qū)作為生態(tài)性公益林，進(jìn)行特殊的保護(hù)和管理。保護(hù)公益林既是保護(hù)森林資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的需要，對于改善我國的生態(tài)環(huán)境也具有十分重要的作用，能夠有效的促進(jìn)人類自身發(fā)展與自然生態(tài)的和諧共處。

3 存在的問題

3.1 公益林的區(qū)劃結(jié)構(gòu)不盡合理

我國目前的公益林面積占比還比較小，其中有林面積則更為有限，對自然生態(tài)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。另外，公益林中大部分屬于單層純林，混合型的林區(qū)比較少，單一樹種會造成林區(qū)的綜合功能及實(shí)用效益都比較差。

3.2 缺乏完善的管理機(jī)制

公益林建設(shè)目前仍處于初期，相關(guān)制度以及組織機(jī)構(gòu)都不完善。在建設(shè)的過程中還普遍存在片面重視建設(shè)，忽視后期管理的問題，影響了林區(qū)的實(shí)際效益。

3.3 資金投入不足

目前主要依靠林農(nóng)對公益林進(jìn)行維護(hù)，但缺乏足夠的補(bǔ)償資金，影響了林農(nóng)對管護(hù)工作的主動性和積極性。

3.4 公益林的生態(tài)屬性與經(jīng)營開發(fā)存在利益上的矛盾

一些公益林所處地區(qū)比較適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且人口較多，被劃為公益林后對于林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入造成了一定的損失[1]。另外相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又存在偏低的問題，進(jìn)一步加劇了公益林的管護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益間的矛盾。

3.5 管護(hù)生態(tài)公益林的工作難以落實(shí)

林改后，林地基本劃分入戶，使開發(fā)利用林地資源成為林農(nóng)個人的私事。一些民眾對于公益林缺乏保護(hù)意識，且出于對短期經(jīng)濟(jì)利益的追求，使公益林遭到了破壞和砍伐。公益林管護(hù)工作難以落實(shí)開展。

3.6 公益林的面積在不斷縮小

林改的目的是進(jìn)一步明確公益林的管理維護(hù)工作。但由于林地在保護(hù)以及撫育方面的付出及回報與商品林的經(jīng)營存在明顯的差距，于是出現(xiàn)了一些將公益林改造為商品林的現(xiàn)象，造成公益林的面積有所減小。

4 林權(quán)改革后生態(tài)公益林保護(hù)和管理對策

4.1 在思想上提高對公益林重要性的認(rèn)識

政府部門以及林業(yè)部門必須提高對林業(yè)資源的重視，充分認(rèn)識公益林對我國生態(tài)環(huán)境的重要作用，把建設(shè)并發(fā)展公益林作為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展的首要任務(wù)加以完成。

4.1.1 加大宣傳力度，提高公眾對生態(tài)公益林重要性的認(rèn)識

政府部門應(yīng)加大宣傳力度，促使廣大群眾認(rèn)識到公益林的生態(tài)價值和社會價值，全民參與到保護(hù)公益林的工作中來，從而杜絕破壞公益林的現(xiàn)象。

4.1.2 加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)及政策咨詢

隨著科技的進(jìn)步，在公益林的建設(shè)中也出現(xiàn)了很多先進(jìn)的技術(shù)。林業(yè)部門要根據(jù)自身實(shí)際情況，采取多種形式對林農(nóng)開展技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)這些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)充分發(fā)揮其作用。

4.2 完善補(bǔ)償機(jī)制

4.2.1 完善效益平衡的制度

目前很多一部分對于公益林的資金投入都被用在了林區(qū)管護(hù)工作中，但林農(nóng)實(shí)際獲得的收入?yún)s不成比例，因此必須建立效益平衡的補(bǔ)償制度，以促進(jìn)林農(nóng)參與公益林管護(hù)工作的積極性[2]。

4.2.2 有效拓寬補(bǔ)償機(jī)制

在補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)中應(yīng)因地制宜，結(jié)合各林區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行有層次的分類補(bǔ)償。特別是在一些比較重要的林區(qū)應(yīng)適當(dāng)對補(bǔ)償制度加以調(diào)整，充分發(fā)揮補(bǔ)償資金投入的實(shí)際效能。

4.3 對公益林進(jìn)行分類管護(hù)

4.3.1 一級保護(hù)的公益林

除了極個別需要用于科學(xué)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目外，嚴(yán)禁任何人對一級保護(hù)的公益林進(jìn)行砍伐。

4.3.2 二級保護(hù)的公益林

可以在一定的程度上進(jìn)行適度砍伐，以促進(jìn)林木的更新?lián)Q代。在砍伐時必須遵守以下原則：對風(fēng)景林或國防林進(jìn)行砍伐后，其郁閉度應(yīng)超過0.8。天然成立，用以保持土壤的水分的林區(qū)在砍伐后，其郁閉度不應(yīng)小于0.6。其他對實(shí)驗(yàn)林等在砍伐后的郁閉度應(yīng)大于0.5。在砍伐后應(yīng)積極開展撫育管理，幫助林區(qū)盡快恢復(fù)。

4.4 將開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合

公益林的劃定對林農(nóng)的生活以及經(jīng)濟(jì)收入會造成一定的影響，因此要尊重林權(quán)的所有者及經(jīng)營者的意愿，并結(jié)合公益林的建設(shè)要求以及林區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)水平，對公益林進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用，進(jìn)一步優(yōu)化公益林的結(jié)構(gòu)布局，改善自然生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的良性互動。

4.4.1 根據(jù)公益林的實(shí)際情況采取不同經(jīng)營類型，促使公益林自我補(bǔ)償

可以根據(jù)公益林區(qū)的立地質(zhì)量、坡度以及優(yōu)勢樹種、郁閉度和齡組等因素，以及一些經(jīng)濟(jì)型植物適生的條件，結(jié)合對于采伐作業(yè)會對生態(tài)環(huán)境造成的具體影響的分析結(jié)果等，把公益林去劃分為封禁保護(hù)、撫育間伐以及更新?lián)穹サ冉?jīng)營的類型，合理進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)植物的種植，使公益林能夠進(jìn)行一定程度的自我補(bǔ)償。

4.4.2 根據(jù)公益林的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧窒麻_發(fā)

（1）引導(dǎo)林農(nóng)開發(fā)林下的種植業(yè)。公益林由于存在采伐限制，對林農(nóng)會造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。為了使林農(nóng)獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，保障其合法權(quán)益，應(yīng)采取有效措施提高林農(nóng)對發(fā)展林業(yè)以及建設(shè)林業(yè)方面的積極性，貫徹實(shí)施各項(xiàng)林業(yè)優(yōu)惠政策，并引導(dǎo)林農(nóng)積極發(fā)展林下的種植業(yè)，從而獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入作為補(bǔ)償。

（2）幫助林農(nóng)適當(dāng)發(fā)展林下的生態(tài)養(yǎng)殖。應(yīng)根據(jù)實(shí)際的地形以及生態(tài)環(huán)境，選擇適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)養(yǎng)殖品種，比如雞鴨或者蜜蜂、木耳、靈芝等，如果條件允許，還可以適當(dāng)擴(kuò)大養(yǎng)殖的規(guī)模。林下的土地比較濕潤，地力較強(qiáng)，比較適宜種草等作為牲畜的飼料。而牲畜糞便又可以作為肥料，用以增加林地肥力，從而促進(jìn)林木的生長。還可以用來進(jìn)行沼氣池的建設(shè)，從而解決了林農(nóng)對于燃料的需求問題[4]。以多種形式開展適當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動可以增加林農(nóng)的收入，緩和公益林在利用與保護(hù)間的矛盾，促進(jìn)林業(yè)的健康發(fā)展。

4.4.3 科學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的套種

應(yīng)充分利用生態(tài)公益林區(qū)相對優(yōu)越的自然條件，結(jié)合林地資源以及相關(guān)的造林技術(shù)、勞動力水平等多種條件，選擇適合的經(jīng)濟(jì)植物進(jìn)行林間套種，這樣可以取得一定經(jīng)濟(jì)收益，并使公益林在實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益同時提高其抗風(fēng)險的能力。

4.4.4 結(jié)合實(shí)際條件開發(fā)森林生態(tài)的旅游產(chǎn)品

公益林具有良好的生態(tài)環(huán)境，可以以此為依托開發(fā)相關(guān)的森林旅游項(xiàng)目，提高公益林自我補(bǔ)償?shù)哪芰?，使公益林的生態(tài)效益以及經(jīng)濟(jì)和社會等綜合效益都能獲得提高，從而實(shí)現(xiàn)對資源的可持續(xù)利用。

4.5 在公益林的管護(hù)工作者積極探索新形式

4.5.1 確定責(zé)任目標(biāo)，建立管護(hù)機(jī)制

應(yīng)按照生態(tài)公益林實(shí)際分布的狀況，管護(hù)的不同難度以及交通條件等，對管護(hù)的責(zé)任片區(qū)進(jìn)行合理劃分，明確責(zé)任區(qū)內(nèi)的樹種和林種，確定責(zé)任面積，并界定相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，以及相關(guān)的報酬等[3]。應(yīng)公開對護(hù)林員進(jìn)行競聘，并簽訂管護(hù)工作合同。另外應(yīng)建立針對護(hù)林人員的激勵機(jī)制，還要對護(hù)林員的工作進(jìn)行定期或隨機(jī)的考核，落實(shí)相應(yīng)的獎懲措施，使管護(hù)人員的責(zé)權(quán)利相互統(tǒng)一，從而形成完善的公益林管護(hù)機(jī)制。

4.5.2 對鄉(xiāng)村林場的管護(hù)

在公益林的分布相對分散且面積比較小的一些鄉(xiāng)村林場，可以由村集體選聘護(hù)林員，統(tǒng)一進(jìn)行管護(hù)，所產(chǎn)生的管護(hù)費(fèi)用可以撥付給林場，并由林場向護(hù)林員支付工資，承擔(dān)管護(hù)的組織經(jīng)費(fèi)。

4.5.3 實(shí)施生態(tài)護(hù)林員管護(hù)

將公益林區(qū)管護(hù)工作的責(zé)任主體與生態(tài)扶貧相結(jié)合，以縣扶貧辦建檔的貧困戶名單為主，各村按照公益林面積的多少和分布范圍，就近選出適齡的有責(zé)任心的貧困戶作為本村的生態(tài)護(hù)林員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和林業(yè)站的領(lǐng)導(dǎo)下，開展管護(hù)工作，并對各村的生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行培訓(xùn)和排班，每月巡邏20d以上，依照地方脫貧標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放管護(hù)補(bǔ)助給生態(tài)護(hù)林員，實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧和公益林的管護(hù)有機(jī)結(jié)合。

4.5.4 在管護(hù)工作中要強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)結(jié)合

在林改中可以采取將生態(tài)林的管護(hù)與商品林的承包經(jīng)營相互結(jié)合的方式，把林農(nóng)分成承包小組，既可以對商品林進(jìn)行承包經(jīng)營，又必須對所指定的生態(tài)林進(jìn)行管護(hù)，這樣可以使生態(tài)林的管護(hù)工作從原本的村級單獨(dú)管護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶與村的雙層管護(hù)，管護(hù)工作從護(hù)林員的個人義務(wù)擴(kuò)展到所有林農(nóng)的義務(wù)，增強(qiáng)整體的護(hù)林力量，營造全民保護(hù)生態(tài)、愛林護(hù)林的氛圍，從而解決公益林的管理難題[6]。

4.5.5 完善補(bǔ)償制度

國家及省財政也應(yīng)及時撥付公益林的補(bǔ)償基金，并承擔(dān)公益林的建設(shè)和管理人員的經(jīng)費(fèi)，以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用。未能完全滿足建設(shè)需要的部分則應(yīng)根據(jù)立足自身、社會反哺以及受益者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，逐步建立起公益林的多元化分層次的補(bǔ)償體系。

（1）經(jīng)營者的自我補(bǔ)償。公益林在實(shí)現(xiàn)其生態(tài)效益的基礎(chǔ)上可以兼顧其他的林生產(chǎn)品以及木材所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。所以在能夠保障公益林正常發(fā)揮其防護(hù)效能的前提下，可以進(jìn)行一些適當(dāng)?shù)慕?jīng)營性活動，比如可以適度的開展經(jīng)濟(jì)樹種的套種、更新?lián)穹ヒ约皳嵊g伐等，這樣被劃為生態(tài)性公益林的林地經(jīng)營者能夠在經(jīng)濟(jì)上獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（2）收益單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。森林具有保持水土、涵養(yǎng)水源以及凈化空氣等功能。目前全社會都無償?shù)南碛霉媪炙鶆?chuàng)造的生態(tài)效益以及社會效益。為了對林權(quán)的所有者權(quán)益進(jìn)行更好的保障，可以對處于公益林周邊的一些受益單位，按照其經(jīng)營狀況征收一部分補(bǔ)償費(fèi)，用以對產(chǎn)生了生態(tài)效益的公益林的所有者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（3）以森林資源開發(fā)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益對林業(yè)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償?？梢詫ι仲Y源和環(huán)境進(jìn)行合理的利用，通過綠色的自然環(huán)境以及富氧的空氣為社會公眾提供休閑娛樂的場所。當(dāng)然，林業(yè)資源的開發(fā)必須是建立在對生態(tài)環(huán)境及森林資源進(jìn)行有效保護(hù)這一基礎(chǔ)上，進(jìn)而合理的獲得經(jīng)濟(jì)效益，這種形式有機(jī)的將生態(tài)效益、社會效益及經(jīng)濟(jì)效益相融合，所獲得的收益可以用來對公益林的保護(hù)管理工作進(jìn)行補(bǔ)償，從而進(jìn)一步地加強(qiáng)對森林資源的建設(shè)和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)雙贏效果。

4.6 加強(qiáng)公益林的保險制度建設(shè)

應(yīng)對公益林的防病蟲害、防火以及防盜進(jìn)行相應(yīng)的保險，并根據(jù)實(shí)際情況合理確定保費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，同時從國家或省級公益林的生態(tài)效益的補(bǔ)償基金內(nèi)列支，從而提高公益林對各種風(fēng)險的抵御能力，使公益林的保護(hù)T作實(shí)現(xiàn)良性的發(fā)展[7]。

5 結(jié)語

對生態(tài)性公益林加強(qiáng)保護(hù)不僅可以有效減少水土流失的發(fā)生，還能夠促使人類與自然實(shí)現(xiàn)和諧的共存和發(fā)展。目前，我國在管理生態(tài)性公益林的工作中所存在的各種問題在一定程度上影響了管理的效率和質(zhì)量。因此，地方林業(yè)部門必須結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，系統(tǒng)的對目前林改后所出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面的分析，以此為依據(jù)科學(xué)合理的制定完善的管理對策，不斷提高在公益林管理工作中的效率和水平，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和林業(yè)行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展的長期發(fā)展。

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