摘要：寧夏自治區(qū)政府為應(yīng)對(duì)老齡化時(shí)代、保障老年人養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)及服務(wù)型政府的建成，對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)作了系列規(guī)定。但目前有關(guān)政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的相應(yīng)法規(guī)缺失、區(qū)內(nèi)已有法規(guī)操作性較弱及養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管機(jī)制的不健全導(dǎo)致政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買進(jìn)展緩慢。為有效推進(jìn)寧夏自治區(qū)政府養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買，應(yīng)當(dāng)對(duì)此開展立法工作、完善區(qū)內(nèi)法規(guī)的實(shí)際操作性、加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：老齡化；購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)；法律問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D922.183文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）02-0104-02

作者簡(jiǎn)介：李雪（1992-），女，山東菏澤人，北方民族大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民族法學(xué)。

一、自治區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的必要性

傳統(tǒng)的將養(yǎng)老服務(wù)定義為“因老人年老導(dǎo)致的生理機(jī)能退化或喪失而產(chǎn)生的依賴他人提供的生活照料服務(wù)”[1]的將老年人當(dāng)作累贅的消極應(yīng)對(duì)老齡化的做法已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下多元利益體并存的現(xiàn)實(shí)。作為社會(huì)治理中重要參與主體的政府，轉(zhuǎn)變其“官本位”的行政理念，結(jié)合自治區(qū)人口老齡化現(xiàn)實(shí)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)極為必要。

（一）有利于保障老年人人權(quán)的實(shí)現(xiàn)

人權(quán)被認(rèn)為是一個(gè)自然人應(yīng)當(dāng)具有的生存所必需的、基本的、不可剝奪的權(quán)利，保障民生雖是全社會(huì)的法律義務(wù)[2]，政府同時(shí)應(yīng)承擔(dān)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的最主要義務(wù)[3]，《憲法》中對(duì)此作出了明確規(guī)定。當(dāng)個(gè)體因年老導(dǎo)致生理機(jī)能退化或喪失而面臨生存權(quán)和生命權(quán)等“底線性”人權(quán)的實(shí)現(xiàn)僅靠自身或家庭供養(yǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就應(yīng)當(dāng)依憲承擔(dān)起供給養(yǎng)老服務(wù)、保障其基本人權(quán)的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路

服務(wù)型政府的建設(shè)要求政府以社會(huì)利益和公民利益的實(shí)現(xiàn)為本位，為公民提供公共服務(wù)，以回應(yīng)社會(huì)公眾現(xiàn)實(shí)的差異性需求[4]。2016年自治區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示年末全區(qū)共有60周歲及以上人口82.88萬(wàn)人，占全區(qū)總?cè)丝跀?shù)的12.28%，其中65周歲及以上人口共52.44萬(wàn)人，占全區(qū)人口總數(shù)的7.77%[5]，依據(jù)維也納老齡問(wèn)題世界大會(huì)和聯(lián)合國(guó)確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)①，自治區(qū)早已步入人口老齡化社會(huì)。而在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制的大環(huán)境下不斷加劇的人口流動(dòng)，使養(yǎng)老問(wèn)題逐漸社會(huì)化，這就要求自治區(qū)政府在面對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)老齡化、落實(shí)政府養(yǎng)老職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)。

二、自治區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題（一）立法現(xiàn)狀

1.國(guó)家立法及政策層面

《老年人權(quán)益保障法》中就基本醫(yī)療需要、醫(yī)療服務(wù)實(shí)現(xiàn)及醫(yī)療補(bǔ)貼等作出規(guī)定。《政府采購(gòu)法》及《實(shí)施條例》是當(dāng)前政府開展養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買工作的主要參考標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。2011年12月16日經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》中把“政府購(gòu)買服務(wù)”列入養(yǎng)老服務(wù)模式中。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》進(jìn)一步為政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的開展提供了政策保障。隨后，財(cái)政部等十三部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確了政府在養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買中應(yīng)遵循的基本原則與工作目標(biāo)。國(guó)務(wù)院2017年2月印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給不足問(wèn)題，作出加大養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買力度的決定。

2.自治區(qū)立法層級(jí)

關(guān)于政府購(gòu)買適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)問(wèn)題，寧夏自治區(qū)政府已于2014年5月14日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》中明確并作出2020年在全區(qū)基本建立比較完善的政府服務(wù)制度的目標(biāo)。自治區(qū)政府同年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》及《寧夏基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2015年—2017年）》、《寧夏回族自治區(qū)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》等對(duì)細(xì)致規(guī)定了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)工作的開展。

（二）存在的問(wèn)題

第一，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的具體法律法規(guī)缺失。現(xiàn)存相關(guān)立法除老年人權(quán)益保障基本法外，其余多散見于其它法律法規(guī)中。盡管十三部門聯(lián)合印發(fā)了《做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》、各地方也相繼頒布了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施通知、辦法等，但寧夏自治區(qū)卻尚未制定政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作相關(guān)實(shí)施細(xì)則。雖然《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)問(wèn)題作出了規(guī)范性規(guī)定，但其采購(gòu)目錄中并沒(méi)有“養(yǎng)老”一項(xiàng)的存在[6]，對(duì)采購(gòu)對(duì)象“服務(wù)”也僅為“除貨物和工程意外的其它政府采購(gòu)對(duì)象”的模糊性定義。養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買具有一定的特殊性，并不能完全適用該法。上位指導(dǎo)性法律法規(guī)的缺失致使自治區(qū)政府在養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買與工作的開展進(jìn)行時(shí)難以在完整的法律框架內(nèi)進(jìn)行。

第二，自治區(qū)政府制定的相關(guān)規(guī)定實(shí)際操作性差。自治區(qū)政府頒布的用于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)多是照搬《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》及《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中的原則性規(guī)定，并未真正結(jié)合寧夏回族自治區(qū)特有的現(xiàn)實(shí)情況作出具體有效規(guī)定。至2015年末，自治區(qū)共有36.05%的常居人口的民族成分為回族，其中吳忠市回族人口占比為52.67%，固原市回族人口占比為46.10%，中衛(wèi)市回族人口占比為34.71%，銀川市和石嘴山市回族人口占比分別為25.74%和21.84%。[7]政府在為這些回族聚居市購(gòu)買敬老院、老飯桌等養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)保障其基本居住養(yǎng)老需求得到滿足，同時(shí)應(yīng)著眼民族固有的特殊飲食習(xí)俗，對(duì)所購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)予以特殊考量。但自治區(qū)政府現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃中并未對(duì)此作出具體規(guī)范性規(guī)定，忽視了現(xiàn)實(shí)的民族特殊性。

第三，自治區(qū)政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管機(jī)制不健全。首先，在監(jiān)管主體責(zé)任方面，盡管《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例中對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管主體作了規(guī)定，但事實(shí)上，這些規(guī)定僅為原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，并未明確監(jiān)管范圍的界限，實(shí)踐中極易因可操作性差而導(dǎo)致監(jiān)管空白或監(jiān)管推諉扯皮現(xiàn)象滋生；除監(jiān)察和審計(jì)獨(dú)立于政府采購(gòu)行為外，財(cái)政部門、民政部門往往也是政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人，這樣便出現(xiàn)了執(zhí)行者與監(jiān)管者合一的問(wèn)題，無(wú)法保證監(jiān)管活動(dòng)的獨(dú)立性與公平性。endprint

其次，就監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際操作性看，因養(yǎng)老服務(wù)所有的特殊性導(dǎo)致對(duì)其質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)難以簡(jiǎn)單的進(jìn)行量化評(píng)估導(dǎo)致現(xiàn)存的予以規(guī)制政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)中均未確定明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中容易產(chǎn)生各種合同漏洞，在實(shí)際處理中監(jiān)管人員缺乏指導(dǎo)性規(guī)范而盲目、違規(guī)操作等。事實(shí)上，通常在政府所購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中，一部分是關(guān)于貨物類與工程類養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買，對(duì)這類養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管重在招標(biāo)程序的客觀、公正上，實(shí)現(xiàn)平衡定價(jià)與質(zhì)量間的關(guān)系；另一部分則是對(duì)服務(wù)型養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買，該部分服務(wù)理論上可稱為“軟服務(wù)供給”，其服務(wù)質(zhì)量的好壞通常有賴于服務(wù)群體的主觀感受，難以進(jìn)行量化評(píng)估。

三、完善區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的建議

（一）推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的立法工作

第一，在國(guó)家層面上落實(shí)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的建成，就必須具備完善的配套法律法規(guī)、構(gòu)建完整的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的法律框架，引導(dǎo)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)有序推行。完善《政府采購(gòu)法》的相關(guān)法律條款，將養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買納入采購(gòu)目錄行列，明確服務(wù)購(gòu)買的采購(gòu)流程、資金使用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評(píng)估體系等環(huán)節(jié)的規(guī)定；逐步在《老年人權(quán)益保護(hù)法》中對(duì)關(guān)系老年人基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的公共性服務(wù)的采購(gòu)作出補(bǔ)充性規(guī)定。[8]

第二，從自治區(qū)層級(jí)看，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)充分行使國(guó)家賦予的地方立法權(quán)，依《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《政府采購(gòu)法》及《做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，結(jié)合自治區(qū)老齡化發(fā)展現(xiàn)狀制定切實(shí)可行的工作條例，以切實(shí)推動(dòng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、積極應(yīng)對(duì)老齡化。

（二）完善自治區(qū)法規(guī)的可操作性，突出民族特性

目前自治區(qū)關(guān)于政府推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的相關(guān)規(guī)定僅是對(duì)已有法律的重復(fù)性、原則性規(guī)定，并未突出回族自治區(qū)所有的民族特性?；谌珔^(qū)36.05%的回族常居人口的總占比，自治區(qū)人大應(yīng)當(dāng)在立法進(jìn)程中充分考量回族居民固有的飲食、居住等傳統(tǒng)習(xí)俗，在購(gòu)買敬老院、養(yǎng)老院、老飯桌等養(yǎng)老服務(wù)時(shí)注重對(duì)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重與保障。如，可結(jié)合自治區(qū)各市縣回族人口占比作出購(gòu)買可供回族老年人口使用的、具有清真餐飲的老飯桌、養(yǎng)老院、敬老院的規(guī)劃，以滿足其民族習(xí)俗需求。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管

首先，明確監(jiān)管主體的責(zé)任，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，形成以專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人自律、社會(huì)參與共治的監(jiān)管模式，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)凈化。在專門機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，可在市或縣一級(jí)設(shè)立專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)提供者日常運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管的老齡化工作室和社區(qū)老齡化事務(wù)所。將具有權(quán)威性的、獨(dú)立于政府采購(gòu)行為之外的監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在保證監(jiān)管行為客觀公正性的同時(shí)又對(duì)被監(jiān)管對(duì)象具有一定的威懾作用，以規(guī)范采購(gòu)當(dāng)事人行為。嚴(yán)格規(guī)范自治區(qū)政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買信息與評(píng)估信息的有效性公開，逐步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域的全程介入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)陽(yáng)光化購(gòu)買。

其次，制定且行可行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老服務(wù)的特殊性使得對(duì)其質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不能簡(jiǎn)單的采取“一刀切”式的量化評(píng)估，應(yīng)依照貨物類與工程類的養(yǎng)老服務(wù)型種對(duì)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分別規(guī)范。對(duì)所購(gòu)買的貨物類與工程類養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管主要集中在招標(biāo)程序的客觀性及平衡定價(jià)與質(zhì)量間的關(guān)系，應(yīng)制定明確的招標(biāo)程序、合理的定價(jià)機(jī)制與質(zhì)量評(píng)估機(jī)制、明確供應(yīng)商利益獲取上限，形成政府、供應(yīng)商與養(yǎng)老服務(wù)最終購(gòu)買者三方協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于軟服務(wù)型供給的監(jiān)管評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，可將實(shí)際購(gòu)買的老年人及其親屬的服務(wù)評(píng)價(jià)與服務(wù)期待相結(jié)合，針對(duì)購(gòu)買重復(fù)率進(jìn)行質(zhì)性評(píng)估。

[注釋]

①維也納老齡問(wèn)題世界大會(huì)和聯(lián)合國(guó)確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)某地區(qū)60周歲及以上人口比例超過(guò)10%或65周歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤^(guò)7%時(shí)，該地區(qū)便進(jìn)入老齡化.

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