王軍社，李 妮

（1.咸陽市物價工作辦公室，陜西 咸陽 712000；2.咸陽師范學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

公用事業(yè)和公益性服務(wù)是受公共利益和社會利益制約的經(jīng)濟性行業(yè)、服務(wù)及其活動，是直接影響民眾基本生產(chǎn)和生活的具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)或服務(wù)。一般而言，供水、供電、供氣、供熱、交通運輸、郵電、公共安全、垃圾和污水處理等公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營活動都屬于公用事業(yè)和公益性服務(wù)的范疇。公用事業(yè)和公益性服務(wù)關(guān)系民眾的日常生活，其價格高低、供給數(shù)量、服務(wù)優(yōu)劣直接涉及民眾的切身利益。二十世紀(jì)七八十年代，在公用事業(yè)和公益性服務(wù)改革的過程中，學(xué)者們開始對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革進(jìn)行研究，形成了一系列研究成果，主要表現(xiàn)在公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理法律制度不斷完善，使針對該領(lǐng)域的價格管理實現(xiàn)了“以法律為基礎(chǔ)和保障”[1-3]；形成了公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革的專門機構(gòu)[4-6]；對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革進(jìn)行分類管理[7]；重視對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的監(jiān)督[8]。盡管從總體上看，我國公用事業(yè)和公益性服務(wù)已擺脫嚴(yán)重短缺和供給不足的狀態(tài)，但隨著改革開放的深入推進(jìn)，其價格管理體制的弊端與不足也日益呈現(xiàn)，政府“越位”、壟斷價格的形成、強制服務(wù)的存在以及亂收費、亂漲價等現(xiàn)象仍十分突出。本文以陜西省咸陽市為例，通過分析咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革中的缺陷和不足，理清公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革的思路和應(yīng)堅持的原則，創(chuàng)新咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理模式。

1咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理的現(xiàn)狀

咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷推進(jìn)。長期以來，咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1.1進(jìn)行了較大幅度的價格調(diào)整

通過貫徹《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》等法律法規(guī)，對長期偏低的公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格進(jìn)行了調(diào)整，改變了過去公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革偏低的狀況，但這并不等于改革公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理體制。

1.2落實了部分價格管理權(quán)限

隨著中央和陜西省對部分地方性特點較強的公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理權(quán)限的下放，咸陽市認(rèn)真貫徹落實了部分價格管理權(quán)限，比如自來水、煤氣等公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的定價權(quán)，并嚴(yán)格按照規(guī)定的權(quán)限實施價格管理和監(jiān)控。

1.3實行了部分價格的國家指導(dǎo)價

對部分公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格采取國家指導(dǎo)價格的形式，在國家相關(guān)部門核定的價格幅度范圍內(nèi)，根據(jù)具體情況，上下浮動價格。

目前，咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革取得了一定的成效，公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格基本穩(wěn)定，公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格在一定程度上能夠反映成本和供求，價格管理對經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了一定的正調(diào)節(jié)作用，推動了咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)的健康發(fā)展。?

2咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理的瓶頸

改革開放以來，公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革有效地促進(jìn)了咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)的發(fā)展。但不可否認(rèn)，原來的政策和措施隨著市場經(jīng)濟體制的完全形成已呈現(xiàn)自身局限性而不能適應(yīng)公用事業(yè)和公益性服務(wù)發(fā)展的需要，部分政策還成為束縛其發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管制的法律法規(guī)不完善

目前，咸陽市對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格監(jiān)管的主要依據(jù)是《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》。然而，無論是《價格法》還是《價格條例》，均對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格監(jiān)督管理的主體、方式及原則等規(guī)定不明確，這在較大程度地影響了咸陽市價格管理部門對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管效率不高。具體而言：其一，依據(jù)《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》，咸陽市價格管理部門不能對如何協(xié)調(diào)國家財政能力、企業(yè)經(jīng)濟效益、消費者合法利益的關(guān)系問題方面做出明確的標(biāo)準(zhǔn)的界定。其二，依據(jù)《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格進(jìn)行調(diào)整時，涉及面較廣，影響范圍較大。咸陽市價格管制部門在進(jìn)行價格調(diào)整時大多妥協(xié)于施加壓力大的一方，從而導(dǎo)致主動性降低管理水平的下降。

2.2價格監(jiān)管機構(gòu)管制無力，政企不分

2.2.1價格管控范圍有限，管制效率低下

目前，價格主管部門只擁有對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格制定的權(quán)力和價格調(diào)整的權(quán)力，而無法對影響公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格形成的其他相關(guān)條件進(jìn)行嚴(yán)格把控。比如，價格主管部門不參與公用事業(yè)和公益性服務(wù)市場準(zhǔn)入與退出的管理，一旦某個公用事業(yè)和公益性服務(wù)項目開始投資運營，就意味著價格主管部門要根據(jù)已形成的成本制定價格或者不得不批準(zhǔn)既定價格。

2.2.2公用事業(yè)和公益性服務(wù)主體性質(zhì)混雜，政企不分

雖然咸陽市已經(jīng)設(shè)立了公用事業(yè)和公共性服務(wù)的專門機構(gòu)，但這些機構(gòu)既從事公用事業(yè)和公益性服務(wù)的經(jīng)營活動，又進(jìn)行城市公用事業(yè)運行的管理工作，出現(xiàn)公用事業(yè)和公共性服務(wù)機構(gòu)主體性質(zhì)的混雜現(xiàn)象，形成了比較嚴(yán)重的政企不分的格局。

2.3公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格形成方式不完備

2.3.1公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的形成方式存在缺陷

目前僅依靠政府或市場的價格形成機制不僅阻礙了公用事業(yè)和公益性服務(wù)經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)率的提高，而且造成其服務(wù)質(zhì)量差，缺乏生產(chǎn)積極性。另外，淡旺季同價、不區(qū)分差別的定價方式，造成資源利用率低，必然導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費和政府財政的較大負(fù)擔(dān)。

2.3.2公眾在價格形成過程中參與率偏低

公用事業(yè)和公益性服務(wù)在制定其價格時要充分考慮到公眾的參與程度，采取有效措施保證公民參與的渠道，提高公民參與積極性，從而體現(xiàn)價格的科學(xué)性、民主性、合理性。咸陽市統(tǒng)計局資料顯示，在2013—2016年咸陽市價格主管部門舉行的各類價格聽證會上，公眾參與率僅有46.9%，公眾意見采納率僅為10.3%。由此可見，公眾在價格形成過程中的參與積極性普遍較低，參與效果不太理想。

2.4公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管制監(jiān)督體系不完善

要實現(xiàn)對公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的監(jiān)督，需要建立相對完備的監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系應(yīng)整合社會各個方面的力量，形成司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督三位一體的監(jiān)管格局，才能確保價格監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。但目前咸陽公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管制監(jiān)督體系不完善，主要表現(xiàn)在：

2.4.1司法監(jiān)督乏力

司法監(jiān)督應(yīng)該成為最有力的保障。政府制定的市場管制的措施都應(yīng)該具有合法依據(jù)，遵循法定程序。由于我國行政程序法的缺失，這使行政機關(guān)在行使管制權(quán)力時沒有程序性限制。同時，司法審查缺乏對政府規(guī)制權(quán)利的實時監(jiān)督。

2.4.2行政監(jiān)察滯后

消費者或者被管制企業(yè)對違法公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格的舉報渠道不暢，造成行政監(jiān)察機構(gòu)難以獲得有效及時的信息，從而造成行政監(jiān)察效度的被動性和滯后性。

2.4.3社會輿論監(jiān)督缺失

公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管制應(yīng)該公開透明，充分發(fā)揮新聞媒體，社會公眾的輿論監(jiān)督作用。然而我國在公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管制方面依然存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，同時，輿論監(jiān)督受到阻礙，其作用微乎其微。

3咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革應(yīng)遵循的原則

由于公用事業(yè)和公益性服務(wù)有別于其他商品，其所具有的基礎(chǔ)性、自然壟斷性、公用型和公益性要求須秉持符合自身特點的原則。公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格形成應(yīng)遵循的原則主要有以下幾個：

3.1需求保障原則

公用事業(yè)和公益性服務(wù)在制定和調(diào)整價格時要充分考慮居民收入的多少、消費水平的高低等，而且要考慮到在保證社會良性運行前提下的社會普遍承受能力，更好地滿足人們最基本的生活需要，保持社會組織進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營。

3.2利益平衡原則

在對公用事業(yè)和公益性服務(wù)的價格進(jìn)行管制時努力使處于不同社會階層間的公眾的利益得到統(tǒng)籌兼顧，著力實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益最優(yōu)化。此外，在制定價格或調(diào)整價格的過程中，政府要考慮到國家、企業(yè)、消費者等各方利益，盡最大努力實現(xiàn)利益平衡。

3.3可持續(xù)發(fā)展原則

首先，資源的可持續(xù)利用。在制定公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格時要實行層次定價，根據(jù)資源的稀缺程度制定合理的價格，體現(xiàn)“物以稀為貴”，以便促使人類增強資源的節(jié)約意識，提高對資源的利用率，以實現(xiàn)重復(fù)利用，循環(huán)利用。其次，公用事業(yè)和公益性服務(wù)自身通過成本補償和合理利潤實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4區(qū)別管制原則

要對不同的管制地區(qū)、管制對象做到具體問題具體分析，依據(jù)實際情況實施與之相適應(yīng)的管制措施。由于資源分布狀況不同，各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、速度、水平等存在差異，因此區(qū)別管制是改革和完善管制措施的一個平臺。

3.5成本剛性約束原則

一是對公用事業(yè)和公益性服務(wù)實行嚴(yán)格的成本監(jiān)督審查措施；二是從宏觀和微觀兩個層面，充分發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”兩種作用。若出現(xiàn)虧損，則根據(jù)實際情況進(jìn)行政策性補償。

3.6激勵性管制原則

通過激勵性管制措施，刺激企業(yè)調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本來實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的均衡，并按照成本相關(guān)、單一預(yù)算、非歧視、磋商、管制等方式推動公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理體系的創(chuàng)新。

3.3.1 加強電力需求側(cè)管理。在現(xiàn)有用戶負(fù)荷管理范圍內(nèi)，選取部分可中斷負(fù)荷，建設(shè)毫秒級精準(zhǔn)負(fù)荷控制系統(tǒng)，優(yōu)化升級現(xiàn)有負(fù)荷管理系統(tǒng)。應(yīng)用大數(shù)據(jù)平臺，試點對用戶用電行為開展實時分析，進(jìn)一步挖掘其在用電預(yù)測、錯峰調(diào)度等方面潛力，促進(jìn)供需互動。

3.7公開透明原則

公開透明，即做到信息和資料的公開、公民參與途徑和決策制定過程的公開、決策結(jié)果公開。程序公開有利于提高公民參與性，增強信息的公開性，減少違法腐敗行為，避免權(quán)力運行的隨意性，推進(jìn)政策的民主化，合理化和科學(xué)化。

4咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革的思路

在推進(jìn)公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革過程中，應(yīng)當(dāng)建立什么樣的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)履行哪些職能，應(yīng)當(dāng)如何實現(xiàn)有效監(jiān)督等，都是價格改革的重要方面，這將有利于公用事業(yè)和公益性服務(wù)總體目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.1設(shè)置獨立機構(gòu)

可以按照機構(gòu)設(shè)置的獨立性和專業(yè)性原則，使公用事業(yè)和公益性服務(wù)管制機構(gòu)獨立化、統(tǒng)一化和專門化，如公用事業(yè)和公益性服務(wù)管理委員會。其主要職能有：按照“節(jié)約資源，合理補償，效益均衡，公平公正”原則研究公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定符合現(xiàn)實情況的公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格，適時調(diào)整其價格的程序性規(guī)則；嚴(yán)格監(jiān)測公用事業(yè)和公益性服務(wù)成本和價格水平的變化；實行切實可行的目標(biāo)激勵機制等；根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定、調(diào)整區(qū)域公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格；若出現(xiàn)違反價格管制的不良行為，依法進(jìn)行相應(yīng)處罰等；對公用事業(yè)和公益性服務(wù)的價格采取有效措施進(jìn)行科學(xué)的核查和監(jiān)管；對公用事業(yè)和公益性服務(wù)重大價格事項進(jìn)行宏觀的審核和調(diào)控，采取微觀的方法改革修繕等。

4.2加強價格監(jiān)督

4.2.1立法監(jiān)督

立法機關(guān)應(yīng)對價格管理機構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督，約束其公用事業(yè)和公益性服務(wù)管制機構(gòu)及其工作人員的一切活動，嚴(yán)格遵循依法辦事的原則。否則，對其進(jìn)行法律制裁，嚴(yán)懲違法行為。

4.2.2行政監(jiān)督

行政監(jiān)督可采用兩種形式：一種是來自管制機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督；另一種是專門設(shè)立的行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)以及公務(wù)人員對管制機構(gòu)的監(jiān)督。

4.2.3司法監(jiān)督

司法機關(guān)依法對管制機構(gòu)及其工作人員司法活動的合理性進(jìn)行監(jiān)督，其具有特定性、具體性、穩(wěn)定性等特征，對管制機構(gòu)起到“定紛止?fàn)帯钡淖饔谩?/p>

4.2.4社會監(jiān)督

由國家機關(guān)以外的社會組織、公民、法人對管制機構(gòu)進(jìn)行的社會監(jiān)督具有普遍性、標(biāo)志性和啟動性。其包括社會公眾監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和法律法規(guī)監(jiān)督等。

5結(jié)語

目前，咸陽公用事業(yè)和公益性服務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)不可抑制的市場化趨勢，公用事業(yè)和公益性服務(wù)正朝著與社會主義市場經(jīng)濟相一致的目標(biāo)和要求發(fā)展。為克服咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格改革中的缺陷和不足，必須堅持需求保障、利益平衡、可持續(xù)發(fā)展、區(qū)別管制、成本剛性約束、激勵性管制和公開透明等原則，設(shè)立獨立機構(gòu)，加強價格監(jiān)督，才能促進(jìn)咸陽市公用事業(yè)和公益性服務(wù)的市場化進(jìn)程，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的快速、高效發(fā)展。

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