●李津燕 張 珣

政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系的基石與支柱，是政府治理社會(huì)的基本要求和前提條件，是政治文明的要求與反映。政務(wù)誠(chéng)信狀況直接關(guān)系到政府權(quán)威性、政府政策執(zhí)行能力和管理效能提升。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革頂層設(shè)計(jì)，政務(wù)誠(chéng)信作為多元治理體系中“元治理”因素，其公共性及道德化愈發(fā)顯現(xiàn)。厘清政務(wù)誠(chéng)信構(gòu)建理論、探討政府與民眾之間公信力重建的路徑，有利于約束地方政府失信行為，提高政府公共治理能力，有利于社會(huì)信用體系建設(shè)和社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。

一、政務(wù)誠(chéng)信的理論架構(gòu)

我國(guó)政務(wù)誠(chéng)信被明確提出是在 2006年黨的十六屆六中全會(huì)上，會(huì)議通過(guò)的《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》中指出：“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)?！秉h的十七大報(bào)告就明確指出完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府透明度和公信力。黨的十七屆六中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，加大對(duì)失信行為懲戒力度。”黨的十八大報(bào)告提出“深入開(kāi)展道德領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”。政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者和一般公共利益的維護(hù)者，政務(wù)誠(chéng)信包括政府官員誠(chéng)信、政府決策誠(chéng)信、政府依法行政執(zhí)行誠(chéng)信和政府服務(wù)誠(chéng)信。政務(wù)誠(chéng)信在本質(zhì)上是契約和合同關(guān)系，而一切契約和合同關(guān)系都要依靠制度加以規(guī)范和保障。當(dāng)政務(wù)誠(chéng)信成為行政人主體共同追求的價(jià)值、精神與行為準(zhǔn)則時(shí)，就形成了政府公信力。政務(wù)誠(chéng)信是政府公信力的核心內(nèi)容，政府公信力是政務(wù)誠(chéng)信在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等領(lǐng)域的總體表現(xiàn)。政府有公信力的社會(huì)體現(xiàn)出民眾自愿地配合政府行政，減少政府公共管理成本，提高公共行政效率。

1.微觀層對(duì)政府行政倫理信任

政府維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義關(guān)系到民眾對(duì)政府的信任，更關(guān)系到社會(huì)基本價(jià)值和全面進(jìn)步。對(duì)政府行政人公平正義行政倫理的信任，意味著政府是否公平地讓民眾享受權(quán)利和機(jī)會(huì)，以及正義地讓資源分配結(jié)果保持合理性與正當(dāng)性，是政務(wù)誠(chéng)信的基石。因此，政府行政人必須注入高尚的公平正義的行政倫理道德基因才能為政務(wù)誠(chéng)信夯實(shí)基礎(chǔ)。這既要求政府行政人的外在言行符合基本行政倫理，還希望此種言行背后的內(nèi)在動(dòng)機(jī)無(wú)可挑剔，這樣才能以良好的行政倫理道德觀念滋潤(rùn)人民的信任感知。執(zhí)行公務(wù)中公平正義、公開(kāi)透明與一視同仁，都是涉及政務(wù)誠(chéng)信的根本。強(qiáng)調(diào)政務(wù)誠(chéng)信的公平正義行政倫理信任基礎(chǔ)，可使以高尚的行政倫理道德信任為基礎(chǔ)的政務(wù)誠(chéng)信遭遇最小的阻力，人們會(huì)心悅誠(chéng)服地認(rèn)同各種政府制度規(guī)范，會(huì)更加自覺(jué)地依規(guī)則行事，從而達(dá)到對(duì)政府行政人信任和制度順利實(shí)施的完美結(jié)合。

2.中觀層對(duì)政府決策實(shí)力信心

影響政治信任的最重要因素是決策實(shí)力，對(duì)政府的信任最終要靠決策實(shí)力來(lái)維持。對(duì)政府決策有信心，意味著政府決策科學(xué)性和連續(xù)性，政府的決策符合客觀實(shí)際，尊重客觀規(guī)律，決策過(guò)程科學(xué)、公開(kāi)和民主。政務(wù)誠(chéng)信建構(gòu)核心要以決策實(shí)力為信心基礎(chǔ)，這就提醒行政人要善于正確估價(jià)自己，要合理預(yù)期自己的行為及其后果，不做自己力所不能及之事?，F(xiàn)實(shí)生活中的政務(wù)失信現(xiàn)象，多屬于當(dāng)事人對(duì)自身決策實(shí)力認(rèn)識(shí)不足，對(duì)政策承諾過(guò)多，導(dǎo)致不能履行或者不能全部履行政府與民眾的契約關(guān)系。

影響決策實(shí)力因素很多，包括政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資本形態(tài)、政府管理和服務(wù)市場(chǎng)的能力等。社會(huì)信用制度的形成之所以要“以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以法律為保障，以道德為支撐”，是因?yàn)椤爱a(chǎn)權(quán)”最直截了當(dāng)?shù)乇碚髁耸袌?chǎng)主體自身的實(shí)力，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)主體信任的資本。產(chǎn)權(quán)有多大，實(shí)力就有多強(qiáng)。與之類(lèi)似，政府決策實(shí)力使民眾對(duì)政府充滿(mǎn)信心。對(duì)政府組織信任包括組織內(nèi)部的信任關(guān)系和組織外部的信任關(guān)系，而組織外部的信任中，政府組織通過(guò)兩條途徑與社會(huì)公眾交流，一是公共政策，二是政府執(zhí)行力。因此，政府組織在社會(huì)公眾心目中的信用也可由這兩者來(lái)衡量。

3.宏觀層對(duì)政府依法行政信賴(lài)

由于行政人員就是政府最微觀的組成單位，根據(jù)委托—代理理論，政府信用的實(shí)質(zhì)就是行政人員在任期內(nèi)對(duì)公共權(quán)力委托人所作出的契約承諾、履行契約的行為過(guò)程及其履約結(jié)果，其主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是行政人員是否履約，即行政人員的行為結(jié)果是否滿(mǎn)足公共契約所約定的要求；二是在行使公共權(quán)力的過(guò)程中，行政人員的行為是否在公共契約的規(guī)則下進(jìn)行，即行政人員在履約過(guò)程中要依法行政，受到各種規(guī)則和制度的約束。制度代表著可確定性，可以協(xié)調(diào)人們的行為并防止混亂，從而在人與人之間建立起信任。因此，制度是信任的基礎(chǔ)，信任的產(chǎn)生同時(shí)又可維系秩序、促進(jìn)穩(wěn)定。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)把傳統(tǒng)社會(huì)靠血緣和人情維系的“情感誠(chéng)信”轉(zhuǎn)向“契約誠(chéng)信”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)維系誠(chéng)信的方式就是契約，契約一旦訂立，就具有了法律效力，違反契約就會(huì)受到法律的懲罰。個(gè)人、組織和機(jī)關(guān)都會(huì)是現(xiàn)實(shí)的或潛在的交換者，各種不同類(lèi)型的交易在法律上體現(xiàn)為不同類(lèi)別的契約關(guān)系。通過(guò)契約建立起來(lái)的交易關(guān)系對(duì)當(dāng)事人具有法律上的拘束力，各方應(yīng)依共同約定行事。從法律上看，市場(chǎng)主體憑借契約形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是最典型的信用關(guān)系，一方向?qū)Ψ阶鞒鲈手Z是以對(duì)方作出某種相應(yīng)的允諾為對(duì)價(jià)條件的，雙方都給對(duì)方留下了某種預(yù)期和依賴(lài)，并且一般都相信對(duì)方會(huì)履行承諾。

二、提升政府公信力路徑選擇

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，要求形成以誠(chéng)信機(jī)制為核心的社會(huì)資本，政府應(yīng)以身示范，應(yīng)發(fā)揮其典范和表率作用。隨著現(xiàn)代民主社會(huì)中社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，責(zé)任政府逐步形成，政府作為社會(huì)誠(chéng)信的管理者及社會(huì)誠(chéng)信的示范推動(dòng)者，政府發(fā)布的政策、解釋和落實(shí)方式方法等都發(fā)生變化。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持以人民為中心，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。根據(jù)前面提出的政務(wù)誠(chéng)信“行政倫理信任—行政決策信心—依法行政信賴(lài)”金字塔理論構(gòu)架，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，提出以下提升政府公信力路徑選擇。

1.加強(qiáng)公平正義、誠(chéng)信行政道德建設(shè)

公平正義是行政道德本質(zhì)要求，政府的公共性決定了公職人員負(fù)有維護(hù)社會(huì)公平正義的首要責(zé)任。政務(wù)誠(chéng)信要保障“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”，將公平正義作為政務(wù)誠(chéng)信的基本準(zhǔn)則。各級(jí)政府要牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，全心全意為人民服務(wù)，特別是要在繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上保障和改善民生。要通過(guò)多種方式引導(dǎo)，利用培訓(xùn)、新聞媒體等多種手段加強(qiáng)行政人員對(duì)于公平正義行政倫理必要性的認(rèn)識(shí)，自覺(jué)貫徹現(xiàn)代行政理念。

我國(guó)政府內(nèi)部的行政道德建設(shè)主要是道德教育和倫理規(guī)勸，行政道德建設(shè)工作的主要形式為文件傳閱、會(huì)議學(xué)習(xí)、榜樣示范等，通過(guò)學(xué)習(xí)、教育等形式。提升公職人員誠(chéng)信行政倫理道德水準(zhǔn)，通過(guò)學(xué)習(xí)、教育等方法使公共權(quán)力委托人將行政道德的要求內(nèi)化為自身的道德信念，形成政務(wù)崇尚誠(chéng)信的氛圍。強(qiáng)化公務(wù)人員的誠(chéng)信道德意識(shí)，其中很重要的一方面就是要加強(qiáng)宗旨教育、強(qiáng)化宗旨意識(shí)。政府的工作宗旨是為人民服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)人民利益為己任，加強(qiáng)宗旨教育，實(shí)際上就是強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、塑造服務(wù)文化，以消除“官本位”思想在我國(guó)政府官員心中多年的統(tǒng)治地位。政府公職人員只有牢記“為人民服務(wù)”這一宗旨，才能在實(shí)際工作中做到以人為本、服務(wù)于民，以實(shí)際行動(dòng)營(yíng)造誠(chéng)信服務(wù)氛圍、塑造誠(chéng)信文化。

加強(qiáng)公務(wù)人員的職業(yè)道德，使公共責(zé)任與公共利益等現(xiàn)代行政理念植入公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則中。一是要深入開(kāi)展公務(wù)員誠(chéng)信、守法和道德教育。編制公務(wù)員誠(chéng)信手冊(cè)，將信用建設(shè)納入公務(wù)員培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修課程，加強(qiáng)公務(wù)員信用知識(shí)學(xué)習(xí)，提升公務(wù)員信用意識(shí)。二是借鑒西方的行政倫理建設(shè)，出臺(tái)《公務(wù)人員的倫理法》。美國(guó)、日本等國(guó)家積極推動(dòng)軟性道德約束轉(zhuǎn)化為硬性法律規(guī)定，使得道德要求在被賦予法律形式后變得更加具體化、明確化、條理化，更加便于公務(wù)人員遵守，也能為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督提供了客觀依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)應(yīng)盡快制定關(guān)于政府及其行政人員行政道德的法律法規(guī)《公務(wù)人員行政倫理法》，明確公務(wù)人員應(yīng)該遵循的職業(yè)道德，把誠(chéng)信作為職業(yè)道德的基本部分，為政府行政道德文明的建設(shè)提供制度保障。三是讓新聞和人大政協(xié)真正起到行政道德監(jiān)督作用，包括依靠紀(jì)檢或監(jiān)察系統(tǒng)，發(fā)揮正式部門(mén)與社會(huì)民間兩個(gè)渠道共同監(jiān)管政府的行政道德。實(shí)施工作人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，有權(quán)采取情況反饋、談話(huà)、警告、處分等措施以懲戒失信失范的行政人員；鼓勵(lì)社會(huì)公眾和組織參與監(jiān)督政府及其行政人員的行政道德素養(yǎng)，確保已有監(jiān)督渠道的暢通，積極創(chuàng)造社會(huì)監(jiān)督條件；利用警示教育，用反面教材去進(jìn)行誠(chéng)信觀念的教育，把誠(chéng)信真正內(nèi)化為道德素質(zhì)修養(yǎng)的一部分。

2.促進(jìn)政府決策科學(xué)化與民主化

政府每出臺(tái)一項(xiàng)政策，就意味著與社會(huì)立下一個(gè)約定，這個(gè)約定必須得到政府本身的共同遵守，政府才有誠(chéng)信可言。從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，政府的政策是契約，政府每出臺(tái)一項(xiàng)政策意味著與公共權(quán)力委托人締結(jié)一項(xiàng)契約。如果政府的決策是科學(xué)、民主且穩(wěn)定、連續(xù)的，就代表政府能較好地履行各項(xiàng)公共契約，不僅保障了政府公信力，而且使社會(huì)公眾對(duì)政府政策能夠做出理性的預(yù)期并遵守約定，從而降低社會(huì)管理成本，提高整個(gè)社會(huì)治理水平。

決策科學(xué)化與民主化機(jī)制就是將公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、合規(guī)性審核、集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序。黨的路線、方針、政策、制度措施的制定要科學(xué)合理、穩(wěn)定連續(xù)，按照權(quán)力和責(zé)任清單制度要求，做到依法決策、依法執(zhí)行和依法監(jiān)督。

決策執(zhí)行的科學(xué)與規(guī)范表現(xiàn)在明晰行政主體的職權(quán)、管制亂收稅費(fèi)并限制自由裁量權(quán)，以規(guī)范政府及其行政人員的行為，重樹(shù)政府威信。第一，政府要按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)；第二，要有效地控制行政自由裁量權(quán)，應(yīng)通過(guò)立法程序使之明確化、具體化，為自由裁量權(quán)的行使提供法律依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的授而不濫和控而不死；第三，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)將政府決策電子化、現(xiàn)代化。完善行政聽(tīng)證制度，也可以借助微信平臺(tái)等電子政務(wù)公開(kāi)方式傾聽(tīng)公眾的聲音，同時(shí)接受社會(huì)的監(jiān)督；政府開(kāi)放日和市長(zhǎng)熱線等政務(wù)公開(kāi)形式也可以更加電子化，讓社會(huì)公眾的想法和期待也能讓更多決策者看到。在賦予社會(huì)公民更多發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也要加強(qiáng)言論管理，不能任由不法分子憑借公開(kāi)平臺(tái)發(fā)布不實(shí)信息，煽動(dòng)社會(huì)混亂。

3.完善依法行政的制度體系

政府講不講誠(chéng)信，有沒(méi)有公信力，一條重要標(biāo)準(zhǔn)就是看政府能不能?chē)?yán)格執(zhí)法、依法辦事，能不能始終按照憲法和法律法規(guī)規(guī)定權(quán)限和程序使用權(quán)力。政務(wù)誠(chéng)信的關(guān)鍵在于在良法的前提下嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。沒(méi)有行政領(lǐng)域的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，就不可能有真正的政府誠(chéng)信可言。政府唯有依法行政，取得公眾信任，政府政令才暢通無(wú)阻，管理才行之有效。

要把完善依法行政制度體系作為政務(wù)誠(chéng)信基礎(chǔ)工作抓常抓細(xì)。一是積極開(kāi)展地方立法工作，嚴(yán)格規(guī)范性文件法制審核，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，按照法定要求和程序予以公布，及時(shí)清理有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，推動(dòng)各項(xiàng)工作在法治軌道上運(yùn)行。二是完善政府權(quán)力清單制度。政府權(quán)力清單制度可以有效增強(qiáng)公共決策的互動(dòng)性和包容性，可通過(guò)政府開(kāi)放日、市長(zhǎng)熱線、電子郵件等方式，加強(qiáng)與公眾的日常聯(lián)系與互動(dòng)，保持和公眾之間的信息交流順暢，讓公眾對(duì)政府有充分地了解，從而形成良性的溝通，可以在很大程度上防止決策失誤，增強(qiáng)公眾對(duì)決策的認(rèn)同感，減少?zèng)Q策執(zhí)行的阻力。三是提高政府立法公眾參與度，拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式。要完善行政聽(tīng)證制度，在政府決策涉及公共利益的政策過(guò)程中設(shè)置聽(tīng)證程序，拓寬聯(lián)系群眾的渠道，擴(kuò)大公民有序的政治參與，使公眾對(duì)擬制定的決策有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，制定法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件要廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。四是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法，開(kāi)展招商引資、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域立法立規(guī)工作，充分體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正，堅(jiān)持立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。