【摘 要】 本文介紹了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所的發(fā)展歷程及重要地位，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及進(jìn)行恰當(dāng)定位的重要意義，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位的創(chuàng)新思路。要提高有關(guān)各方認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和作用發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn);交通運(yùn)輸;管理機(jī)構(gòu);定位

燃油稅費(fèi)改革是一項(xiàng)利國(guó)利民、惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變革措施。但它帶給交通行業(yè)尤其是交通執(zhí)法領(lǐng)域的沖擊也是不言而喻的。為適應(yīng)“費(fèi)改稅”后的新形勢(shì)，交通行業(yè)管理體制必須作出重大調(diào)整。中、下級(jí)交通執(zhí)法部門或機(jī)構(gòu)面臨尤其艱巨的轉(zhuǎn)型定位考驗(yàn)。其中，處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)由于所處區(qū)位局限、先前重收費(fèi)輕管理積弊（領(lǐng)導(dǎo)重視及社會(huì)認(rèn)同程度、自身素質(zhì)）等種種不利因素，至今尚未真正完成恰當(dāng)、準(zhǔn)確的新定位。造成了機(jī)構(gòu)及職能難以落實(shí)到位、工作難以順利開展、干部群眾心存不安躁動(dòng)的困局。本人身處其中，耳聞目睹種種不正?，F(xiàn)象，深知問題的關(guān)鍵及根源在于本級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)定位不當(dāng)。必須指出的是，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的交通行政管理體制在我國(guó)交通事業(yè)發(fā)展中起著領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、保障、監(jiān)控等重要作用，是保障政府切實(shí)履行發(fā)展交通行業(yè)的重要條件和促進(jìn)交通事業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)定位恰當(dāng)與否，不可避免地會(huì)影響到整個(gè)交通行政管理體制的作用發(fā)揮和順利運(yùn)轉(zhuǎn)乃至效能實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)定位問題，理順交通行政管理體制，是黨和人民對(duì)交通部門的必然要求，也是法治交通的題中應(yīng)有之義。對(duì)此，儀征市交通運(yùn)輸局先后派出多批調(diào)研組分赴溧陽(yáng)、句容、邗江、高郵、大豐以及鄰省的安徽天長(zhǎng)、埇城等地，并多次召開座談、研討會(huì)，期望化解難題、給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)以恰當(dāng)定位。本人親歷其中，綜合研究，深入探討，希望通過本論文的研究，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)定位提供較為可行的創(chuàng)新思路。

一、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展變遷看其重要地位

研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的定位問題，必須首先弄清其發(fā)展變遷的大致軌跡，并進(jìn)而了解其在整個(gè)交通行政管理體系中的重要地位。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展變遷

以江蘇省為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于“文革”末的上世紀(jì)六十年代中后期，名叫“交通管理站”，簡(jiǎn)稱交管站。它的產(chǎn)生與農(nóng)村機(jī)械運(yùn)力（“三輪卡”、拖拉機(jī)甚至極少量汽車）的出現(xiàn)有很大關(guān)系。本人剛參加工作時(shí)，就在儀征縣劉集交管站做會(huì)計(jì)兼交管員。當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是一鄉(xiāng)一站配一至三人，職能定位為交通安全管理、運(yùn)輸市場(chǎng)管理和交通規(guī)費(fèi)征收。隨著改革開改的逐漸深入以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相應(yīng)發(fā)展，省政府于1983年正式批準(zhǔn)在交管站基礎(chǔ)上組建行政事業(yè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理所（簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所）。人員編制有所增加，并配發(fā)統(tǒng)一的執(zhí)法制服和標(biāo)志。到1985年底基本完成組建工作，雖然仍肩負(fù)原交管站的三大職能，但素質(zhì)、風(fēng)貌及正規(guī)化、規(guī)范化水平大大提高。從1987年開始，交通安全管理職能劃歸公安。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所便成為專門的、名副其實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，專司運(yùn)輸市場(chǎng)管理及交通規(guī)費(fèi)征收之職。并且，交管所在交通行政管理體系中的地位和作用越來越受到重視，被明確為全國(guó)五級(jí)交通管理體系的最基礎(chǔ)一級(jí)（交通行政管理五級(jí)體系：一級(jí)交通部，二級(jí)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交通廳，三級(jí)設(shè)區(qū)的市級(jí)交通局，四級(jí)縣（市、區(qū)）交通局，五級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所），有“小交通局”之稱。2009年初“費(fèi)改稅”正式實(shí)施以來，交管所的日常、具體工作發(fā)生巨變，原先的“重頭戲”或主要工作——征收、查補(bǔ)交通規(guī)費(fèi)不復(fù)存在，為此而配備的大量征稽及協(xié)管人員相對(duì)過剩。其運(yùn)輸市場(chǎng)管理職能的主要實(shí)現(xiàn)形式——執(zhí)法監(jiān)管，又因法治化進(jìn)程的加快而被更加嚴(yán)格地要求實(shí)行依法行政，規(guī)范執(zhí)法、優(yōu)先服務(wù)。有些縣市對(duì)交管所人員進(jìn)行部分重組、工作任務(wù)作新的布置;有些區(qū)縣撤銷了交管所建制，將其職責(zé)任務(wù)及人員歸并到局運(yùn)輸管理所下屬工作部門;有些地方則原封不動(dòng)、坐等政策。2010年初，江蘇省交通運(yùn)輸廳上呈了《關(guān)于規(guī)范全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所執(zhí)法主體資格的請(qǐng)示》。當(dāng)年8月2日，江蘇省人民政府作出批復(fù)，在縣級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)增掛“XX縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所”牌子，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)運(yùn)輸、公路、港口、航道、內(nèi)河交通安全等部分行政管理職責(zé)（具體由省交通廳會(huì)同省編辦明確）。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所為縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一以“XX縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所”的名義行使執(zhí)法權(quán)，并由縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所終于有了新的定位。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的重要地位

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展軌跡不難看出，其在交通行政管理體系中具有不可或缺且越來越重要的地位。正如江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和江蘇省交通廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<全省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法實(shí)施意見>的通知》中所指，“我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理所自1983年經(jīng)省政府批準(zhǔn)組建以來，為地方交通運(yùn)輸事業(yè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)不僅因其處于行政管理體制的基礎(chǔ)、起著行政執(zhí)法體系末梢神經(jīng)的作用、作為交通執(zhí)法隊(duì)伍的前哨而具有必不可少的重要性，并且因其已經(jīng)并可以繼續(xù)作出的重要貢獻(xiàn)而倍受關(guān)注。就在省政府發(fā)文批復(fù)，確定交管所鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法地位兩年后，交通運(yùn)輸部2012年12月7日專門發(fā)文（交政法發(fā)（2012）683號(hào)），提出規(guī)范交通運(yùn)輸基層執(zhí)法站所建設(shè)的若干意見。首先明確指出，“交通運(yùn)輸基層執(zhí)法站所處在交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的第一線，擔(dān)負(fù)著執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)的重要任務(wù)，基層行政執(zhí)法是否規(guī)范，直接決定著交通運(yùn)輸系統(tǒng)的整體執(zhí)法水平和人民群眾對(duì)交通運(yùn)輸工作的滿意度。要建設(shè)法治政府，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高行業(yè)管理和服務(wù)水平，就必須把工作重心轉(zhuǎn)移到基層，夯實(shí)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層執(zhí)法站所和執(zhí)法人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！彪S后，又從主要任務(wù)到工作措施提出了二十多條規(guī)范和加強(qiáng)基層站所建設(shè)的指導(dǎo)意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所歷經(jīng)多次重大的職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，在某些主要職能轉(zhuǎn)移或取消后，又被迅速賦予新的重要職能，試圖給于新的恰當(dāng)定位，足見其不可忽視和取代的重要地位。”

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及尷尬地位

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)得到各級(jí)政府和交通運(yùn)輸主管部門高度重視，也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的地位，但由于種種原因，其現(xiàn)狀不盡如人意，亦導(dǎo)致自身處于尷尬地位。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

自2010年8月省政府批復(fù)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理所新的定位以來，經(jīng)過地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和交通運(yùn)輸主管部門的關(guān)心推進(jìn)，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)已是機(jī)構(gòu)設(shè)置初成、工作職責(zé)明確、人員編制核定、規(guī)范執(zhí)法穩(wěn)步推進(jìn)，基本完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的新定位。但實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和工作開展中卻出現(xiàn)了一些不正常現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置難以落實(shí)到位，尤其是縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所本身的機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備等難以落實(shí)到位。有的只配備了負(fù)責(zé)人（還是兼職），而沒有專職的下屬辦事機(jī)構(gòu)及相關(guān)工作人員。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所及其分支機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理所的五大行政管理職責(zé)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)運(yùn)輸、公路、港口、航道、內(nèi)河交通安全行政管理）難以落實(shí)到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所部分干部職工人心浮動(dòng)、失落感較重，甚至有人找關(guān)系改交管所編制為運(yùn)管所編制，也有不少上訪有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)抱怨或提出訴求的事發(fā)生。四是上述縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所尚未真正協(xié)調(diào)自如地進(jìn)入新角色，難以按照新的定位順利開展工作。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)尷尬地位及原因分析

出現(xiàn)上述不正?，F(xiàn)象的根源在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)重新定位后仍處于現(xiàn)實(shí)的尷尬地位。一是執(zhí)法地位看似提高，其實(shí)是被邊緣化（在交通運(yùn)輸局的工作安排中總處于配角地位，且待遇逐步降低）。二是社會(huì)角色看似加強(qiáng)，其實(shí)在被弱化（缺乏執(zhí)法依據(jù)，正規(guī)執(zhí)法、監(jiān)管很難開展，雖同為行政事業(yè)編制，但有時(shí)連執(zhí)法制服等裝備都不能得到保證）。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定看似權(quán)威，其實(shí)乏力（雖有省政府規(guī)定，但無(wú)法律法規(guī)授權(quán)，執(zhí)法主體地位動(dòng)搖）。四是職能規(guī)定看似完善，其實(shí)不夠規(guī)范（五大職責(zé)涉及五類法律法規(guī)，但都沒有條款明確規(guī)定賦予其履行）。

造成這種尷尬地位的原因固然復(fù)雜，但歸納起來不外乎，第一，思想認(rèn)識(shí)上不夠充分。就本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)重新定位的制度設(shè)計(jì)層面而言，首先，未能充分認(rèn)識(shí)到依法行政所要求的“行政主體實(shí)施任何行政行為都要遵循法定權(quán)限”之原則，未能充分體現(xiàn)法治精神。其次未能充分理解“精減、統(tǒng)一、效能”原則在規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置中的重要性，如揚(yáng)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法貫徹實(shí)施意見規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所的具體組建方式，由各縣（市、區(qū)）根據(jù)各地情況自行確定，可在...，也可在...。試想，在一塊不大的行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)如此重要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，作出可以各行其事、甚至于模棱兩可的規(guī)定，幾乎置“統(tǒng)一”設(shè)置原則于不顧。就本次定位制度的執(zhí)行層面而言，末能充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的重要地位以及交通運(yùn)輸部和各級(jí)制度設(shè)計(jì)者的有關(guān)規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸管理的良苦用心。第二，制度設(shè)計(jì)上有缺陷。首先是未能嚴(yán)格按照行政主體權(quán)限法定的原則賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所職責(zé)和法律地位。在依法行政要求越來越嚴(yán)的今天，雖有妥當(dāng)?shù)脑O(shè)想和合理的設(shè)計(jì)，卻難以落實(shí)起效。其次是缺乏可操作性。省政府的批復(fù)是“在縣級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)增掛‘XX縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所牌子，履行...”。事實(shí)上，縣級(jí)運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)專門從事運(yùn)輸行政管理，而縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所除了運(yùn)輸行政管理，還要履行公路、港口、航道、內(nèi)河交通安全等項(xiàng)行政管理職責(zé)。執(zhí)法業(yè)務(wù)并不完全對(duì)口，兩塊牌子一套班子的運(yùn)作模式自然舉步難艱。而省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和省交通運(yùn)輸廳的實(shí)施意見對(duì)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所這個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，并末作出切實(shí)可行的具體指示或安排。第三，制度執(zhí)行上不夠給力。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)定位制度設(shè)計(jì)上雖存在缺陷，但這些缺陷是非致命性的，可以在制度推行過程中逐步創(chuàng)造條件加以克服，使制度更加完善。有些地方因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)上不夠完善，執(zhí)行起來有困難，就采取止步觀望、靜觀其變的做法，使當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)看似完成了重新定位，其實(shí)陷入了進(jìn)退兩難的窘境。進(jìn)，不能按照新定位的角色發(fā)揮重要作用;退，不能返回原先也較為重要且順當(dāng)?shù)木车兀F(xiàn)實(shí)處境尷尬且有大不如前的感覺。第四，多年積敝形成的歷史包袱隨時(shí)出來作祟。首先是“費(fèi)改稅”之前長(zhǎng)期形成的重收費(fèi)輕管理意識(shí)加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所所處的區(qū)位局限（鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件限制，長(zhǎng)期以來有形運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)模小、欠發(fā)達(dá)、易被輕視），使得一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所的工作在不少人眼里就是“收收費(fèi)”。這種思維定勢(shì)，不僅使交管所受領(lǐng)導(dǎo)重視以及社會(huì)認(rèn)可程度低，而且人員、裝備及執(zhí)法水平等自身素質(zhì)也很難得到提高。自然也給燃油稅費(fèi)改革后的這次重新定位帶來相當(dāng)?shù)南麡O影響。其次是交通行政執(zhí)法體制不順這個(gè)痼疾產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)?，F(xiàn)行交通執(zhí)法體制，是地方交通主管部門委托或法律法規(guī)授權(quán)由其所屬的專業(yè)局（處、所）各執(zhí)其法的分散執(zhí)法模式，是以地方交通主管部門為領(lǐng)導(dǎo)，以公路、運(yùn)管、航道、海事、港口等專業(yè)管理機(jī)構(gòu)為主線，省、市、縣分級(jí)管理的架構(gòu)體系。執(zhí)法體制定位臃腫、分散，職能配置不科學(xué)，沒有形成體制合力。歷來存在多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法成本高、難以形成管理合力等問題。在這種尚未理順的執(zhí)法體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)要想完成恰當(dāng)定位，難度可想而知。僅從縣（市、區(qū)）級(jí)交通運(yùn)輸執(zhí)法體系的多頭分散對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法的影響就可見一斑。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位的重要意義

在遇到機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變等重大變化的情況下，行政管理機(jī)構(gòu)必然要進(jìn)行重新定位。能否恰當(dāng)定位不僅決定自身的前途，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也有重大影響。

1、恰當(dāng)定位的重要性

恰當(dāng)定位可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在交通執(zhí)法體系中確定適當(dāng)位置、明了職責(zé)任務(wù)、把握發(fā)展機(jī)遇、找準(zhǔn)前進(jìn)方向、發(fā)揮更大效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所曾經(jīng)為交通事業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出過重要貢獻(xiàn)，在交通行政執(zhí)法體系中占有不可替代且愈加重要的地位。經(jīng)過恰當(dāng)定位的交管所必將煥發(fā)勃勃生機(jī)、作出更大貢獻(xiàn)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的重新定位，是一次嶄新的嘗試。它把鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的交通執(zhí)法資源進(jìn)行了規(guī)范、整合和綜合。如果定位恰當(dāng)、嘗試成功，將為理順交通執(zhí)法體制，克服多頭、分散、重復(fù)執(zhí)法的體制之弊開辟道路。

2、不恰當(dāng)定位的危害性

如上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)定位非常重要。這從它的反面——不恰當(dāng)定位的危害性也能看出，不恰當(dāng)定位必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)失去信心、動(dòng)力和正確目標(biāo)。在內(nèi)軍心渙散、隊(duì)伍不穩(wěn)、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，在外領(lǐng)導(dǎo)失望、社會(huì)不滿、協(xié)調(diào)困難。不僅自身難以發(fā)展、工作不易開展，而且執(zhí)法效能以及社會(huì)評(píng)價(jià)也會(huì)不斷降低。更有甚者，由于不恰當(dāng)定位會(huì)導(dǎo)致一些影響社會(huì)公平正義的利益失衡現(xiàn)象，從而產(chǎn)生危及執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身乃至社會(huì)穩(wěn)定的隱患。不恰當(dāng)定位還會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)、職責(zé)分工欠妥，所在的交通行政管理體制效率低下、機(jī)制很難理順。終將危害交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展，并且不可避免地拖累當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位的創(chuàng)新思路

在較為充分地了解交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程及重要地位，對(duì)其不盡如人意的現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)中所處的稍嫌尷尬的地位及原因進(jìn)行分析研究，并且重申完成恰當(dāng)定位的重要意義之后，有必要提出幾條創(chuàng)新思路以利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)定位。

1、提高有關(guān)各方認(rèn)識(shí)

（1）充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位的重要意義。各級(jí)地方政府、機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、交通運(yùn)輸主管部門的充分認(rèn)識(shí)和高度重視，是給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位的前提，只要大致了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所的發(fā)展歷程、在交通執(zhí)法體系中的地位、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、能否恰當(dāng)定位對(duì)交通行政管理體制的影響，就不難理解交通運(yùn)輸部交政法發(fā)（2012）683號(hào)文件《關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸基層執(zhí)法站所建設(shè)的若干意見》的精神，高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)恰當(dāng)定位問題，從制度層面、推進(jìn)力度和措施方面都能積極而又慎重地對(duì)待。

（2）強(qiáng)化法治意識(shí)。今年是國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布十周年。2010年，國(guó)務(wù)院又在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出“提高基層執(zhí)法能力，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。作為貫徹執(zhí)行上述兩個(gè)重要文件責(zé)任主體的地方各級(jí)政府及其有關(guān)職能部門，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)率先強(qiáng)化法治意識(shí)，并自覺將其運(yùn)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)重新定位的工作中。以依法辦事為準(zhǔn)則，以推進(jìn)法治進(jìn)程為目標(biāo)，從制度設(shè)計(jì)到具體落實(shí)都充分體現(xiàn)法治精神，積極運(yùn)用法治手段，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)找到恰當(dāng)定位。并為其將來能嚴(yán)格依法行政打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2、完善相關(guān)制度

（1）通過修訂有關(guān)法律法規(guī)的具體條款，將省政府及省編辦會(huì)同交通運(yùn)輸廳確定的縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所主要工作職責(zé)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)運(yùn)輸、公路、港口、航道、內(nèi)河交通安全等部門行政管理職責(zé)）納入相關(guān)法律法規(guī)（主要是地方法規(guī)如省道條）。這幾項(xiàng)工作職責(zé)有了法律法規(guī)的明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所才能作為法定執(zhí)法主體真正做到依法行政，也才能順利開展工作、履行法定職責(zé)。

（2）修訂省政府的批復(fù)意見，變?yōu)椋赫显l(xiāng)鎮(zhèn)交管所執(zhí)法資源，在此基礎(chǔ)上各縣（市、區(qū)）增設(shè)“XX縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所”，獨(dú)立掛牌，作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所業(yè)務(wù)主管單位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所為其分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一以其名義行使執(zhí)法權(quán)。這樣才能保證縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所切實(shí)履行職責(zé)、完全自主地依法開展工作。

（3）修訂省編辦會(huì)同省交通運(yùn)輸廳下發(fā)的《全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法實(shí)施意見》，明確規(guī)定：“根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，盡可能統(tǒng)一設(shè)置本地區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各地要嚴(yán)格按照省政府批復(fù)的規(guī)定，完成縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所的統(tǒng)一設(shè)置，不得借口本縣（市、區(qū)）情況特殊而自行其事”。

3、積極穩(wěn)妥推進(jìn)

首先要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“提高基層執(zhí)法能力”的要求，從尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的重要地位和作用出發(fā)，克難求進(jìn)，積極推動(dòng)落實(shí)省政府有關(guān)規(guī)范全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理所執(zhí)法主體資格的批復(fù)精神。其次要從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，全面、發(fā)展地看問題，堅(jiān)決克服對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所的偏見、成見，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所放下歷史包袱，輕裝上陣，幫助其完成重新定位并健康發(fā)展。再次要從人員、裝備和資金等方面加大培訓(xùn)和幫扶力度，盡快提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的綜合素質(zhì)和履職能力。第四點(diǎn)，也是關(guān)鍵一點(diǎn)，就是要堅(jiān)決落實(shí)“縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所”的設(shè)置，盡快為其配置精干、高效的領(lǐng)導(dǎo)班子和辦事機(jī)構(gòu)。使其能夠很快完成定位和運(yùn)作，對(duì)上能完成縣（市、區(qū)）交通運(yùn)輸局下達(dá)的任務(wù)，對(duì)下能管理好轄區(qū)內(nèi)各交管所的業(yè)務(wù)，對(duì)外能協(xié)調(diào)好與友鄰執(zhí)法單位（縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門所屬的運(yùn)輸、公路、港口、航道、地方海事等行政管理機(jī)構(gòu)）的配合關(guān)系。最后一點(diǎn)就是要慎重對(duì)待重新定位所引起的機(jī)構(gòu)、職能甚至利益變動(dòng)。注意公開政策和措施并透明操作，公正對(duì)待每一個(gè)涉事人員，公平處理每一件可能出現(xiàn)的矛盾。耐心細(xì)致做好相關(guān)人員的思想工作，關(guān)注他們的合理訴求，積極化解矛盾糾紛，堅(jiān)決不留隱患。堅(jiān)決做到合法，努力做到合理。

【作者簡(jiǎn)介】

陳禮茂，江蘇省儀征市交通運(yùn)輸局胥浦交通運(yùn)輸管理所副所長(zhǎng)，運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)經(jīng)濟(jì)師.