葉艷

摘 要 在農(nóng)村土地資源管理過程中，開展承包經(jīng)營權的確權登記及頒證工作是農(nóng)村深化改革的重大部署，是健全社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是維護農(nóng)民土地承包權益、維護社會穩(wěn)定的迫切需要，對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、維護農(nóng)民土地承包合法權益、推進土地流轉和推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營都具有十分重要的現(xiàn)實意義?；诖?，以云南省寧洱縣為例，分析土地確權中存在的困難和問題，并提出全面推進農(nóng)村土地確權登記頒證的有效路徑。

關鍵詞 土地承包經(jīng)營權;確權;登記;頒證

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.33.047

1 寧洱縣土地確權現(xiàn)狀

云南省寧洱縣下轄85個行政村、1 176個村民小組，全縣有農(nóng)業(yè)人口15.99萬人，農(nóng)戶42 676戶。“國土二調”時，全縣耕地面積為2.866萬公頃，二輪家庭承包農(nóng)戶35 245戶，承包面積20 094.6 hm2，承包地塊217 585塊。目前，全縣已完成確權面積12.05萬公頃，超出“國土二調”面積的320.56%，土地確權工作總體推進緩慢，內業(yè)錄入與外業(yè)測給工作推進滯后，與中央、省、市的要求差距很大，完成確權頒證任務繁重，形勢嚴峻。

2 土地確權中存在的困難和問題

寧洱縣地處亞熱帶地區(qū)，山區(qū)面積多，承包地面積體量較大，由于雨季來得早，正常年份5月20日左右基本已進入雨季，很多山區(qū)村組道路不通暢，加之農(nóng)民群眾農(nóng)活繁忙，必然給土地確權工作帶來諸多不便，確權中一些問題和困難不斷暴露出來，集中表現(xiàn)在以下4個方面。

2.1 難以準確核實資料

1）很多村組土地承包檔案資料并不全面，或有遺漏之處，或不規(guī)范，導致記錄與實際面積不符，甚至跨界糾紛問題頻發(fā)。同時部分撂荒地因植被覆蓋，地貌難以判別，面積和界限難以確認到戶，還有的村組林地與耕地相互重疊，給核實工作增加了難度。2）外出務工人員較多，有的農(nóng)戶舉家多年外出，聯(lián)系復核難度大。3）由于相關配套制度還沒有建立起來，承包經(jīng)營權證書還未填發(fā)，在承包流轉、抵押等方面未能發(fā)揮作用，農(nóng)民參與的積極性不高，主人主角的意識不強，土地確權登記頒證工作推進困難。

2.2 基礎工作不夠扎實

1）測繪公司進駐人員較少，技術骨干欠缺，技術力量薄弱，工作進度滯后。由于測繪人員多數(shù)是通過短期培訓的大中專學生，只能到實地進行勾圖，不能處理內業(yè)工作，給后期建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信息管理檔案帶來了困難。2）部分領導干部對開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作的重要性和必要性認識不夠，對復雜程度估計不足，沒有主動研究工作推進辦法，壓力層層傳遞不到位，在宣傳發(fā)動、人員調配、工作精力等方面均存在等待觀望的現(xiàn)象，鋪開工作推進困難，與“2018年年底完成任務”的目標差距較大。

2.3 糾紛調處難度大

由于地形地貌復雜多樣，地塊細碎，耕地變林地情況比較突出，通過航拍獲取的工作底圖邊界不清，大量地塊需要進行實地測量，外業(yè)工作量較大，以及二輪延包時遺留的歷史問題較多，檔案、臺賬不健全，家底不清、面積不實、四至界線不清等問題，有的村組存在國有林地與農(nóng)戶承包地相互重疊、插花的問題;有的地方相鄰縣與縣之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間地界不清，交叉重疊，爭議面積較多較大;還有電站庫區(qū)移民、基礎設施建設土地征用等問題，多數(shù)承包地糾紛屬歷史遺留問題，證據(jù)缺失，化解難度大。加之土地糾紛涵蓋林業(yè)、土地、計生、民政等諸多領域，糾紛矛盾調解難

度較大。

2.4 總體積極性不高

從廣大人民群眾的認知情況來看，土地是否確權與他們的關系不大，無論確權與否都是由自己種地，搞不清楚也不愿意主動進行土地確權。有些農(nóng)民認為，土地一旦進行了實際測量并確權，日后種植過程中可能要繳納一定的費用，因此存在消極心理，能拖延就拖延，積極性不高。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地承包由國家給予一定的補貼，加之確權登記過程中農(nóng)民的關注度仍是土地本身，歷史性的矛盾問題依然存在，無法從根本上解決，必然會影響農(nóng)村穩(wěn)定，難以調動群眾的積極主動性。

3 全面推進農(nóng)村土地確權登記頒證工作的有效路徑

3.1 從思想觀念上著手，加大政策宣傳力度

黨中央作出關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的決策，旨在深化現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革，通過確權登記來激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，維護和提高廣大人民群眾的利益，并在此基礎上健全相關農(nóng)村經(jīng)營體系，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。同時，還要在制度的執(zhí)行及思想層面上加大控制力度，妥善解決好當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及土地資源利用過程中存在的問題，通過承包確權及登記頒證等方式來解決矛盾問題。在此過程中要立足農(nóng)村現(xiàn)狀，創(chuàng)新和改進管理模式，講究方式方法的應用，確保農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證是一項政治任務，更是一項民生工程，作為建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度的基礎工作應抓緊、抓好、抓實。

3.2 加強領導管理，統(tǒng)籌協(xié)調好各方面的利益關系

新農(nóng)村土地政策的實施具有多方面的特點，如工作時間緊、工作量大、點多面廣和矛盾容易激化等。為此，各級各部門應高度重視，加強領導，認真貫徹和落實好國家六部委出臺的工作意見，協(xié)調好各利益群體之間的關系，對農(nóng)村土地確權工作進行統(tǒng)等管理。1）對確權登記工作進行統(tǒng)籌謀劃，做好服務保障工作，并對其進行調研分析，立足于當前農(nóng)村現(xiàn)狀及土地利用效率，及時發(fā)現(xiàn)新問題，然后提出針對性處理意見。2）建立健全信息管理體系，豐富農(nóng)村土地資源利用和管理信息資源庫，實現(xiàn)信息資源共享，節(jié)約建設成本。3）統(tǒng)籌兼顧好扶貧攻堅脫貧摘帽，創(chuàng)建文明城市等中心工作任務，機構組織科學設置，人員、物力財力合理調配，實現(xiàn)工作同安排、同布置，任務同推進、同抓落實。4）應加強運行操作過程的監(jiān)督監(jiān)管，使各項惠民政策落實落地。

3.3 壓實部門責任，抓好基礎工作

現(xiàn)階段，應綜合考慮各方面的影響因素，加強基層主管部門及負責人的責任落實與管控，做好協(xié)調配合，形成工作合力，共同推進。農(nóng)業(yè)部門應做好宣傳培訓工作，并對農(nóng)民進行專業(yè)指導;財政部門應根據(jù)政府的決定落實工作經(jīng)費，保障土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作順利推進;國土資源管理部門應提供確權成果，并以此為依據(jù)來指導權屬關系及矛盾糾紛問題的解決;其他部門也應按照各自的職能職責，做好保障和工作服務。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的重點為解決現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地資源承包利用及經(jīng)營權，妥善解決好土地承包面積不準、四至不清和位置不明等問題。其難點在于面積的測量、確認和調解因重新確認而產(chǎn)生的糾紛。因此，做好基礎性工作及為重要，在實際工作中應始終堅持尊重歷史發(fā)展規(guī)律、正確審視現(xiàn)實情況;采用依法辦事、群眾參與以及先行試點和積極穩(wěn)妥的工作方法，確保土地承包面積、經(jīng)營權登記簿以及所簽訂的合同與經(jīng)營權證書上的內容相符。同時要落實好承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權證書發(fā)放“四到位”工作，為我國農(nóng)村廣大地區(qū)盡快提高信息化水平奠定堅實的基礎。

3.4 把握政策界限，規(guī)范操作程序

對于廣大人民群眾而言，土地資源猶如命根子一樣重要。從這一層面來看，對農(nóng)民現(xiàn)有的土地進行承包經(jīng)營權確權并為他們頒發(fā)登記證書的政策，牽動著百姓的心，對于今后實行土地流轉制度影響重大。為此，在工作中一定要講究態(tài)度、方式方法，對人民群眾給予應有的尊重。同時要進行深入調查，多聽取民眾的心聲和訴求，以群眾滿意作為工作和服務標準。確權登記頒證工作絕不是丈量、登記、發(fā)證這樣一個簡單程序，實際上其中包含著法律法規(guī)以及相關群眾的切身利益。通過確權登記，有利于明確現(xiàn)有土地經(jīng)營權的具體歸屬，對于解決歷史遺留問題具有非常顯著的效果。在土地確權登記頒證環(huán)節(jié)，難免會遇到歷史性的問題，如一些土地因歷史原因而不能確定經(jīng)營權人，群眾對農(nóng)村現(xiàn)有的部分土地權屬劃分存在爭議，甚至產(chǎn)生內部矛盾，形成了一些復雜的問題。針對這些問題，要尊重歷史事實，堅持規(guī)范政策和法律，深入調查和搜集相關資料，依照法定程序對土地資源進行登記確權，避免發(fā)生矛盾。同時，要嚴格按規(guī)范的操作程序，細化每個環(huán)節(jié)的操作方法，堅決杜絕走過場、暗箱操作等現(xiàn)象的發(fā)生。權屬調查必須做到村不漏戶、戶不漏人，填報信息準確無誤，公示后群眾認可，必須按照“調查摸底全面化、確權過程公開化、確權頒證一體化、檔案整理規(guī)范化”的要求，確保陽光操作、公開透明。

3.5 土地確權登記頒證中的配套工作應落實到位

制度措施穩(wěn)固確權登記頒證成果，保證土地成本經(jīng)營權確權以后能夠真正地保證農(nóng)民受益，并且能夠整體上促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。在此過程中，建議將部分地區(qū)農(nóng)村土地確權工作落實較好的鄉(xiāng)村作為典型，做好試點工作，讓廣大農(nóng)民群眾能夠看到通過明確農(nóng)村土地產(chǎn)權帶來的益處，致力于服務農(nóng)村建設及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效及農(nóng)民增收。