王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871）

對(duì)農(nóng)墾體制進(jìn)行變革的前提是科學(xué)認(rèn)識(shí)農(nóng)墾的性質(zhì)。分析農(nóng)墾的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，當(dāng)然離不開對(duì)于農(nóng)墾所承擔(dān)的國(guó)家使命的理解。作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)墾是很特殊的，它既具有一定的市場(chǎng)產(chǎn)品（即一般競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的商品）的性質(zhì)，又具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。從市場(chǎng)產(chǎn)品的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)墾體系的產(chǎn)品最終要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)尋求其最終流向，其各種投入品也要從市場(chǎng)渠道來(lái)獲得供給，因此，農(nóng)墾所提供的產(chǎn)品具有非公共品的性質(zhì)，即競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。從準(zhǔn)公共品的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)墾承擔(dān)著重要的邊疆安全和國(guó)家糧食安全的使命，而保障邊疆安全是屬于國(guó)防的一種服務(wù)，國(guó)家糧食安全也是國(guó)家戰(zhàn)略層面的一種公共產(chǎn)品，都帶有公共品的性質(zhì)。因?yàn)槠鋷в幸欢ǖ墓财返男再|(zhì)，所以這些產(chǎn)品（包括國(guó)防和糧食安全）的供給如果僅僅依賴市場(chǎng)機(jī)制是不行的，它具有天然的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征，全體國(guó)民都會(huì)享受農(nóng)墾所提供的這兩種產(chǎn)品帶來(lái)的好處和福利，但又不必付費(fèi)。因此，要想單純利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完全完成農(nóng)墾所提供的這兩項(xiàng)帶有公共品性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)（國(guó)防和糧食安全），是不可能的，也是無(wú)效的。從公共品或者準(zhǔn)公共品的這個(gè)基本原理出發(fā)，我們可以斷定，農(nóng)墾的未來(lái)改革一定要兩條腿走路，既要尊重市場(chǎng)機(jī)制，充分地利用好市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)農(nóng)墾進(jìn)行比較充分的市場(chǎng)化改革，同時(shí)，又要重視國(guó)家的作用，國(guó)家要對(duì)農(nóng)墾的發(fā)展提供支持，要在政策上提供足夠的戰(zhàn)略保障，因?yàn)檗r(nóng)墾提供了大量的公共品。

以上關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性商品和公共品的區(qū)別的分析，決定了農(nóng)墾改革的總體思路一定要有別于一般競(jìng)爭(zhēng)性的制造業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)改革思路。當(dāng)前，從大環(huán)境來(lái)看，中央強(qiáng)調(diào)要完善社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，要讓市場(chǎng)在要素配置中起到?jīng)Q定性和基礎(chǔ)性作用，要讓政府在資源配置中發(fā)揮更好的作用。農(nóng)墾提供了大量的市場(chǎng)機(jī)制難以提供的公共品，為我國(guó)邊疆安全和糧食安全提供了重要保障，因此，一方面要推動(dòng)農(nóng)墾的市場(chǎng)化改革，利用市場(chǎng)機(jī)制提高農(nóng)墾效率，推動(dòng)農(nóng)墾做大做強(qiáng)，但另一方面，國(guó)家在支持農(nóng)墾發(fā)展方面具有首要的責(zé)任，國(guó)家有足夠的理由（以及責(zé)任）對(duì)農(nóng)墾進(jìn)行大力度的政策扶持，不能把農(nóng)墾的一切都推到市場(chǎng)上了事。國(guó)家對(duì)農(nóng)墾提供支持，是基于農(nóng)墾提供了公共品這一事實(shí)，而不是在“故意”制造農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)與其他領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。國(guó)家應(yīng)該像支持航空航天事業(yè)一樣支持農(nóng)墾的發(fā)展，而農(nóng)墾發(fā)展的重要性和戰(zhàn)略高度一點(diǎn)也不比航空航天事業(yè)遜色，這是在確定農(nóng)墾改革的頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中必須具備的思想與理論前提。

傳統(tǒng)農(nóng)墾體制的功能結(jié)構(gòu)是復(fù)合式的，主要包含三大功能：

一是國(guó)防功能。這一功能在建國(guó)初期非常重要，在當(dāng)前的國(guó)際局勢(shì)下，農(nóng)墾的國(guó)防功能盡管有所減弱，但是在若干邊疆省份，農(nóng)墾的國(guó)防功能仍然很重要，尤其是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾區(qū)、中央直屬墾區(qū)中的黑龍江和廣東墾區(qū)、地方墾區(qū)中的內(nèi)蒙古墾區(qū)、福建墾區(qū)、廣西墾區(qū)、云南墾區(qū)、海南墾區(qū)、西藏墾區(qū)、新疆地方國(guó)有牧場(chǎng)等，都具有一定保邊戍邊的功能，不可忽視。削弱墾區(qū)的國(guó)防功能，其后果是嚴(yán)重的，有前車之鑒，這一點(diǎn)不可不特別申明。未來(lái)應(yīng)該把農(nóng)墾體系的國(guó)防功能與國(guó)家國(guó)防力量進(jìn)行有機(jī)融合，探索一種有效的共建機(jī)制，并相應(yīng)給以一定的財(cái)政支持。

二是經(jīng)濟(jì)功能。這一功能既具有一定的市場(chǎng)性，又具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)功能就是把農(nóng)墾作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊載體來(lái)看待，把農(nóng)墾作為一個(gè)市場(chǎng)中的微觀主體來(lái)看待，也就是要把農(nóng)墾作為一個(gè)企業(yè)來(lái)看待。但由于農(nóng)墾是一個(gè)特殊的企業(yè)（因?yàn)槌袚?dān)一定的糧食安全的國(guó)家職能），因此它不能完全被視為一個(gè)市場(chǎng)化企業(yè)，而是應(yīng)該被視為一個(gè)基本由市場(chǎng)機(jī)制引領(lǐng)同時(shí)又具有一定國(guó)家職能的特殊企業(yè)單位。就像我國(guó)對(duì)于軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策一樣，既要承認(rèn)其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)，因此，鼓勵(lì)其利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展壯大，同時(shí)，也要承認(rèn)其國(guó)家戰(zhàn)略功能，在國(guó)家政策層面給予大力扶持，包括支持其產(chǎn)品出口、支持其科技創(chuàng)新，通過(guò)國(guó)家采購(gòu)和財(cái)政支持來(lái)扶持其發(fā)展。實(shí)際上，就農(nóng)墾承擔(dān)的國(guó)家功能和特殊的企業(yè)性質(zhì)而言，農(nóng)墾與軍工企業(yè)具有一定的可比性，兩者都是既有經(jīng)濟(jì)功能（非公共品）又有國(guó)家安全功能（公共品）的企業(yè)，因此既要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制以提升其運(yùn)行效率，同時(shí)也不要忽視了國(guó)家的特殊支持。一味地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化改革，把農(nóng)墾置于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)之中，而忘記了國(guó)家在支持農(nóng)墾發(fā)展方面的應(yīng)盡的責(zé)任，是一種偏頗的改革思路。

三是社會(huì)功能。傳統(tǒng)體制下農(nóng)墾體系的“企業(yè)辦社會(huì)”具有一定的必要性和優(yōu)勢(shì)，農(nóng)墾正是具備了這個(gè)優(yōu)勢(shì)才具有非常強(qiáng)大的動(dòng)員能力、嚴(yán)密的組織管理體制和穩(wěn)定的職工隊(duì)伍，從而保障了在幾十年發(fā)展過(guò)程中農(nóng)墾能夠較好地履行其經(jīng)濟(jì)功能和國(guó)防職能；但過(guò)度的社會(huì)職能則造成農(nóng)墾的歷史性的包袱，使得農(nóng)墾在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐漸喪失了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)職能增加了農(nóng)墾的運(yùn)行成本，使農(nóng)墾不堪重負(fù)，同時(shí)農(nóng)墾的“企業(yè)辦社會(huì)”在一定程度上也對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的一體化和公平化造成了一定的消極影響。在農(nóng)墾發(fā)展比較良好的時(shí)期，農(nóng)墾的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障要大大優(yōu)于地方，農(nóng)墾成為一個(gè)福利的“高地”；但是在農(nóng)墾發(fā)展不太好的時(shí)期，在農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的時(shí)期，農(nóng)墾的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障又嚴(yán)重落后于地方，這兩種情況都對(duì)社會(huì)公平和公共服務(wù)的均等化供給有一定損害。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建立，農(nóng)墾歷史上所承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)性的功能終于具備剝離的歷史條件。這是一個(gè)必然的歷史趨勢(shì)。

剝離了大部分社會(huì)功能的農(nóng)墾企業(yè)，將輕裝上陣，回歸其作為一個(gè)企業(yè)的本來(lái)定位，與其他國(guó)有企業(yè)一樣，在市場(chǎng)中進(jìn)行平等的、公平的競(jìng)爭(zhēng)。因此，剝離社會(huì)功能對(duì)于農(nóng)墾改革意義重大，是農(nóng)墾改革必須走的一步。但是對(duì)這個(gè)問(wèn)題，也不要采取絕對(duì)的、一刀切的態(tài)度。但剝離“企業(yè)辦社會(huì)”的功能，不意味著去除農(nóng)墾給職工提供的所有的社會(huì)福利，更不是不允許農(nóng)墾企業(yè)從提高本企業(yè)在人力資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的角度出發(fā)給職工提供各種福利待遇。這是兩個(gè)不同的概念，千萬(wàn)不能混為一談。農(nóng)墾剝離“企業(yè)辦社會(huì)”功能，旨在使農(nóng)墾回歸為一個(gè)真正的企業(yè)，使其不再直接舉辦和承擔(dān)教育、醫(yī)療、保安等事業(yè)，這些事業(yè)要交給地方政府去管理和舉辦。農(nóng)墾在“剝離企業(yè)辦社會(huì)”之后，就不再自己辦學(xué)校、辦醫(yī)院等，這些公共品都由地方政府去統(tǒng)一提供。但是這絕不意味著農(nóng)墾不能為企業(yè)職工提供各種各樣的福利。在一個(gè)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，不同的企業(yè)在職業(yè)市場(chǎng)（即人力資本市場(chǎng)）上的競(jìng)爭(zhēng)力不同，企業(yè)為了提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力，為了吸引高層次人才而開展競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)相為企業(yè)職工提供更好更多的福利，這是企業(yè)之間的正常競(jìng)爭(zhēng)。越是競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)，越是財(cái)務(wù)狀況好的企業(yè)，越是重視為員工提供更多更好的福利，以留住好員工吸引好員工，從而在人力資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，比如很多好企業(yè)就在自己的企業(yè)中為自己的子女尚幼的女員工提供子女托管的服務(wù)，從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的角度看，這是非常正常的。這其實(shí)也是一種“企業(yè)辦社會(huì)”，不能一概否定。因此我認(rèn)為，將來(lái)在一個(gè)正常的競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，所謂的“企業(yè)辦社會(huì)”可能成為一個(gè)常態(tài)，甚至越是優(yōu)秀的企業(yè)，越是要“企業(yè)辦社會(huì)”，因?yàn)樗軌驗(yàn)槠髽I(yè)職工提供更好的社會(huì)福利，因而也能夠吸引到更優(yōu)秀的人力資本。今天我們強(qiáng)調(diào)剝離農(nóng)墾體系的“企業(yè)辦社會(huì)”職能，當(dāng)然是從完善市場(chǎng)機(jī)制、減輕農(nóng)墾體系的企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度做出的正確選擇，但不要一刀切，不要認(rèn)為農(nóng)墾企業(yè)為職工提供必要的社會(huì)福利就是“企業(yè)辦社會(huì)”。這一點(diǎn)必須在思想上加以澄清，如此在政策執(zhí)行過(guò)程中才不會(huì)出偏差。

同時(shí)，在剝離“企業(yè)辦社會(huì)”的過(guò)程中，要因地制宜（依據(jù)各地情況來(lái)精準(zhǔn)施策），也要因企制宜（依據(jù)不同農(nóng)墾企業(yè)的不同情況精準(zhǔn)施策），循序漸進(jìn)，給農(nóng)墾企業(yè)和地方政府一個(gè)較為從容的籌備（剝離方案的充分論證和科學(xué)策劃）、組織（對(duì)相關(guān)利益方進(jìn)行充分的動(dòng)員和協(xié)調(diào)）、處置（對(duì)剝離出來(lái)的學(xué)校和醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和人員進(jìn)行合理的處置與安排）的時(shí)間，要有一個(gè)緩沖周期，不可過(guò)于激進(jìn)和冒進(jìn)，制定不合理的時(shí)間表。須知，剝離農(nóng)墾體系半個(gè)多世紀(jì)形成的“企業(yè)辦社會(huì)”職能，是一項(xiàng)極為錯(cuò)綜復(fù)雜、難度極大的社會(huì)工程，意味著整個(gè)社會(huì)組織體系的重建和社會(huì)運(yùn)作機(jī)制的重構(gòu)，是一個(gè)重大的社會(huì)改造工程，需要極為細(xì)致的工作，需要一種“歷史耐心”。目前，農(nóng)墾體系的剝離“企業(yè)辦社會(huì)”工作正在如火如荼地在全國(guó)各地進(jìn)行，希望各地在充分論證、合理組織、科學(xué)實(shí)施、周密安排的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，允許模式的多元化，允許地方創(chuàng)新，使這一歷史性的體制轉(zhuǎn)型工作善始善終；要最大限度地減少社會(huì)摩擦和社會(huì)震蕩，最大限度地提高社會(huì)公共服務(wù)的公平均等度，最大限度地降低地方政府的財(cái)政壓力，最大限度地提高被剝離出來(lái)的各類教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和可持續(xù)發(fā)展能力，最大限度地達(dá)成農(nóng)墾和地方的“雙贏”效果，為歷史和人民交上一份滿意的答卷。