陳寒非

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 法學院，北京 100070)

一、問題的提出

中國鄉(xiāng)村治理問題由來已久。20世紀70年代末中國改革率先從農(nóng)村開始；90年代“三農(nóng)問題”日漸突顯，農(nóng)村出現(xiàn)了“治理危機”；進入21世紀以來，農(nóng)村又開始出現(xiàn)“空心化”“失序化”等問題。國家為應對“農(nóng)村治理危機”，也采取了一系列措施，如免除農(nóng)業(yè)稅、補貼種糧農(nóng)民、免除義務教育學雜費、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療、建立農(nóng)村最低生活保障制度、開展精準扶貧、實施土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”改革等。2017年10月18日中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會開幕會上，中共中央總書記習近平代表第十八屆中央委員會作報告時系統(tǒng)提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標，其總體要求包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕五個方面。[1]“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求之一，鄉(xiāng)村振興既有經(jīng)濟振興，也有治理振興，后者是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基本保障?！爸卫碛行А本褪且訌姾蛣?chuàng)新農(nóng)村社會治理，加強基層民主和法治建設，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。當前健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系需要從主體、規(guī)范、實踐三個維度上系統(tǒng)推進。鄉(xiāng)村治理的目標之一是構(gòu)建出穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，而秩序的形成又以規(guī)范為前提，鄉(xiāng)村治理必須“依規(guī)治理”，因此規(guī)范是健全鄉(xiāng)村治理體系的基礎。

從20世紀90年代開始，法律多元理論進入中國法學界，法律社會學、法律人類學領域的研究者們對基層社會治理中的規(guī)范資源展開了諸多有益的探索。高丙中、章邵增主張以法律多元為主題的法律民族志研究[2]；趙旭東主張從族群互動中考察法律多元對于糾紛解決的影響[3]；朱曉陽考察法律多元引發(fā)的“語言混亂”問題[4]；王啟梁考察了法律移植與法律多元背景下國家法律無法回應社會需求而引發(fā)的“外來法”危機問題[5]；高其才致力于法律多元視角下少數(shù)民族習慣法的研究[6]；等等。無論學者們對法律多元的認識如何，不可否認的一點是：法律多元理論中的“法律”不僅包括國家法，還包括現(xiàn)實生活中具有一定規(guī)范作用的非正式規(guī)范，法律多元實際上是后現(xiàn)代法律理論對法律實證主義所主導的一元化國家中心主義法律觀的挑戰(zhàn)。[7]基于法律多元視角，當前鄉(xiāng)村治理涉及國家法律、政策、村規(guī)民約、民間習慣等多元規(guī)范。這些規(guī)范或來自國家層面，或來自社會層面，又或來自介乎國家與社會之間的“第三領域”(third realm)[注]“第三領域”(third realm)與“國家和社會”的關系呈現(xiàn)為：第一，它是區(qū)別于國家和社會的，獨立于國家和社會之外，介于國家與社會之間；第二，“第三領域”的形成會受到國家和社會的影響；第三，在一定程度上，“第三領域”超越于國家和社會的影響之外，具有自身特性和自身邏輯。參見：[美]黃宗智.中國的“公共領域”與“市民社會”？——國家與社會間的第三領域[G].程農(nóng)，譯//鄧正來，[英]亞歷山大 J C.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑.北京：中央編譯出版社，1999：421-425，428-430.。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設過程中，黨和國家已經(jīng)充分認識到鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式規(guī)范資源在社會治理中的積極作用，強調(diào)在法治框架下優(yōu)化整合多元規(guī)范資源對于鄉(xiāng)村治理的重要性。[注]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”的目標，強調(diào)“推進多層次多領域依法治理”，要求“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。社會學、政治學領域關于鄉(xiāng)村治理研究的代表性成果對各類規(guī)范資源之間的互動關系關注較少，而傾向于關注鄉(xiāng)村治理內(nèi)生制度的具體實踐，如：徐勇、項繼權(quán)關注土地制度的具體實踐，主張從國家與農(nóng)民關系、土地糾紛等角度考察土地制度[8]；賀雪峰、董磊明主張從鄉(xiāng)村秩序的維系機制及村干部的實踐行動策略的角度考察制度的運行[9]；賀雪峰認為當前中國不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇，需要根據(jù)村莊實際情況匹配相應的管理體制[10]；吳毅則通過描述稅費改革時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本運作，分析了國家制度、政策等在鄉(xiāng)村運行的情況[11]。本文立足于鄉(xiāng)村制度實踐運行層面的研究成果，進一步從規(guī)范資源沖突與整合層面剖析制度運行的困境。

社會規(guī)范是社會共同體根據(jù)自身需要自發(fā)形成或人為制定的用以調(diào)整共同體成員之間社會關系、規(guī)范共同體成員行為的標準或規(guī)則。不同社會規(guī)范的生成機制及運行方式不盡一致，這也就導致了不同規(guī)范之間沖突的產(chǎn)生。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范有自發(fā)形成的，也有人為制定的，不同類別的規(guī)范之間生成機制、運作邏輯迥異，規(guī)范內(nèi)容及效力的沖突給鄉(xiāng)村治理造成了“秩序混亂”問題。因此，本文的中心議題是：鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的類型及相應的生成機制是什么？基于不同生成機制的規(guī)范之間會如何沖突？面對規(guī)范之間的沖突，如何才能有效整合多種規(guī)范資源？筆者長期致力于鄉(xiāng)村治理研究，積累了大量鄉(xiāng)村治理的規(guī)范文本及運行個案，它們將是本文據(jù)以立論和展開的第一手資料。

二、鄉(xiāng)村治理規(guī)范的類型及生成系統(tǒng)

據(jù)筆者調(diào)查，當前鄉(xiāng)村治理規(guī)范主要包含八類：一是國家法律法規(guī)；二是村規(guī)民約、道德禮儀、文明公約或由此延伸的雜合性規(guī)范；三是鄉(xiāng)村其他自治組織自發(fā)制定的自治性規(guī)范；四是村莊共同體成員普遍接受的習慣或習慣法；五是要求村民共同遵守的相關管理規(guī)定；六是針對特定事項的決議；七是上級黨政機關紅頭文件；八是鄉(xiāng)村管理機構(gòu)的工作制度、工作紀律、行為準則、服務承諾等。根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關系，可將上述規(guī)范類型化，分為正式規(guī)范、準正式規(guī)范、非正式規(guī)范三類，這三類規(guī)范生成機制分別對應官治系統(tǒng)、官督民治系統(tǒng)、民治系統(tǒng)。需要指出的是，在上述八類規(guī)范資源中，較為常見且運用較為廣泛的是作為正式規(guī)范的國家法律法規(guī)、政策以及黨內(nèi)法規(guī)，作為準正式規(guī)范的村規(guī)民約，以及作為非正式規(guī)范的習慣法和鄉(xiāng)村自組織規(guī)范。鄉(xiāng)村管理性規(guī)定相對較為復雜：其中一些規(guī)范屬于對村民的管理性規(guī)定，可歸為村規(guī)民約系統(tǒng)；另一些規(guī)范是鄉(xiāng)村管理機構(gòu)的規(guī)章制度，如工作制度、工作紀律、行為準則、服務承諾等，大多由基層黨政機關指導制定，旨在對村兩委及其工作人員進行管理；還有一些規(guī)范是基層黨政機關推行的一系列涉農(nóng)管理性規(guī)范，大多以紅頭文件形式發(fā)布，在很大程度上直接決定鄉(xiāng)村治理格局，這也是本文擬重點討論的管理性規(guī)范。

第一，正式規(guī)范與官治系統(tǒng)。正式規(guī)范具有程序性、人為性、強制性三個基本特點，即由國家權(quán)力依照一定的程序人為制定，并借助國家權(quán)力的外部強制來保證實施。在鄉(xiāng)村治理規(guī)范中，國家法律法規(guī)是最為重要的正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理過程中涉及一些國家法律法規(guī)，如《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等。除國家法之外，鄉(xiāng)村治理正式規(guī)范系統(tǒng)還包括國家政策、黨內(nèi)法規(guī)等具有一定國家強制性的規(guī)范。盡管當前法理學研究主要從制定法層面展開，并未將政策視為合法概念[12]，但是政策具有一定的規(guī)范作用和社會引導作用，在一定條件下具有法源地位[13]。政策與法律關系極為密切，兩者在一定程度上具有同質(zhì)性。政策也是由國家權(quán)力按照一定的程序人為創(chuàng)設的，而且由國家權(quán)力加以強制施行。鄉(xiāng)村治理規(guī)范中有些屬于政策，這些政策有的是中央的政策，有的是地方性政策。前者包括國務院和農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等部委發(fā)布的關于鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性文件，如《農(nóng)業(yè)部關于推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕11號)等；后者包括省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機關等制定的關于鄉(xiāng)村治理的規(guī)范文件，如安徽省《關于支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》(皖政辦秘〔2017〕296號)等，又如筆者調(diào)查的貴州錦屏《錦屏縣精神文明建設指導委員會辦公室關于轉(zhuǎn)發(fā)〈關于進一步加強農(nóng)村精神文明建設推動農(nóng)村清潔風暴行動順利開展的通知〉的通知》(錦創(chuàng)建辦發(fā)〔2017〕2號)以及錦屏縣啟蒙鎮(zhèn)黨政辦發(fā)的《關于印發(fā)〈啟蒙鎮(zhèn)全面推行“河長制”工作方案〉的通知》(啟黨發(fā)〔2017〕4號)。黨內(nèi)法規(guī)在鄉(xiāng)村治理中應用廣泛，直接對農(nóng)村基層黨組織及黨員進行規(guī)范和約束?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”[14]1360-1361另，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件”[14]1366。由此可知，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性、程序性、人為制定性以及強制性等特點，它與國家法律具有同質(zhì)性，同屬正式規(guī)范。姜明安教授也認為：“‘黨內(nèi)法規(guī)’的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法。但是由于我國憲法確立的中國共產(chǎn)黨的特殊領導地位，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)對黨務的調(diào)整必然影響和涉及國務。從而，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)又同時具有一定的國家法和硬法的因素。”[15]由此可見，黨內(nèi)法規(guī)也是鄉(xiāng)村治理中重要的正式規(guī)范，例如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》就是典型的關于農(nóng)村治理的黨內(nèi)法規(guī)。國家法律、政策以及黨內(nèi)法規(guī)生成于官治系統(tǒng)，國家權(quán)力自上而下地建構(gòu)出一整套規(guī)范，來開展治理，以達致鄉(xiāng)土社會秩序的理想圖景。正式規(guī)范在形塑鄉(xiāng)村治理中具有基礎性作用，國家法律為鄉(xiāng)村治理設定基本的制度性框架，中央涉農(nóng)政策規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的基本任務和總體方向，地方涉農(nóng)政策(尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府出臺的紅頭文件)在很大程度上直接決定了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及具體任務。黨內(nèi)法規(guī)對于鄉(xiāng)村治理的作用也是明顯的，但鄉(xiāng)村治理過程中更多的是通過黨紀來強化對村干部的管理，通過基層黨組織紀律檢查等手段對土地確權(quán)、精準扶貧等涉農(nóng)法規(guī)和政策的執(zhí)行情況進行糾偏。正是通過官治系統(tǒng)和正式規(guī)范，再輔之以國家在基層行政管理中建構(gòu)的科層官僚制，確保了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村場域的有效控制。

第二，準正式規(guī)范與官督民治系統(tǒng)。準正式規(guī)范介乎正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間，經(jīng)由國家權(quán)力與村民自治兩種治理力量相互作用而產(chǎn)生，是國家權(quán)力賦權(quán)與督促之下的自治規(guī)范類型。村規(guī)民約是典型的準正式規(guī)范，承載著官治與民治兩種治理力量。自陜西藍田《呂氏鄉(xiāng)約》以降，歷經(jīng)朱熹《增損呂氏鄉(xiāng)約》、王陽明《南贛鄉(xiāng)約》、呂坤《鄉(xiāng)甲約》以及陸世儀《治鄉(xiāng)三約》，再到康熙《圣諭十六條》，除《呂氏鄉(xiāng)約》完全由呂氏兄弟自治倡導創(chuàng)設外，其他或多或少都受到官方影響和介入，尤其王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》帶有明顯的“官治”色彩，“官督民治”自此成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)約體系的主要形態(tài)。晚近鄉(xiāng)約研究的肇始者和代表人物楊開道先生認為，鄉(xiāng)約主要代表了中國基層政治的兩個重要屬性：一則民治；一則官治。[16]楊開道先生只是闡釋了鄉(xiāng)約背后蘊含的兩種治理力量，沒有進一步討論兩種力量相互較量的客觀事實。鄉(xiāng)約一直在“官治”與“民治”體系間搖擺不定，最終以“官督民治”為主要模式，官方依托鄉(xiāng)約進行治理和宣講，這對傳統(tǒng)中國基層治理產(chǎn)生了深遠的影響。現(xiàn)行村規(guī)民約體系自1987年11月24日《村民委員會組織法(試行)》之后重建，“官督民治”是當前村規(guī)民約體系的主要生成模式。村規(guī)民約是指村民依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明等方面而制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。一直以來，村規(guī)民約都被視為農(nóng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果?，F(xiàn)實中村規(guī)民約形式比較多樣，廣義的村規(guī)民約是一套由不同層級規(guī)范組成的規(guī)范體系。村民會議或村民代表大會通過的《××村村規(guī)民約》(或“自治章程”“自治合約”)具有最高地位，內(nèi)容覆蓋全面，相當于村莊內(nèi)部的“小憲法”。此外，村兩委還會針對特定事項倡導制定一些規(guī)范，這些規(guī)范一般也經(jīng)村民會議或村民代表大會表決通過，但效力層級要低于作為“小憲法”的村規(guī)民約，而且自治性程度也相對較高。筆者調(diào)查的黔東南地區(qū)錦屏縣黃門村關于禮尚往來、燃放煙花爆竹的移風易俗方面的規(guī)定就屬此類。[注]參見：《貴州錦屏黃門村風俗習俗禮節(jié)禮尚往來處置制度》(資料編號010122)、《貴州錦屏黃門村移風易俗關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》(資料編號010123)根據(jù)憲法及相關法律規(guī)定，村民通過共同協(xié)商并根據(jù)治村實際需要擬訂村規(guī)民約，基層政府則通過指導、審查、備案等方式介入村規(guī)民約的擬訂過程，官方與民間在此場域相互較量，最終形成介于法治與自治之間的村規(guī)民約治理路徑。通過法治引導村民自治，正是當下村級治理的重要方式。大多數(shù)村規(guī)民約雜糅了國家法律與民間習慣，有些村規(guī)民約甚至完全是國家法的細則與翻版。因此，村民自治是國家法之下的有限自治，是有國家權(quán)力在場的自治，“官督民治”系統(tǒng)催生出村規(guī)民約這類準正式規(guī)范。

第三，非正式規(guī)范與民治系統(tǒng)。美國新制度經(jīng)濟學家諾斯認為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則”，“它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。[17]3制度包括正式約束和非正式約束，然而，“正式規(guī)則，即便是在那些最發(fā)達的經(jīng)濟中，也只是型塑選擇的約束的很小一部分(盡管非常重要)……正式規(guī)則雖然是非正式約束的基礎，但在日?；又校鼈儏s極少是形成選擇的明確而直接的來源”[17]43-44。非正式規(guī)范在人類社會交往中普遍存在，在一定程度上是正式制度的延伸闡釋或修正。羅伯特·埃里克森(Robert Ellickson)通過考察加州夏斯塔縣農(nóng)村家畜越界侵權(quán)糾紛解決過程，發(fā)現(xiàn)當?shù)卮迕癫⒉灰勒辗傻日揭?guī)則解決糾紛，而是通過一整套非正式規(guī)則來解決糾紛。[18]非正式規(guī)范經(jīng)由社會互動和實踐演化而生，具有自生自發(fā)性與內(nèi)在性，主要包括行為準則、倫理規(guī)范、風俗習慣和慣例，構(gòu)成了一個社會文化遺產(chǎn)的一部分，并具有強大的生命力。當前鄉(xiāng)村治理中的習慣法、自治性規(guī)范等非正式規(guī)范同樣如此，大多基于村民生產(chǎn)生活實踐而自發(fā)形成，基本沒有國家權(quán)力的介入?！傲晳T法是獨立于國家制定法之外，依據(jù)某種社會權(quán)威和社會組織，具有一定的強制性的行為規(guī)范的總和”[19]?？陀^存在的習慣法是經(jīng)過長期的歷史積淀而逐步形成的，具有普遍性、民族性、典型性、客觀性等特質(zhì)。與習慣法特征相近的還有鄉(xiāng)村自組織自發(fā)制定的自治理規(guī)則，如宗族規(guī)約[注]貴州錦屏魁膽、石引等村寨有著歷史悠久的“屋山頭”文化，侗語“屋山頭”即房族、宗族的意思?；旧厦總€房族都制定有房族族規(guī)，筆者在調(diào)查中曾搜集到石引村《高步房族族規(guī)》、《哦先恩房族族規(guī)》等房族規(guī)約。這些規(guī)約都是房族成員自發(fā)制定的，完全沒有國家權(quán)力的介入。，紅白理事會、鄉(xiāng)賢理事會、寨老會、長生會等鄉(xiāng)村自組織規(guī)范[注]筆者調(diào)查搜集的《貴州錦屏茅坪上寨長生會會章》(資料編號20160930MP3796)、《山西清徐縣東南坊村紅白理事會章程》(資料編號20170321QX001)、《廣東云浮市云城區(qū)下白村鄉(xiāng)賢理事會章程》(資料編號010122)等均屬此類。，以及鄉(xiāng)村道德規(guī)范等。習慣法與鄉(xiāng)村自組織規(guī)范產(chǎn)生于民治系統(tǒng)，完全沒有官方力量介入，是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量較多且運行有效的規(guī)范類型。無論是“官治”還是“官督民治”，都不可能完全消滅或取代“民治”，習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范將在很長時期內(nèi)延續(xù)生長。

三、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的沖突

在“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)之下，規(guī)范之間的沖突一般簡單化約為“國家法—習慣法”之沖突，學術(shù)界對此已有較多討論[20-22]。但是，國家與社會理論框架關于法規(guī)范的非此即彼的對立邏輯，無法準確描述社會運行過程中法規(guī)范的客觀形態(tài)。事實上，在國家與社會之間存在一種“中間地帶”，涂爾干將其表述為建立于職業(yè)倫理基礎之上的“法人團體”[23]，韋伯將其解釋為“經(jīng)濟共同體”[24]，哈貝馬斯概括為“公共領域”，黃宗智提煉為“第三領域”。因此，鄉(xiāng)村治理規(guī)范不僅包括正式規(guī)范、非正式規(guī)范，還包括在基于官方與民間之互動的“中間地帶”上相應而生的準正式規(guī)范。這三類規(guī)范形態(tài)各異，生成機制和運行機制也不盡相同，它們在鄉(xiāng)村治理中的互動過程里難免會產(chǎn)生沖突。

(一)內(nèi)部沖突

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范內(nèi)部沖突主要有三種情形：

第一，正式規(guī)范內(nèi)部沖突。從法律淵源看，作為正式規(guī)范的國家法律層級復雜，涉及憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及部門規(guī)章等。2015年修改后的《立法法》第72條規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。地方立法權(quán)從原來49個較大的市擴大至全部282個設區(qū)的市。立法權(quán)急劇擴大，立法主體多元化，地方立法機關里專業(yè)性立法人員奇缺。地方立法質(zhì)量缺乏保證，各種涉農(nóng)規(guī)范性法律文件之間也就難免沖突。例如，《種子法》原第32條第2款規(guī)定：“任何單位和個人不得非法干預種子經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)?！备鶕?jù)此條規(guī)定，種子的收購和銷售可以實行市場價。《河南省農(nóng)作物種子管理條例》(已廢止)第36條卻規(guī)定：“種子的收購和銷售，必須嚴格執(zhí)行省統(tǒng)一價格政策，不得任意提價。省沒有規(guī)定統(tǒng)一價格的種子，由市(地)、縣級農(nóng)業(yè)行政部門和物價部門共同商定?！边@就是說種子經(jīng)營要執(zhí)行政府定價，顯然，這個地方性法規(guī)(下位法)與國家法律(上位法)之間存在沖突，由此引發(fā)了轟動一時的洛陽“種子案”。再如《湖南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，它本應是對上位法《村民委員會組織法》實施規(guī)則的細化，卻較為明顯地“抄襲”[注]地方立法“抄襲”既包括“抄襲”法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，也包括下位地方立法“抄襲”上位地方立法，還包括“抄襲”同級其他省市的地方立法，有時還會在上位地方立法中發(fā)現(xiàn)下位法的影子。具體而言，地方立法“抄襲”主要表現(xiàn)為：在內(nèi)容上直接使用其他法律文件的條款，而根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經(jīng)濟和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的章節(jié)結(jié)構(gòu)，只求完全一致，而不考慮是否有必要。地方立法“抄襲”主要有直接照抄、簡單拼湊以及套用其他法律文件的結(jié)構(gòu)形式(篇、章、節(jié)、適用范圍、權(quán)力、責任等)三種情形。以土地管理法的中央和地方立法情況為例，考察的30件地方立法中，在“章”的設置上完全照搬上位法結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)安排沒有任何創(chuàng)新的占了11件，幾乎完全照搬上位法結(jié)構(gòu)(一共8章中僅有1章發(fā)生變化)的也占11件，兩種情況共占22件。參見：孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究，2007，(5).上位法，在內(nèi)容、體例等方面沒有實質(zhì)性的突破和創(chuàng)新。實踐中真正貫徹落實法制統(tǒng)一原則困難重重，不僅不同層級的規(guī)范性法律文件之間存在沖突，即便是同一層級的規(guī)范性法律文件之間也可能存在沖突。[25-27]現(xiàn)實中政策多以紅頭文件形式發(fā)布，“文件在被賦予了國家權(quán)力符號意義的同時，構(gòu)成了基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式”[28]。紅頭文件雖然具有針對性和即時性，但主觀性和隨意性較大，政策沖突的本質(zhì)是政策主體之間的利益沖突[29]。關于鄉(xiāng)村治理的政策既有中央層面的，也有地方層面的，故沖突存在于中央政策與地方政策之間、上下級地方政策之間以及本級具體政策之間。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系也遵循效力位階原則，但是，“現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)備案審查標準在科學性、系統(tǒng)性、操作性方面尚存在一定缺陷”[30]，這也就使得涉農(nóng)黨內(nèi)法規(guī)之間發(fā)生沖突。

國家法律與政策、黨內(nèi)法規(guī)之間也可能存在沖突，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)銜接問題成為近年來學術(shù)界討論的熱點[31-32]，地方黨政出臺的政策(紅頭文件)與國家法律之間沖突的情況在實踐中也較為常見。例如，2017年5月黔東南苗族侗族自治州開展“清潔風暴”行動，錦屏縣啟蒙鎮(zhèn)根據(jù)上級黨政文件出臺了《啟蒙鎮(zhèn)改善農(nóng)村人居環(huán)境暨農(nóng)村“清潔風暴”行動工作方案》，該方案第四部分“工作措施”包括建立領導責任機制、建立資金保障機制、建立督查考核機制、加強宣傳發(fā)動四個方面，其中督查考核機制主要包括兩個方面：一是實行農(nóng)戶日自查、戶長周自查、村干月監(jiān)督、鎮(zhèn)舉辦季度評比觀摩的環(huán)境衛(wèi)生督查機制；二是實行“問責制”和“責任追究制”，村黨支部書記是本村環(huán)境衛(wèi)生管理第一責任人，村委會主任是直接責任人，對衛(wèi)生治理不力的村采取通報批評、主要責任人到鎮(zhèn)政府說明整改辦法和措施、誡勉談話、停職處理等處罰措施。[注]《中共啟蒙鎮(zhèn)委員會 啟蒙鎮(zhèn)人民政府關于印發(fā)〈啟蒙鎮(zhèn)改善農(nóng)村人居環(huán)境暨農(nóng)村“清潔風暴”行動工作方案〉的通知》(啟黨發(fā)〔2017〕30號)，資料編號2017061201。從啟蒙鎮(zhèn)黨委和政府采取的措施可以看出，鎮(zhèn)里主要靠“評比觀摩”方式對各村環(huán)境衛(wèi)生治理情況進行考核，缺乏有效的行政治理手段，而對村兩委負責人“停職處理”這一規(guī)定顯然沒有法律依據(jù)，明顯違反了《村民委員會組織法》。

第二，準正式規(guī)范內(nèi)部沖突。根據(jù)上文的討論，鄉(xiāng)村治理中的準正式規(guī)范主要指村規(guī)民約。村規(guī)民約基于村民自治而產(chǎn)生，而且只在村莊共同體范圍內(nèi)存在，因此一般而言不存在內(nèi)部沖突。然而，村規(guī)民約又有官督民治色彩，一方面由國家權(quán)力通過備案、審查、指導、監(jiān)督等方式進行干預，另一方面又基于村民自治而自發(fā)創(chuàng)設一些規(guī)則內(nèi)容?！班l(xiāng)政村治”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的“曖昧關系”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接以政府法制部門事先制定的村規(guī)民約范本指導轄區(qū)內(nèi)行政村村規(guī)民約的制定[注]筆者在調(diào)查浙江麗水黃田鎮(zhèn)27個村時發(fā)現(xiàn)，這些村的村規(guī)民約內(nèi)容基本上是一致的，大同小異，很明顯是根據(jù)政府提供的村規(guī)民約范本稍加修改而制定。這種情況在許多鄉(xiāng)村較為普遍，一般是縣、鄉(xiāng)政府為了應付上一級行政機關檢查而制定范本，提供給轄區(qū)內(nèi)行政村。參見《浙江麗水黃田鎮(zhèn)村規(guī)民約匯編》，資料編號010040。，這樣的村規(guī)民約基本上“千村一面”，沖突的可能性較小。真正發(fā)生沖突的是保留了部分村民自治內(nèi)容的村規(guī)民約。這部分內(nèi)容由村民根據(jù)村情制定，相鄰村莊的村規(guī)民約可能產(chǎn)生沖突。黔東南錦屏縣文斗村2005年村規(guī)第74條規(guī)定：“田與田的糾紛，按(下寨片按原下寨村田坎下1.5米，田坎上兩丈；上寨片按上田管五分之二，下田管五分之三，以下相同)進行調(diào)處，前述不能確定的以糾紛林木影響作采光調(diào)處?！盵注]貴州錦屏《文斗村村規(guī)民約》(2005年12月村民會議討論通過)，資料編號010057。2008年文斗實行并村，上、下寨合并為一個行政村；2014年推行中心村建設，加池村并入文斗村。文斗上寨與下寨在處理田與田之間林木糾紛方面的規(guī)則不同，并村以后繼續(xù)保留各自村規(guī)民約中的田間林木處理規(guī)則，上、下寨協(xié)調(diào)處理村規(guī)民約之間的沖突問題。村規(guī)民約規(guī)范體系內(nèi)部也會產(chǎn)生沖突，作為“小憲法”的村規(guī)民約總則與針對特定事項的村規(guī)之間可能不盡一致。如華寨村2010年制定的仍在實施的村規(guī)民約對違反村規(guī)的處理方式稱為“違約金”[注]貴州錦屏《華寨村村民自治合約》(2010年5月6日由村民代表會議表決通過)，資料編號010182。，2016年制定的辦酒宴風俗整改村規(guī)卻規(guī)定為“違者罰款2 000元”[注]貴州錦屏《華寨村辦酒宴風俗整改》(2016年2月12日)，資料編號010121。，處理方式前后沖突。由于村規(guī)民約“因地制宜”，又缺乏有效的規(guī)范沖突審查及解決機制，因此鄉(xiāng)村治理中準正式規(guī)范內(nèi)部沖突也是比較突出的問題。

第三，非正式規(guī)范內(nèi)部沖突。鄉(xiāng)村治理中的非正式規(guī)范主要指習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范。由于非正式規(guī)范生成于民治系統(tǒng)，具有自發(fā)性和在地性，屬于小傳統(tǒng)之下的“地方性知識”，因此非正式規(guī)范沖突的背后往往蘊含著文化的沖突，表現(xiàn)為“跨文化的、族際間或跨區(qū)域的沖突和糾紛”[33]。不同區(qū)域的文化傳統(tǒng)不一樣，風俗、習慣也就不一樣。筆者調(diào)查的黔東南錦屏縣固本鄉(xiāng)的“放炮搶婚”習俗就與其他地區(qū)婚姻習俗發(fā)生沖突。2014年春節(jié)期間，固本鄉(xiāng)女孩李某(22歲)叫上其他鄉(xiāng)的女孩王某(21歲)以及其他幾個女孩一起去固本鄉(xiāng)紅杉村的表哥關某(23歲)家玩，關某對王某一見鐘情，于是按照當?shù)貍鹘y(tǒng)習俗讓家人買來幾掛鞭炮在家門口燃放，表示要與王某結(jié)婚。王某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有這種婚姻形式，也不認可這種婚姻方式，最后經(jīng)過協(xié)商，王某家人按固本當?shù)仫L俗買來幾掛鞭炮在關某家門口“放回去”，才算解除。[注]錦屏縣司法局LSX訪談錄，資料編號20170823LSX001。在此案中，王某與關某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婚姻習俗不一致，因此對婚姻締結(jié)規(guī)范的理解產(chǎn)生了分歧，作為非正式規(guī)范的習慣法發(fā)生了沖突。在實踐中，這種沖突處理起來也是比較棘手的。高其才教授等曾經(jīng)對廣西金秀瑤族地區(qū)“打茅標”習慣法進行考察，記錄了六巷鄉(xiāng)門頭村門頭屯的胡忠成、胡建民與金秀鎮(zhèn)金田村金村屯的金德、金強之間的地龍蜂權(quán)屬糾紛案。在該起案件中，金秀鎮(zhèn)的金德、金強不承認六巷瑤族的“打茅標”習慣法，不承認胡忠成、胡建民等對地龍蜂的先占，雙方大打出手。最后雙方經(jīng)派出所調(diào)解處理，金德、金強歸還胡忠成、胡建民地龍蜂，胡忠成、胡建民賠償金德、金強醫(yī)藥費。[34]這樁案件的起因和爭議焦點就在于非正式規(guī)范的內(nèi)部沖突，不同文化和族群對“打茅標”習慣法的認可不一致。鄉(xiāng)村自組織規(guī)范同樣如此。由于鄉(xiāng)村自組織人員范圍相對較小，自治程度較高，因此某個鄉(xiāng)村自組織制定的規(guī)范可能會與其他自組織制定的規(guī)范產(chǎn)生沖突。

(二)外部沖突

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范外部沖突也主要有三種情形：

第一，正式規(guī)范與準正式規(guī)范之間沖突。一般而言，如果準正式規(guī)范“官治”色彩較濃，那么它基本上是正式規(guī)范的重述，與正式規(guī)范之間的沖突也就較少。準正式規(guī)范中的自治性內(nèi)容與正式規(guī)范產(chǎn)生沖突的情況較為多見，其中最為典型的、實踐中比較多的沖突是村規(guī)民約與國家法律之間的沖突。村規(guī)民約除了遵循國家法律、政策等正式規(guī)范之外，還會由村民根據(jù)村情、風俗、習慣等自行議定一些內(nèi)容，這部分自治性內(nèi)容就可能會與國家法律發(fā)生沖突。筆者比較考察過文斗村1998年以來的四份村規(guī)民約[35]，盡管這四份村規(guī)民約整體上呈現(xiàn)出“強法治”傾向，但是仍然存在一些違法內(nèi)容。文斗村1998年村規(guī)民約主要采取“罰款”方式對違反村規(guī)的行為進行處理，處罰性條款大約占全部條款數(shù)量的90%以上。2005年以后，村規(guī)民約不再采用“罰款”“沒收違法所得”的方式，而是改為“違約金”；但這可能更多地只是名稱上的變化，村規(guī)里面規(guī)定的違約金數(shù)額較大，具有明顯的懲罰性質(zhì)。2005年村規(guī)還通過限制或剝奪村民正當權(quán)益的方式來強制村民簽約，不管其是否同意文本中的相關條款。2012年、2015年村規(guī)民約同樣通過限制村民合法權(quán)益或“不給辦理相關手續(xù)”的方式來強迫村民遵守村規(guī)，強制性地要求村民承擔某種義務，例如，“凡不支持本村公益事業(yè)建設和妨礙《村民自治合約》執(zhí)行的人，當年或次年暫不作為民政救助對象”[注]貴州錦屏《文斗村村民自治合約》(2012年12月25日村民代表會議表決通過)，資料編號010058。。不僅文斗村村規(guī)民約存在這種情況，在筆者調(diào)查的其他地區(qū)農(nóng)村中，同樣也存在違反國家法律以及侵犯村民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益的村規(guī)民約。例如，在分配土地征用補償費的時候，一些村寨的村規(guī)民約限制外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地權(quán)益，對他們少補或不補相應的土地補償費用。在宅基地分配或翻建的時候，限制村民的翻建權(quán)利。[注]《北京房山區(qū)長溝鎮(zhèn)墳莊村村規(guī)民約》(2013年6月通過)，資料編號01005。正式規(guī)范與準正式規(guī)范之間發(fā)生沖突的原因就在于，國家正式權(quán)力與半行政化的鄉(xiāng)村自治權(quán)在鄉(xiāng)村治理方面的運行邏輯不一致：前者是基于自上而下的“官治”邏輯；后者雖然呈現(xiàn)出半行政化色彩，但仍然保留了一定的自治特性，這部分自治權(quán)按照自下而上的“民治”邏輯運行。兩類規(guī)范的生成系統(tǒng)不同，治理邏輯也不同，所以民治邏輯下的村規(guī)民約難免會與官治邏輯下的國家法律之間發(fā)生沖突。如何以官治督促統(tǒng)合民治，減少這種沖突發(fā)生，是當前鄉(xiāng)村治理中必須認真思考的問題。

第二，正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間沖突。非正式規(guī)范生成于民治系統(tǒng)，沒有國家權(quán)力的介入，因此在實踐中難免會與正式規(guī)范發(fā)生沖突。此類沖突最為突出的表現(xiàn)是國家法與習慣法之間的沖突。習慣法是一套自創(chuàng)生規(guī)范系統(tǒng)，完全不同于國家法的創(chuàng)制邏輯，因此在鄉(xiāng)村治理實踐中與國家法發(fā)生沖突比較常見。筆者在湖南城步縣苗寨調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，當?shù)刎敭a(chǎn)繼承習慣法規(guī)定女兒沒有繼承權(quán)，家庭財產(chǎn)由兒子繼承。在丈夫去世后，妻子如果改嫁，亡夫的財產(chǎn)不能帶走，而是留給兒子；如果沒有兒子，則應該留給房族里其他男性(如亡夫的兄弟或侄子)。這種家庭財產(chǎn)繼承習慣法直接否定了女性的財產(chǎn)繼承權(quán)，是違背國家繼承法的。藏族的“賠命價”習慣法至今仍適用于故意殺人、故意傷害以及過失致人死亡等場合，這種特有的刑事和解制度與國家刑事法制存在較大的差異和沖突。[36]鄉(xiāng)村自組織規(guī)范同樣也會與國家法等正式規(guī)范產(chǎn)生沖突。例如，黔東南錦屏縣石引村陸氏房族“高步”支的族規(guī)規(guī)定：“違反以上族規(guī)的，處罰人民幣壹仟圓(1 000元)?！盵注]貴州錦屏石引《高步房族族規(guī)》(2016年10月31日)，資料編號2017082701。房族組織自發(fā)制定的房族族規(guī)屬于鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，族規(guī)中的強制性罰款條款顯然與國家法律相沖突。正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間產(chǎn)生沖突的原因在于，正式規(guī)范基于現(xiàn)代國家理性主義而制定，非正式規(guī)范基于村民日常生活實踐理性而制定，前者是建構(gòu)性規(guī)范，后者是自發(fā)性規(guī)范，兩種規(guī)范生成機制截然不同，實踐中容易產(chǎn)生張力和鴻溝。

第三，準正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間沖突。準正式規(guī)范不僅具有民治特性，還具有一定的官治特性，而非正式規(guī)范則純屬民治系統(tǒng)，所以兩者之間的沖突也是存在的，鄉(xiāng)村治理實踐中主要表現(xiàn)為村規(guī)民約與習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范之間的沖突。一方面，村規(guī)民約可能會受到固有習慣法的影響，體現(xiàn)固有習慣法的痕跡，與習慣法一脈相承[37]；另一方面，由于村規(guī)民約中有些內(nèi)容是對國家法的重述，固有習慣法內(nèi)容并不完全進入村規(guī)民約。因此，村規(guī)民約與習慣法之間產(chǎn)生沖突的根本原因就在于國家權(quán)力強勢介入民治系統(tǒng)之后引致的內(nèi)在張力，村規(guī)民約與固有習慣法的內(nèi)在延續(xù)被人為切斷，二者成為并行不悖的兩套規(guī)范系統(tǒng)。筆者調(diào)查的懷柔北溝村村規(guī)民約規(guī)定：“我村有女無兒戶，多個女兒只限其中一女招婿”[注]北京市懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)《北溝村村規(guī)民約》(2010年8月16日村民代表會議表決通過)，資料編號2017062701。。該條村規(guī)與當?shù)貍鹘y(tǒng)入贅習慣不一致，傳統(tǒng)入贅習俗并不限制有女無兒戶招婿的數(shù)量。再如黔東南錦屏縣瑤白村關于改革陳規(guī)陋習的村規(guī)第3條規(guī)定“所有辦酒席一律以下請柬為準，不再安排專人‘面請’”[注]貴州錦屏《瑤白村關于改革陳規(guī)陋習的規(guī)定》(2012年正月初一)，資料編號010132。，這與當?shù)卣埧娃k酒必須面請的傳統(tǒng)風俗習慣不一致，系村規(guī)對傳統(tǒng)習慣進行的更改和調(diào)整。鄉(xiāng)村自組織規(guī)范與村規(guī)民約的沖突也是存在的。石引村移風易俗管理制度第1條規(guī)定：“除新屋上梁(或兄弟同建一幢房屋喬遷)、男婚女嫁、高考升學二本以上、老人百年大事允許辦酒，辦酒桌數(shù)控制在30桌以下，辦菜碟數(shù)在12碟以下。其余的一律不準辦酒”。[注]貴州錦屏《石引村移風易俗管理制度》(2015年3月14日)，資料編號010172。但是該村劉氏家族“哦先恩”支根據(jù)房族實際情況作出變通規(guī)定：“為厲行節(jié)儉，房族中只許辦結(jié)婚、出嫁、上梁(兄弟共屋進新屋)、老人葬禮酒席，高考升學酒按村級相關規(guī)定執(zhí)行，未辦過婚酒的夫婦，可辦一堂周歲酒，除此之外的不許辦，執(zhí)意要辦的，房族成員可以到位幫忙，但不要送禮?！盵注]貴州錦屏石引《哦先恩房族族規(guī)》(2017年1月27日)，資料編號2017082702。村規(guī)絕對禁止辦酒，而房族族規(guī)允許辦酒，只是限制成員送禮。準正式規(guī)范與非正式規(guī)范雖然都具有自治性，但準正式規(guī)范經(jīng)過了國家權(quán)力的強勢介入，自治程度相對較弱，在鄉(xiāng)村治理過程中行政管控的目的性較強(如基層政府通過村規(guī)民約移風易俗)，而非正式規(guī)范完全基于自治而產(chǎn)生，更多的是對固有習慣的傳承和重述。正因如此，準正式規(guī)范與非正式規(guī)范在治理目的及規(guī)則形成上存在差異，實踐中可能會引發(fā)沖突。

由此可見，當前鄉(xiāng)村治理實踐中多元規(guī)范之間會產(chǎn)生互動，但是由于各類規(guī)范生成于不同的治理系統(tǒng)，也就會產(chǎn)生一定的沖突。概而言之，沖突產(chǎn)生的根源在于官治與民治之間的對立，前者可歸屬于“法治論”路徑，后者屬于“治理論”路徑。[38]“法治論”路徑注重國家法等正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的主導性作用，依據(jù)“形式主義”的法律規(guī)則進行治理；“治理論”路徑注重習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等“地方性知識”在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，依據(jù)“事實主義”的自治理規(guī)則進行治理；而作為準正式規(guī)范的村規(guī)民約則是官治、民治相互較量的領域，形成介乎兩者之間的“中間地帶”。

四、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的整合

盡管鄉(xiāng)村治理中各類規(guī)范生成于不同的治理系統(tǒng)，在鄉(xiāng)村治理中的功能及效力也不一致，各有側(cè)重地承載鄉(xiāng)村自治、法治及德治的基本要素，但這些規(guī)范都是鄉(xiāng)村不可或缺的治理資源。多元規(guī)范沖突可能會降低鄉(xiāng)村治理績效、加大治理成本，甚至會造成秩序混亂。因此，當前鄉(xiāng)村治理應該整合各類規(guī)范，解決規(guī)范資源相互沖突問題。多元規(guī)范整合包括內(nèi)部清理整合與外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個方面。

(一)內(nèi)部清理整合

鄉(xiāng)村治理規(guī)范內(nèi)部整合主要指各類規(guī)范自身的清理整合，具體包括三個層面：

第一，正式規(guī)范內(nèi)部的整合。國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)以及地方黨政機關制定的規(guī)范性文件(紅頭文件)是鄉(xiāng)村治理遵循的基礎性規(guī)范，是鄉(xiāng)村治理得以展開的前提。如果國家正式規(guī)范內(nèi)部不統(tǒng)一，鄉(xiāng)村治理也就難以順利展開。當前國家法律涉及的立法主體較多，層級繁雜，需要理清各立法主體的立法權(quán)限，加強法律法規(guī)清理和監(jiān)督力度，確保法制統(tǒng)一原則順利落實。鄉(xiāng)村治理還涉及一些黨內(nèi)法規(guī)，因此國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接也是當前鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范整合中需要重點注意的問題。一方面，中國共產(chǎn)黨是農(nóng)村工作的領導核心，黨的農(nóng)村政策直接決定了鄉(xiāng)村治理的方向和重心；另一方面，國家法律又為農(nóng)村治理提供法治保障和規(guī)范基礎。因此，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)這兩個規(guī)范體系都是鄉(xiāng)村治理的重要規(guī)范依據(jù)。根據(jù)目前學術(shù)界關于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間關系的討論，筆者認為應該具體情況具體分析：如果兩者沒有交叉或者有交叉但無沖突，就按照各自邊界和分工來適用；如果兩者有交叉重疊且有沖突，則應在法治基本框架下協(xié)調(diào)解決。鄉(xiāng)村治理中還有大量上級黨政機關制定的紅頭文件(如有關鄉(xiāng)村治理的、指導性號召性激勵性宣示性的規(guī)范性文件)，這些紅頭文件一方面可以因時、因地、因事對鄉(xiāng)村進行有效管理，另一方面也會出現(xiàn)公權(quán)力濫用、文件沖突等問題。

正式規(guī)范生成于官治系統(tǒng)，官治系統(tǒng)的運作邏輯是官僚制，因此需要結(jié)合官僚制對正式規(guī)范進行內(nèi)部整合。在中國，政府間關系、官員激勵和政府治理的特點是“行政發(fā)包制”[39]，即中央政府將政策目標“發(fā)包”給直接下級或地方政府。如果從控制論角度觀察，行政發(fā)包制是官僚制的常規(guī)化治理模式，在此治理模式下，委托方設定目標和政策取向，然后將任務“發(fā)包”給下屬管理方，委托方保留檢查驗收、評估執(zhí)行結(jié)果的控制權(quán)，政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)則交給管理方，而代理方是政策的具體執(zhí)行部門，需要應對落實管理方“發(fā)包”的任務。[40]行政發(fā)包制治理模式下，管理方的角色非常關鍵：管理方為了確保實現(xiàn)委托方設定的政策目標，會對代理方層層加碼，也會根據(jù)實際情況對政策目標變通落實，同時還會進行激勵督促；在面對委托方的檢查驗收時，管理方又會與代理方一道共謀應對檢查，以掩蓋代理方在執(zhí)行落實政策時出現(xiàn)的問題。一般而言，委托方為中央政府，省、市、縣級政府為管理方，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為代理方，當然，這種三級結(jié)構(gòu)和角色定位并非絕對的，而是會根據(jù)具體場景而變動。中央政府制定政策目標之后，省級政府會對此政策目標進行細化、加碼和變通，市級政府則會在省級政府設定的目標基礎上繼續(xù)“發(fā)包”給縣級政府，縣級政府進一步變通、加碼“發(fā)包”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道則指導督促村級組織具體落實。在行政發(fā)包制下，政策任務層層“發(fā)包”給下一級政府，變通和層層加碼會導致政策走樣、改變，甚至脫離委托方預定的政策目標，這正是政策(紅頭文件)等發(fā)生內(nèi)部沖突的根源。針對這種情況，應該由委托方對管理方制定的規(guī)范性文件進行檢查，比如備案審查，強化對下級政策制定的檢查權(quán)，防止在“轉(zhuǎn)包”過程中管理方過度變通和層層加碼，以避免紅頭文件之間、紅頭文件與國家法律之間發(fā)生沖突。

第二，準正式規(guī)范內(nèi)部的整合。前文已述，準正式規(guī)范內(nèi)部沖突主要表現(xiàn)為相鄰村莊村規(guī)民約之間的沖突以及村規(guī)民約體系內(nèi)部的沖突。針對第一種沖突，筆者認為：村莊在制定村規(guī)民約時應該充分了解周邊村莊的實際情況，尤其是涉及相鄰權(quán)屬等方面的規(guī)定更應慎重對待；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該發(fā)揮備案審查作用，對可能發(fā)生沖突的村規(guī)民約進行指導糾正。至于第二種沖突，村規(guī)民約總則是由村民會議制定的，并涵蓋鄉(xiāng)村生活的方方面面，屬于村莊治理的“小憲法”，在村規(guī)民約體系內(nèi)地位較高。針對特定事項的村規(guī)可以補充和細化村規(guī)民約總則未規(guī)定的事項，在擬訂之時，村兩委應負責審查其是否有違村規(guī)民約總則。如在實施過程中發(fā)現(xiàn)兩者相沖突，一般應以村規(guī)民約總則為準。

第三，非正式規(guī)范內(nèi)部的整合。習慣法經(jīng)過長期的歷史積淀而自發(fā)形成，習慣法內(nèi)部的沖突實際上是不同的文化、族群、地域之間的沖突，如果要整合，就只有消除文化和族群差異這一種方式，而這種方式又不可能實現(xiàn)，強行實現(xiàn)的成本和代價會很高，會引發(fā)集體性的“語言混亂”問題。因此，習慣法沖突難以整合，進入異文化場域的主體應保持“他者的目光”，對異文化持以審慎尊重的態(tài)度。至于鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，系基于自治而制定，故制定主體在制定時應該充分考慮其與習慣法、其他鄉(xiāng)村自組織規(guī)范之間的沖突問題，如果發(fā)生沖突，可根據(jù)實際情況隨時自行調(diào)整，整合成本相對較小。

(二)外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的外部整合是指將各類規(guī)范資源視為相互配合的有機整體，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出以正式規(guī)范(國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)等)為基礎、以準正式規(guī)范(村規(guī)民約體系)為核心、以非正式規(guī)范(習慣法、鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等)為支撐的多元規(guī)范協(xié)同治理格局。

第一，正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的基礎，即正式規(guī)范為準正式規(guī)范、非正式規(guī)范設定基本框架。近代民族國家興起后，主權(quán)概念構(gòu)成民族國家的核心內(nèi)容，主權(quán)的構(gòu)造、劃分及組織形態(tài)均需要通過法律形式進行法權(quán)式安排，故“現(xiàn)代民族國家是一個法律共同體”[41]。法律治理是現(xiàn)代民族國家治理的主要形式，治理主體基于國家法授權(quán)而進行治理，具有較強的治理權(quán)威和動員能力。在當今中國，與國家法相近的其他規(guī)范性文件(如黨內(nèi)法規(guī)、政策、各級黨政機關涉農(nóng)的規(guī)范性文件等)也具有較高的權(quán)威性，也是鄉(xiāng)村治理中的重要正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合需要綜合考察正式規(guī)范、準正式規(guī)范、非正式規(guī)范三者之間的關系。國家法律等正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)中具有基礎性地位，其他規(guī)范均應以正式規(guī)范為基礎而展開，不得與正式規(guī)范相沖突，這也是解決規(guī)范沖突的基本原則。但國家法律等正式規(guī)范的基礎性地位并不意味著其在鄉(xiāng)村治理中面面俱到，而是僅需從宏觀頂層設計層面為鄉(xiāng)村治理設定權(quán)限程式，在一定程度上給準正式規(guī)范、非正式規(guī)范留出合理空間。

第二，準正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，即準正式規(guī)范起著彌合正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突和裂隙的重要作用。村規(guī)民約體系介于官治、民治這兩套治理系統(tǒng)之間，是官方與民間力量相互較量的場域，國家對鄉(xiāng)村治理的目標及意圖可以通過村規(guī)民約體系來貫徹實現(xiàn)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用集中表現(xiàn)在發(fā)揚基層民主、管理公共事務、分配保護資產(chǎn)、保護利用資源、保護環(huán)境衛(wèi)生、促進團結(jié)互助、推進移風易俗、傳承良善文化、維護鄉(xiāng)村治安、解決民間糾紛等方面。[42]后農(nóng)業(yè)稅時代，國家對鄉(xiāng)村的控制逐漸“退場”，國家權(quán)力在一定程度上懸浮于鄉(xiāng)村社會[43]，村規(guī)民約體系成為國家管控鄉(xiāng)村的最后抓手。村規(guī)民約以國家法律為指導，同時最大程度地吸納傳統(tǒng)習慣法內(nèi)容，故其可以有效彌合國家法律等正式規(guī)范與民間習慣法等非正式規(guī)范之間的鴻溝。一方面，村規(guī)民約對國家法的實施具有極其重要的意義，通過村規(guī)民約“改造”之后的國家法在鄉(xiāng)村能夠得到很好的實施。另一方面，傳統(tǒng)習慣法通過村規(guī)民約的甄別傳承之后以新的形態(tài)再次呈現(xiàn)，固有習慣中不合時宜的內(nèi)容會被摒棄，新的符合鄉(xiāng)村發(fā)展需要的習慣會重新議訂，村規(guī)民約能夠推進習慣法成長。例如，筆者在黔東南地區(qū)瑤白、華寨、黃門三村的田野考察證明，當前通過村規(guī)民約促進移風易俗是較為有效的做法，在村規(guī)民約的強制推動下新的風俗習慣不斷形成，村規(guī)民約對于促進習慣法的賡續(xù)生長具有較大作用。[44]國家對鄉(xiāng)村的治理主要是通過以村規(guī)民約為主要形式的村民自治制度來實現(xiàn)，村黨支部、村民委員會以及村民都依據(jù)村規(guī)民約進行自我管理、自我教育、自我服務，鄉(xiāng)村日常生活秩序的維護主要由村民依照村規(guī)民約而進行。因此，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，通過村規(guī)民約可以有效地整合、調(diào)和鄉(xiāng)村治理中正式規(guī)范與非正式規(guī)范的沖突，融合官方與民間、法治與自治兩類治理模式，這是當前推進鄉(xiāng)村治理法治化的重要路徑。

第三，非正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的支撐，即非正式規(guī)范合理嵌入正式規(guī)范、準正式規(guī)范。非正式規(guī)范產(chǎn)生于民治系統(tǒng)，是一套自創(chuàng)生規(guī)范系統(tǒng)，時刻回應著人們?nèi)粘Ｉ顚嵺`的規(guī)范需求。正式規(guī)范、準正式規(guī)范的運行必須依靠非正式規(guī)范所創(chuàng)造的“毛細血管式”的“微循環(huán)”秩序，這樣在治理過程中可以取得比較好的效果。反之，如果強力介入甚至是破壞非正式規(guī)范體系，就很有可能會引發(fā)較大的沖突。因此，正式規(guī)范、準正式規(guī)范在制定和實施的過程中應充分吸納和尊重非正式規(guī)范，即使必須介入非正式規(guī)范，也須采取適當方式和審慎態(tài)度，對經(jīng)甄別確實不合時宜的非正式規(guī)范方可進行改造或消除。正如穆爾(Sally Falk Moore)所言，在“半自治社會領域”(The semi-autonomous social field)[45]，習慣、自組織規(guī)范等內(nèi)部生成的非正式規(guī)范是小型社會領域的基礎，但同時又會受到較大型社會規(guī)則、決策及其他強制力的影響，后者主要指正式規(guī)范和準正式規(guī)范。也就是說，在鄉(xiāng)村半自治社會領域，內(nèi)部生成的非正式規(guī)范是正式規(guī)范、準正式規(guī)范發(fā)生作用的基礎，是正式規(guī)范、準正式規(guī)范的現(xiàn)實支撐。非正式規(guī)范是決定鄉(xiāng)村治理秩序的關鍵性因素，鄉(xiāng)村自發(fā)形成的非正式規(guī)范是與鄉(xiāng)村生活息息相關的秩序資源，正式規(guī)范、準正式規(guī)范在很大程度上依賴于非正式規(guī)范。只有因地制宜，將正式規(guī)范、準正式規(guī)范植入非正式規(guī)范生存的文化土壤中，正式規(guī)范、準正式規(guī)范才能最終落地生根、行之有效。大量的田野調(diào)查資料表明，習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)中數(shù)量龐大，而且運行效果較好，執(zhí)行方式也比較靈活，比較貼近村民生活實際，在鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)中往往具有支撐性地位，所以，國家法律、村規(guī)民約等規(guī)范需要充分尊重非正式規(guī)范。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村秩序建構(gòu)的關鍵在于規(guī)范，規(guī)范是鄉(xiāng)村治理的前提。在法律多元論視域下，鄉(xiāng)村治理規(guī)范是多元的，包括國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)、上級黨政機關規(guī)范性文件、村規(guī)民約、習慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等。根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關系，可將鄉(xiāng)村治理中的各種規(guī)范類型化，分為正式規(guī)范、準正式規(guī)范、非正式規(guī)范，分別對應官治系統(tǒng)、官督民治系統(tǒng)、民治系統(tǒng)。正式規(guī)范主要包括國家法律、政策以及黨內(nèi)法規(guī)等。正式規(guī)范生成基礎為官治系統(tǒng)，即主要由國家權(quán)力根據(jù)治理需要自上而下創(chuàng)制，具有外在性和強制性。準正式規(guī)范主要指村規(guī)民約體系，具體包括作為村莊共同體“小憲法”的村規(guī)民約總則和針對特定事項制定的一般村規(guī)。準正式規(guī)范綜合了國家權(quán)力和鄉(xiāng)村自治兩種治理力量，是官治和民治相互較量的場域，現(xiàn)實中生成于“官督民治”系統(tǒng)。非正式規(guī)范包括習慣法和鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，數(shù)量龐雜，種類繁多，大多基于村民日常生活實際自發(fā)而生，純屬“民治”產(chǎn)物。

各類規(guī)范生成機制不一致，功能也不盡相同，因此在鄉(xiāng)村治理實踐互動中難免會產(chǎn)生沖突。鄉(xiāng)村治理規(guī)范沖突主要表現(xiàn)為內(nèi)部和外部兩個方面。內(nèi)部沖突是各類規(guī)范內(nèi)部的沖突，即正式規(guī)范內(nèi)部沖突、準正式規(guī)范內(nèi)部沖突、非正式規(guī)范內(nèi)部沖突。正式規(guī)范內(nèi)部沖突又分為國家法律體系的沖突、政策沖突、黨內(nèi)法規(guī)沖突，以及國家法律與政策、黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突。準正式規(guī)范內(nèi)部沖突包括相鄰村莊村規(guī)民約之間的沖突、村規(guī)民約總則與針對特定事項的村規(guī)之間的沖突。非正式規(guī)范具有內(nèi)生性，其內(nèi)部沖突處理比較棘手。習慣法沖突主要表現(xiàn)為文化的沖突。不同的鄉(xiāng)村自組織制定的規(guī)范之間也可能會發(fā)生沖突。外部沖突主要是各類規(guī)范之間的沖突，即正式規(guī)范與準正式規(guī)范之間的沖突、正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突、準正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突，這些沖突發(fā)生的根本原因就在于“官治”“民治”“官督民治”三種治理邏輯之間的差異。

鄉(xiāng)村治理是指通過鄉(xiāng)村管理或自主管理實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。[46]鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的沖突會給鄉(xiāng)村秩序造成混亂，降低鄉(xiāng)村治理效能，因此需要綜合考量，進行整合。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的整合包括內(nèi)部清理整合和外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩種方式。第一，內(nèi)部清理整合主要包括正式規(guī)范內(nèi)部整合、準正式規(guī)范內(nèi)部整合、非正式規(guī)范內(nèi)部整合三個方面。其中：正式規(guī)范內(nèi)部整合應首先面對鄉(xiāng)村治理立法中的多主體、多層級立法問題，明確各層級立法主體的立法權(quán)限，同時，健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)銜接機制，并完善規(guī)范性文件備案審查機制；準正式規(guī)范內(nèi)部整合應充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案審查作用，村規(guī)民約體系內(nèi)部的沖突可由村兩委審查解決，針對特定事項的村規(guī)不得違反村規(guī)民約總則；非正式規(guī)范內(nèi)部的整合相對較為復雜，其中，習慣法涉及不同文化系統(tǒng)，無法進行整合，“他者”對異文化應持以尊重態(tài)度，而鄉(xiāng)村自組織規(guī)范的整合成本相對較小，可根據(jù)實際情況自行調(diào)整。第二，外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要將各類規(guī)范視為有機整體，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)。正式規(guī)范為多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的基礎，準正式規(guī)范為多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，非正式規(guī)范則是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的支撐。

當前我國鄉(xiāng)村正面臨著“治理性危機”，其根源在于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的斷裂，尤其是道德基礎與人倫關系的忽視和缺失，現(xiàn)代性裹挾著壓力型體制和強制性權(quán)力一直左右著鄉(xiāng)村政治運作。[47]國家為鄉(xiāng)村打造的正式規(guī)范及制度安排并不意味著對鄉(xiāng)村實現(xiàn)了有效控制和治理，相反，國家有可能成為鄉(xiāng)民眼中“想象的異邦”。因此，鄉(xiāng)村治理必須認真對待國家正式規(guī)范之外的其他規(guī)范資源，包括準正式規(guī)范和非正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理規(guī)范應該是一個動態(tài)開放的規(guī)范體系，各類規(guī)范之間相互補充、相互支撐，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村場域中多種力量協(xié)同治理、合作治理。