【摘 要】近年來，各地政府的債務(wù)規(guī)模不斷膨脹、償債壓力日益加大，有效地進(jìn)行地方政府性債務(wù)風(fēng)險成為一個重大問題。本文主要對中國地方政府債務(wù)問題的原因進(jìn)行分析，并對中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理提出建議。

【關(guān)鍵詞】 地方政府性債務(wù) 風(fēng)險管理

一、地方政府債務(wù)的涵義

地方政府債務(wù)不同于商業(yè)債務(wù)，是一種沒有任何抵押品，依托政府信巧發(fā)行的債務(wù)，投資者把錢借給政府是因為他們相信政府會謹(jǐn)守諾言，支付他們利息以及本金。國際上對政府債務(wù)風(fēng)險的研究大都采用經(jīng)典的財政風(fēng)險矩陣，該理論把商業(yè)債務(wù)中“或有債務(wù)”的概念引入其中，將地方政府債務(wù)分為顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)、隱性或有債務(wù)四類。

顯性直接債務(wù)是法律規(guī)定需要承擔(dān)的確定性債務(wù)，顯性或有債務(wù)是法律規(guī)定需要承擔(dān)的不確定性債務(wù)，隱性直接債務(wù)是道義上需要承擔(dān)的確定性債務(wù)，隱性或有債務(wù)是道義上需要承擔(dān)的不確定性債務(wù)。

二、我國地方政府性債務(wù)問題產(chǎn)生的原因

1.事權(quán)與財權(quán)分配不協(xié)調(diào)。由于中國是一個典型的單一制國家，權(quán)力集中于中央。自1994年分稅制改革以來，中國地方政府普遍存在事權(quán)與財權(quán)分配不協(xié)調(diào)的問題，事權(quán)與財權(quán)之間的矛盾使得各地政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和制定目標(biāo)時比較盲目和草率，忽略了自身的財政和資金情況。

2.投融資平臺缺乏監(jiān)管。地方政府為了獲得項目建設(shè)資金，便創(chuàng)辦了各種投融資平臺來進(jìn)行融資建設(shè)，包括城投公司、城建開發(fā)公司、開發(fā)投資公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等等。由于這些投融資平臺成效顯著，國家也對這種地方政府的投融資方式?jīng)]有嚴(yán)格限制，地方金融部門對有政府后盾的融資項目在審查時睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致大量的地方政府債務(wù)不斷出現(xiàn)，造成地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)越背越重。

3.單一的投融資渠道。中國地方政府傳統(tǒng)的籌措資金的方式主要是建立一些投融資平臺，通過抵押資產(chǎn)、土地等向銀行貸款、信托融資等等，地方政府新型的投融資渠道還處于起步階段，尚未形成多元化的投融資格局。在市場機(jī)制下，政府本應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮宏觀和微觀調(diào)控作用，但地方政府仍然存在過分干預(yù)市場投資的行為，使社會資金準(zhǔn)入成本過高，民間資本難以進(jìn)入，導(dǎo)致地方政府投資領(lǐng)域過多，政府債務(wù)不斷增加。

4.地方政府信息公開制度落實不到位。根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心編制的《2017年中國市級政府財務(wù)透明度研究報告》顯示，2017年地方政府債務(wù)公開情況較差，在統(tǒng)計的295個地級市及以上市政府中，僅有37個城市的市政府對債務(wù)的具體使用項目進(jìn)行了全面公開，僅占統(tǒng)計城市數(shù)量總比例的12.54%。

三、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的建議

1.健全披露制度，推進(jìn)債務(wù)信息公開透明。通過明確各級政府的信息披露責(zé)任、內(nèi)容、時點(diǎn)和渠道，及時向社會公眾公開本地政府債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等情況，地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財力、資產(chǎn)負(fù)債等數(shù)據(jù)，并就政府購買服務(wù)、PPP等支出是否納入財政預(yù)算管理提供查詢渠道，便于金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門掌握全面、真實的信息，有效落實規(guī)范地方政府舉債融資行為的相關(guān)政策要求，控制交叉擔(dān)保、過度授信等情況的發(fā)生，防止和避免隱性債務(wù)、違規(guī)融資等行為的出現(xiàn)。

2.進(jìn)一步深化財政分稅制改革。首先，應(yīng)樹立權(quán)責(zé)一致的原則，在中央政府與地方政府關(guān)于財權(quán)與事權(quán)的界定上，應(yīng)相匹配，并明確通過法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定;其次，為了增強(qiáng)地方政府的償債能力，應(yīng)賦予地方政府一定的稅收管理控制權(quán)，但該權(quán)利應(yīng)得到中央政府的監(jiān)督，應(yīng)該建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門對地方政府的稅收管控權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管;最后，在地方政府的財政支出方面應(yīng)建立科學(xué)的考量與評估體系，避免財政的無效支出，減輕地方政府的支出負(fù)擔(dān)，從而進(jìn)一步降低地方政府的債務(wù)規(guī)模。

3.健全市場化投融資機(jī)制。一是建議地方政府發(fā)行債券，使得地方的信用風(fēng)險更加清晰，同時需要引入中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)而公正的中介服務(wù)，對地方政府債的發(fā)行進(jìn)行信用評級，做好債券保險工作;二是應(yīng)建立讓政府更加市場化、透明化的投融資機(jī)制，更大范圍的利于債券市場融資;三是應(yīng)大力鼓勵民間資本對市政基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)項目進(jìn)行投資，并通過機(jī)制創(chuàng)新為民間資本的投資帶來收益，使得民間資本投資與項目創(chuàng)收形成良性循環(huán);四是鼓勵地方政府積極引導(dǎo)和鼓勵多種投融資模式，以實現(xiàn)市場化經(jīng)營和運(yùn)作為目標(biāo)，吸引民間資本對基礎(chǔ)設(shè)施等項目進(jìn)行投資，并保證投資者的投資收益，進(jìn)而形成政府融資渠道暢通有效的良性循環(huán)。

4.摸清底數(shù)分類處置，確保各類債務(wù)得到有效償還。一是全面清理清查現(xiàn)有債務(wù)，切實加強(qiáng)政府債務(wù)管理;二是制定分類處置對策，穩(wěn)步推進(jìn)債務(wù)處置工作，對于社會效益好、經(jīng)濟(jì)效益差必須由財政負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，采取預(yù)算內(nèi)安排、預(yù)算外統(tǒng)籌等多種方式籌措償還資金;對于不同部門以及區(qū)縣舉債項目，以“誰舉債、誰償還”為原則，要求制定償債計劃，必要時上級政府給予財政支持，但必須進(jìn)行預(yù)算抵扣;對于可市場化運(yùn)作的項目，通過資產(chǎn)重組、拍賣等方式交由各類市場主體作用。

5.建立政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)及完善相關(guān)法律法規(guī)。中央政府在盡快建立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的同時應(yīng)加快立法的步伐。地方政府舉債時，需要把申請?zhí)峤恢林醒胝O(shè)置的地方債統(tǒng)一監(jiān)管部門，把舉債的規(guī)模和用途進(jìn)行詳細(xì)說明，詳細(xì)闡述財政收支規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等信息，舉債必須經(jīng)過批準(zhǔn)后才能夠?qū)嵤?/p>

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作者簡介：韓倩倩（1993—），女，山西運(yùn)城人，山西財經(jīng)大學(xué)2016（財政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：財政理論與政策。