【摘 要】 在對當前中國農村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎上，結合城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景，通過對農村土地產(chǎn)權、規(guī)劃、征收和流轉制度的創(chuàng)新研究，結合城市社會發(fā)展因素，提出針對城鄉(xiāng)一體化建設，農村土地規(guī)劃同城市土地規(guī)劃的協(xié)調規(guī)劃。以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)展建設新農村土地建設的新規(guī)劃的完成。

【關鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 農村土地管理 制度創(chuàng)新

一、引言

在城鄉(xiāng)二元體制尚未完全破除的環(huán)境下，中國的城鎮(zhèn)化雖取得了顯著成效，但也帶來了諸多問題，其中最突出的問題是土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。當前，新型城鎮(zhèn)化道路的提出，其核心是要走能夠帶動農業(yè)和農村發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，亦即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化和土地管理制度兩者息息相關。

二、城鎮(zhèn)化進程中現(xiàn)行農村土地管理制度存在的問題

農村土地管理制度在平衡城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地保護兩者之間關系方面的作用沒有得到充分體現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地管理制度已經(jīng)不適應當前發(fā)展形勢，應加快改革。在城鎮(zhèn)化過程中，如何通過農村土地管理制度的改革，更好地調節(jié)城鎮(zhèn)化與耕地保護的關系，有序推進城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是當前我國農村土地管理工作的重中之重。

1、農村土地產(chǎn)權制度主體模糊拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。中國農村土地產(chǎn)權制度主要存在兩個方面的問題：集體所有權的主體模糊和集體所有權的行使不明確。農地所有權不明晰和土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定，不利于作為城鎮(zhèn)化基礎的農業(yè)的發(fā)展，二者都將拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。農村土地登記滯后，造成農民對所擁有的土地不具有資產(chǎn)性質，土地對農民的資產(chǎn)功能無法實現(xiàn)，因而農村土地市場無從合法有效地建立。如果不理順土地管理機構設置，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所長期處于缺位狀態(tài)，不利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，更談不上解決農村長期殘存的土地糾紛問題，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也無從談起。

2、農村土地規(guī)劃制度的缺位造成“三生”空間的混亂。目前的土地規(guī)劃更多的是控制城鎮(zhèn)建設用地的新增規(guī)模和建設用地的總規(guī)模，而多數(shù)農村土地規(guī)劃更多的是偏重耕地尤其是基本農田的保護和管理，而對于農村建設用地和未利用地缺乏相應的科學規(guī)劃，我國新一輪土地規(guī)劃雖然開始強調空間規(guī)劃布局，但更多注重的仍是城鎮(zhèn)的空間發(fā)展規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模邊界等方面的內容，缺乏對城鄉(xiāng)土地利用的空間結構及布局的指導和農村土地的空間規(guī)劃，針對農村“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三生一體的總體規(guī)劃和設計更為少見，造成農村的功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確，農村生活空間不便、生產(chǎn)空間受限和生態(tài)空間惡化。

3、農村土地流轉制度的不規(guī)范不利于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。當前影響我國土地流轉的因素主要有以下幾個方面：①法制建設落后，現(xiàn)有的流轉土地，大部分都沒有簽訂土地流轉合同，沒有按承包法規(guī)定的程序進行流轉，導致糾紛時常發(fā)生;②目前農村土地流轉不穩(wěn)定、效率低。我國農村外出勞動力的就業(yè)風險比較大，隨時可能重新回流農村，為留得退路，大都要求留有土地承包權。③土地流轉中介組織不健全，對土地流轉引導作用有限。土地流轉的供求信息不能及時有效地溝通，土地轉讓者找不到合適的受讓者。

三、新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地的具體措施

1、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃。雖然土地規(guī)劃圖對農村建設用地基本上采取了維持現(xiàn)狀的表達方式，但在實踐中卻通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤推進農村居民點的拆并，引導農村居民點向城鎮(zhèn)和中心村集中。促使各地加大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的主要動力是：下達地、縣級政府的新增建設用地計劃遠不能滿足大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設用地需求，通過拆并村莊騰挪出的用地指標可用于城鎮(zhèn)建設。

2、增減掛鉤是實施村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要手段。進入“十二五”以來，國土部加大了增減掛鉤的力度，明確將增減掛鉤作為有效推進“三農”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的載體和抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺。增減掛鉤和土地整治工作應在村鎮(zhèn)規(guī)劃的指導下有序進行。村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點是在現(xiàn)狀農村建設用地調查和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的基礎上，對農民集中還建點、農村非農產(chǎn)業(yè)預留地、基礎設施和公共設施配套等進行合理規(guī)劃?；巨r田整治項目應避讓成規(guī)模的規(guī)劃城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)建設區(qū)，避免國家投入資金的浪費。

3、控制城鎮(zhèn)擴張是土地管理的核心任務。城市建設可分為新區(qū)擴張和舊城改造兩種模式，分別對應新增建設用地開發(fā)利用和存量建設用地改造利用，在小城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)，以新區(qū)擴張為主，在建設基礎良好的大中城市，新區(qū)擴張和舊城改造并重，土地管理的一項重要職能是控制城鎮(zhèn)建設用地擴張，并通過新增建設用地計劃管理控制年度新增建設用地的審批量。在控制建設用地總量的前提下，結合近期建設規(guī)劃要求，強化計劃的結構和布局。計劃中基礎設施用地指標和城鄉(xiāng)建設用地指標不得混用，重點發(fā)展區(qū)域的用地計劃原則上不得用于其他發(fā)展區(qū)域。各區(qū)通過建設用地復墾增加的建設用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，可用于其他發(fā)展區(qū)域;鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中。

總 結

兩規(guī)沖突和兩規(guī)協(xié)調始終是規(guī)劃界的熱點，土地規(guī)劃重視現(xiàn)狀調查、重視編制與管理的一致性、強調上位規(guī)劃的落實、強調規(guī)劃成果的唯一性，以及批后監(jiān)管、適時調整的機制等均值得城市規(guī)劃借鑒學習。土地是城鄉(xiāng)建設的基本要素，國土部門因而擁有更多的調控規(guī)劃實施的手段，其管理的職權遠大于目前土地規(guī)劃涵蓋的內容，運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、年度計劃管理等土地管控手段可以促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。

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作者簡介：秦佳慧，女，民族，漢，籍貫：山西太原，學歷：碩士研究生在讀，單位：山西財經(jīng)大學，研究方向：土地資源管理。