蘇天雨 趙謙

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)機械化在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中是一個較為普遍的概念，這其與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)息息相關(guān)。“概念乃是解決法律問題所必須和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性的思考法律問題”[1]關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化的法定概念主要體現(xiàn)在2004年頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》（以下簡稱《農(nóng)機法》）第二條。農(nóng)業(yè)機械化的含義應(yīng)當包含以下內(nèi)容：農(nóng)業(yè)機械化是一個與時俱進的不斷處于發(fā)展之中的動態(tài)概念，其核心是適用先進的農(nóng)業(yè)機械裝備逐步取代原有的較為原始的人力、畜力等生產(chǎn)工具的過程，其目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件和經(jīng)濟效益。這種發(fā)展在提高經(jīng)濟效益的同時，還應(yīng)當注重社會效益和環(huán)境效益。

研究農(nóng)業(yè)機械化的相關(guān)立法問題，通過對農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)立法概況進行規(guī)范分析[2]，依循立法價值、立法體制和立法內(nèi)容三個維度探討農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)立法的完善路徑，能夠構(gòu)建起較為完整的農(nóng)業(yè)機械化的立法體系，解決其價值目標褊狹、立法體制之高位階的立法滯后與低位階的立法不完善、立法內(nèi)容過于零散等主要問題，也能進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)法律體系結(jié)構(gòu)，提升生產(chǎn)力的同時加快推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)業(yè)機械化立法問題需要通過具體的立足于文本的研究，找尋關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化立法的不足，就我國推進農(nóng)業(yè)機械化進程實現(xiàn)類型化[3]、規(guī)范化指引。

二、我國農(nóng)業(yè)機械化立法概況

目前我國農(nóng)業(yè)機械化立法已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)立法從各位階概況到條文內(nèi)容極為龐雜[4]，伴隨著第一部《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）的頒布，已經(jīng)逐步形成一個較為清晰的準部門法體系。

（一）法律

我國關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化立法的相關(guān)法律主要有2件，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》（2004年制定）（以下簡稱《農(nóng)機促進法》），這部法律共8章35條，就農(nóng)業(yè)機械化的相關(guān)問題進行了一個框架制度構(gòu)建，把農(nóng)業(yè)機械化這一范疇以法律形式進行了明確規(guī)定，其中包括科研開發(fā)、農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量保障、農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品的推廣使用、社會化服務(wù)、國家的扶持措施和法律責任等方面。在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）中，也在第6條和第20條分別提到了與農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)規(guī)定。

（二）行政法規(guī)

相關(guān)行政法規(guī)僅1部，在2010年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機工業(yè)又好又快發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》是對于《農(nóng)機促進法》的進一步細化，主要針對農(nóng)業(yè)機械化的問題提出了共22點具體指導(dǎo)意見，同時明確了對農(nóng)業(yè)機械化的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標等，并為農(nóng)業(yè)機械化的進一步具體操作提供了可能性。通過該《意見》的頒布，規(guī)定了農(nóng)機工業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)以及政策扶持制度，這為相關(guān)政府和部門的立法提供了藍本，為我國農(nóng)業(yè)機械化立法的建設(shè)奠定了基石。

（三）部門規(guī)章

相關(guān)部門規(guī)章主要以“辦法、意見、通知、復(fù)函、規(guī)定”的形式來規(guī)定。部門規(guī)章關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化的規(guī)定只有1部，是在1983年頒布的《農(nóng)牧漁業(yè)部農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)推廣工作管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》是關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化問題的最早較高位階的立法，也是最早對農(nóng)業(yè)機械化問題的立法初探。該項立法的重點主要在于對農(nóng)業(yè)機械化的技術(shù)推廣問題，例如推廣體系、推廣程序、推廣經(jīng)費、技術(shù)承包和成果獎勵等，對于其他方面規(guī)范較少。其中最有代表性的規(guī)定是第6條和第7條。

（四）地方性法規(guī)

相關(guān)地方性法規(guī)主要以“辦法、條例”的形式來規(guī)定，是基于相關(guān)法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)定所形成的符合地方實際與特色的實施細則。其中最具有代表性的是《山西省農(nóng)業(yè)機械化條例》，其對農(nóng)業(yè)機械化的科技教育、質(zhì)量保障、推廣應(yīng)用、社會化服務(wù)、扶持措施、安全管理、法律責任，這7個方面分別進行了規(guī)定，較為完整、清晰地為農(nóng)業(yè)機械化縱向發(fā)展構(gòu)建了框架?！逗笔∞r(nóng)業(yè)機械化促進條例》在安全管理監(jiān)督和法律責任方面的規(guī)定是較為具有代表性的，在第4章對于農(nóng)業(yè)機械的管理主要包括了農(nóng)機產(chǎn)品的注冊、登記、安全技術(shù)檢驗、生產(chǎn)作業(yè)及管理幾個方面，對農(nóng)業(yè)機械的實際生產(chǎn)經(jīng)營活動縱向的活動流程都做出了詳細規(guī)定，第5章主要涉及了農(nóng)業(yè)機械化的法律責任。

三、我國農(nóng)業(yè)機械化立法存在的問題

（一）法律更新明顯滯后，具體環(huán)節(jié)規(guī)定模糊

1.高位階的立法更新相對滯后、少數(shù)省份相關(guān)立法欠缺

通過對農(nóng)業(yè)機械化立法現(xiàn)狀的梳理，早在2004年就出臺了《農(nóng)機促進法》，共8章35條，從科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會化服務(wù)、扶持措施以及法律責任這六大方面來規(guī)范我國農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展進程，但是可以看到近十幾年來與農(nóng)業(yè)機械化的相關(guān)配套的下位法律體系并沒有相應(yīng)完善。相關(guān)的行政法規(guī)僅有一部國務(wù)院出臺的《意見》，部門規(guī)章僅有一部1983年出臺的《辦法》，順應(yīng)當時我國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的需要主要規(guī)定了農(nóng)業(yè)機械化的推廣問題包括推廣體系、推廣程序、經(jīng)費和條件、技術(shù)承包、成果獎勵幾個方面，對于農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展、完善等問題都沒有進行詳細規(guī)定。

相關(guān)的地方性立法目前還不健全，特別是自然地理環(huán)境特殊的省份，例如西藏自治區(qū)發(fā)展高原農(nóng)業(yè)和河谷農(nóng)業(yè)，東北三省有廣袤的東北平原發(fā)展專業(yè)化農(nóng)業(yè)，都沒有出臺相關(guān)文件?！案鞯乜山Y(jié)合當?shù)氐膬?yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局，形成各具特色的農(nóng)業(yè)機械化區(qū)域，進一步拓展農(nóng)業(yè)機械化的服務(wù)和作業(yè)領(lǐng)域，突出綜合性、多樣性、優(yōu)質(zhì)高效性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的跨越式發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)機械化與地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展?！盵5]即形成地理單元與行政區(qū)劃緊密連接的農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展格局。伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和全面深化改革進程的加快，農(nóng)業(yè)機械化立法已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實的發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)機械化在發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用。

2.基本管理中社會化服務(wù)環(huán)節(jié)尚待完善

農(nóng)業(yè)機械化的法律體系已經(jīng)初步形成，其中關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化活動的流程也有較為明確地規(guī)定?！半S著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民在技術(shù)培訓(xùn)、安全監(jiān)理、農(nóng)機具及零部件供應(yīng)、修理等方面迫切需要幫助和指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后生產(chǎn)過程中需要大量的機械作業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展都迫切需要農(nóng)機化服務(wù)。”[6]從立法概括的梳理中不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化活動有了較為完整的規(guī)定，但是對各個環(huán)節(jié)的具體化規(guī)范仍然不足，特別是農(nóng)業(yè)機械化的社會化服務(wù)這一環(huán)節(jié)，不管是在高位階立法，還是在各個地方立法，都沒有清晰明確的規(guī)范，政府和市場之間的聯(lián)系和互動并不能達成良好循環(huán)，以至于農(nóng)業(yè)機械化的社會化服務(wù)成效較低。

（二）價值目標略顯褊狹，權(quán)利主體的切實利益沒有得到重視

1.重經(jīng)濟利益輕生態(tài)效益

對于農(nóng)業(yè)機械化問題的立法規(guī)定呈現(xiàn)出來的整體特征主要表現(xiàn)為重視經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)效益。當前“我國已進人基本實現(xiàn)工業(yè)化和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，面臨加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程和提高農(nóng)業(yè)國際競爭力的歷史任務(wù)。”[7]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)機械化在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念里必然要與可持續(xù)發(fā)展理念相銜接，這是因為要實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，就必須要在注重經(jīng)濟效益的同時注重生態(tài)效益。我國目前的農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)立法出現(xiàn)了明顯的價值偏頗，在我國《農(nóng)機促進法》第1條和國務(wù)院出臺的《意見》，其中指導(dǎo)思想以及基本目標等都涉及為了促進農(nóng)業(yè)機械化，提高農(nóng)業(yè)機械在農(nóng)事活動中的使用機率，但沒有提及農(nóng)業(yè)機械化對生態(tài)環(huán)境的保護。忽視農(nóng)業(yè)機械化的生態(tài)價值，這不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理念。

2.主體權(quán)責義務(wù)不夠清晰，權(quán)利人的作用得不到重視

在《農(nóng)機促進法》中規(guī)定的關(guān)于我國的農(nóng)業(yè)機械化問題，主要是以政府為中心推動和促進我國農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，出現(xiàn)了在農(nóng)業(yè)機械化法律關(guān)系中監(jiān)管主體和責任主體分工不清晰的混位現(xiàn)象。政府的農(nóng)業(yè)部門作為推動農(nóng)業(yè)機械化的責任主體，還兼具了監(jiān)管主體的身份。從農(nóng)業(yè)機械化的科研教育、推廣適用、社會化服務(wù)和安全歸責問題的規(guī)定中，可以看出農(nóng)民群體作為權(quán)利人，但他們的利益和作用在立法中并沒有得到相應(yīng)的重視?！掇r(nóng)機促進法》中所突顯的立法價值是一個以政府為主要核心的發(fā)展過程，權(quán)利人的作用在農(nóng)業(yè)機械化立法中的各個環(huán)節(jié)都較為弱化，而現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展應(yīng)當要求形成一個以權(quán)利人為中心，責任主體、監(jiān)管主體和第三方相互作用的一個公共治理的局面。

四、我國農(nóng)業(yè)機械化立法的完善方向

（一）立法體系初具規(guī)模仍需完善

1.加強高位階立法的完善

關(guān)于我國的農(nóng)業(yè)機械化建設(shè)，《農(nóng)機促進法》是整個立法體系中的核心和靈魂。但是關(guān)于該法在我國的適用正處于尷尬地位，“作為全國農(nóng)機行業(yè)的一部‘龍頭，很多基層工作者對《農(nóng)機促進法》的評價也不高，認為其調(diào)研不夠充分，原則性號召性的內(nèi)容多，‘點到為止，‘實招少，是‘促進型法律軟的通病，同時文字含糊、語意不清，立法上的不嚴謹，使得《農(nóng)機促進法》成了雞肋”[8]，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)業(yè)機械化實踐的基礎(chǔ)，加以完善《農(nóng)機促進法》，使之符合我國農(nóng)業(yè)機械化建設(shè)的客觀實際，增強其可操作性。針對農(nóng)業(yè)機械化的主體權(quán)責問題，需要率先做出清晰地規(guī)定，將農(nóng)業(yè)機械化的監(jiān)督主體和責任主體進行區(qū)分，細化農(nóng)業(yè)機械化的歸責機制，將農(nóng)業(yè)機械化從教育研發(fā)、技術(shù)推廣、社會化服務(wù)、安全管理等方面都做相應(yīng)地細化。

2.促進地方立法的完善

我國地理環(huán)境復(fù)雜，面對農(nóng)業(yè)機械化的進一步發(fā)展，這對各個地方都提出了不同的要求。各個地方因地制宜地開展農(nóng)業(yè)機械化立法就是必由之路。例如山西、陜西兩省地跨我國的黃土高原，東北三省也是地跨東北平原，廣西、廣東兩省同為兩廣丘陵地帶，因而具有相似的地形地貌和氣候，相同的地理單元在制定農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)條例時可相互借鑒，對于安全歸責、技術(shù)推廣、技術(shù)研發(fā)等方面，可以做到資源共享，逐步地建立起一個全方位、立體化的農(nóng)業(yè)機械化立法體系，以促進農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)機械化相關(guān)配套法律制度有待完善

1.健全農(nóng)業(yè)機械化歸責機制

在農(nóng)業(yè)機械化法律關(guān)系中，出現(xiàn)了責任主體和監(jiān)督主體不明晰的現(xiàn)象。目前在全國范圍內(nèi)，我國尚未建立一個完善的農(nóng)業(yè)機械安全管理法律制度。針對農(nóng)機管理部門對農(nóng)業(yè)機械的初次檢驗、年度檢驗和臨時檢驗;農(nóng)業(yè)機械的停駛登記、報廢登記;農(nóng)業(yè)機械駕駛操作人員的考核、安全教育、證照核發(fā)、變動登記、年審、農(nóng)機違章和責任事故的處理等一系列的問題在各個地區(qū)之間存在的差異不大，可以在全國范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的標準，由政府主管的農(nóng)業(yè)部門作為主要監(jiān)管機構(gòu)，聯(lián)合交通運輸部門和公安部門，形成一個較為完善的農(nóng)業(yè)機械管理體系，對農(nóng)業(yè)機械化的安全管理問題明確一個相對清晰的責任劃分，方便農(nóng)業(yè)機械的安全管理。

2.建立農(nóng)業(yè)機械經(jīng)營服務(wù)組織

農(nóng)業(yè)機械化的社會化服務(wù)是多元主體參與的過程。政府相關(guān)部門作為推進工業(yè)機械化的責任主體，有免費提供機械化信息、建立信息平臺、組織培訓(xùn)、出臺政策支持農(nóng)業(yè)機械跨區(qū)合作的職責，農(nóng)民作為權(quán)利主體具有享有社會化服務(wù)的權(quán)利，同時也是農(nóng)業(yè)機械社會化服務(wù)的天然監(jiān)督者，可以從立法層面賦予農(nóng)民作為權(quán)利人形成公共農(nóng)業(yè)機械合作組織的參與權(quán)利，加強農(nóng)民之間對農(nóng)業(yè)機械作業(yè)的溝通和聯(lián)系，政府責任部門支持、鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)機械化。農(nóng)機作業(yè)公司則是農(nóng)業(yè)機械化法律關(guān)系中的第三方主體，是最合理科學的組織形式，是市場主導(dǎo)的、提高社會參與度的重要媒介。目前農(nóng)業(yè)機械的科技和創(chuàng)新水平亟待提高，一方面由政府財政支持鼓勵自主創(chuàng)新研發(fā)，提高農(nóng)業(yè)機械化的科技含量;另一方面更應(yīng)當注重社會化服務(wù)，調(diào)動起第三方和權(quán)利人的作用，促進專業(yè)生產(chǎn)手段在農(nóng)業(yè)機械化領(lǐng)域的應(yīng)用，促使農(nóng)機作業(yè)公司、農(nóng)機合作社等各方主體形成良性的互動模式，完善相關(guān)配套制度，保障農(nóng)業(yè)機械化的順利開展，使農(nóng)機化發(fā)展走上法制軌道。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“反哺農(nóng)業(yè)立法問題研究”（SWU1409403）

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作? 者：蘇天雨，西南大學法學院法律碩士研究生

趙 謙，西南大學法學院行政法教授

責任編輯：劉小僑