郭 英 呂永紅

2013年4月，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會審議《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時指出：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護黨紀(jì)的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！雹僮源死_了十八大以來巡視工作的帷幕，五年來成效顯著。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“五年來從嚴(yán)治黨成效顯著，巡視利劍作用彰顯，實現(xiàn)了中央和省級黨委巡視全覆蓋。”黨的十九大對全面從嚴(yán)治黨提出新的定位和要求。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，至此，反腐敗斗爭再上一個臺階。本文主要對中央十二輪巡視工作進行回顧，對巡視制度在監(jiān)察體制中的地位、巡視制度對完善我國監(jiān)察體制的作用，以及新時代巡視制度在反腐工作中效用進行分析和總結(jié)。

一、中央十二輪巡視工作回顧

十八屆中央巡視工作一開局，就把巡視全覆蓋作為重要任務(wù)，習(xí)近平總書記多次對巡視全覆蓋工作指明方向，提出要求。②自2013年5月第一輪巡視開始至2017年6月第十二輪巡視反饋情況的集中公布，歷時五年的巡視工作接近收官，在黨的十九大勝利召開之際，黨完成了對全國人民的承諾，實現(xiàn)了黨的歷史上首次一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋。隨著監(jiān)察體制在北京市、山西省、浙江省試點工作的展開，對黨的十八大以來中央巡視工作作以回顧顯得極其重要。

(一)范圍上巡視全覆蓋

中央十二輪巡視工作歷時五年，分為四個階段，第一階段實現(xiàn)對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全覆蓋，第二階段實現(xiàn)對中管國有重要骨干企業(yè)和中管金融單位全覆蓋，第三階段實現(xiàn)對中央部門和事業(yè)單位全覆蓋，第四階段實現(xiàn)對中管高校全覆蓋，共巡視277個單位黨組織，對16個省區(qū)市開展“回頭看”，對4個中央單位進行“機動式”巡視。截至2017年4月底，順利完成對8362個地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視任務(wù)，實現(xiàn)巡視全覆蓋、監(jiān)督無禁區(qū)。③至此，全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督不斷加強，巡視工作再上新臺階。

(二)巡視工作常態(tài)化

從2013年5月第一輪巡視開始到2017年6月第十二輪巡視結(jié)束，中央共派出162個巡視組對各省市、中央部門、企事業(yè)單位、高校進行巡視，從巡視進駐、召開工作動員會、走訪巡查、了解情況，到向各單位反饋巡視情況，再到各省區(qū)市、單位、部門進行整改落實，最后再巡視回訪，巡視已不再是臨時性工作，而是常態(tài)化趨勢。在未來的監(jiān)察體制改革中，巡視更是重要節(jié)點，也是從嚴(yán)治黨的必然要求和重要選擇。

(三)巡視方法不斷創(chuàng)新

1．從常規(guī)巡視到專項巡視

中央第一輪巡視采用的是常規(guī)巡視，到2014年中央第三輪巡視開始的時候，采用了專項巡視，首次對科技部、復(fù)旦大學(xué)、中糧集團等中央部門、高校、企業(yè)單位展開試點巡視。專項巡視，就是針對某個省區(qū)市、部門或單位的突出問題開展巡視，具有“短、平、快”的特點，重點更加突出，內(nèi)容更加具體，程序更加簡化，方法靈活多樣。經(jīng)過多輪試點，2015年中央第六輪巡視全面推開專項巡視。④

2．從“三個不固定”到“機動式”巡視

2013年，中央第一輪巡視開始探索“三個不固定”，即，中央巡視組的組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定，還建立中央巡視組組長庫，一次一授權(quán)，不搞“鐵帽子”⑤。2015年，中央第六輪巡視探索“一托二”、“一托三”的方法，每輪每組巡視多家單位，同類同步安排，分批集中匯報，這樣有利于發(fā)現(xiàn)共性問題，大大提高了巡視效率。2016年，中央第九輪巡視開展了“回頭看”，就是對已經(jīng)巡視過的單位殺“回馬槍”，使被巡視單位防不勝防，有利于被巡視單位積極整改，避免面子工程。至2017年中央第十二輪巡視試點開展“機動式”巡視，巡視組人員雖少，但節(jié)奏講求“短、平、快”，直逼部門要害。

(四)制度上巡視條例逐步完善

2009年7月，中央第一次頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，對于推動巡視工作制度化、規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。自黨的十八大以來，巡視工作面臨新的形勢和任務(wù)，經(jīng)過多輪巡視實踐、總結(jié)經(jīng)驗，黨中央于2015年8月3日頒布修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，對原“試行”的巡視工作條例進行修改和完善，經(jīng)過一年多的實踐，黨中央于2017年7月1日再次修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，并于2017年7月10日施行。在一輪輪巡視工作火熱展開的同時，中國共產(chǎn)黨積極修訂完善巡視工作條例，可見對巡視制度建設(shè)的重視，一定將巡視工作開展落到實處，發(fā)揮“利刃”作用，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

二、巡視制度在監(jiān)察體制中的地位

自古以來，巡視就是一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式。在新時代，監(jiān)察體制面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，自2016年11月，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》以來，中央就部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。⑥監(jiān)察體制主要包括打聽案情，過問案件報告和備案制度、檢察官制度、巡視制度、監(jiān)督、審查制度、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制等制度；監(jiān)察工作主要有轉(zhuǎn)隸、融合、線索接收、流轉(zhuǎn)、提出意見、案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理、監(jiān)察與司法和公安及審判機關(guān)合署辦公等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，巡視制度在整個監(jiān)察體制的建設(shè)和運行中有著不可替代的地位。

(一)巡視制度是轉(zhuǎn)隸融合高效化的有力保障

2017年11月11日，中央紀(jì)委書記趙樂際在全國推開國家監(jiān)察體制改革試點工作動員部署電視電話會議上強調(diào)，要牢牢把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，集中力量抓好轉(zhuǎn)隸，完成監(jiān)委組建掛牌，確保過渡期各項工作有機銜接?？梢娹D(zhuǎn)隸是監(jiān)察工作的重要環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)隸完成后轉(zhuǎn)隸干部就要在思想認(rèn)識、工作理念、履職實踐上全面融合，以便更好完成新的工作任務(wù)。

巡視貫穿整個監(jiān)察工作，是對黨員干部的實時監(jiān)督，轉(zhuǎn)隸干部大多為中共黨員，巡視組在巡視工作中，不斷加強黨員干部在思想上的認(rèn)知，讓他們明白轉(zhuǎn)隸只是“戰(zhàn)場”的轉(zhuǎn)移，在新的部門和環(huán)境要積極、高效地完成工作。

(二)巡視制度是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)科學(xué)化、規(guī)范化的前提基礎(chǔ)

監(jiān)察體制改革試點工作要探索監(jiān)督與審查部門分設(shè)內(nèi)部監(jiān)督機制，實現(xiàn)案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理等環(huán)節(jié)相互配合。2017年1月20日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》中指出，在立案審查中，審查談話、執(zhí)行審查措施、調(diào)查取證等審查事項，必須由2名以上執(zhí)紀(jì)人員共同進行；案件審理中，審理組成員必須在2人以上；堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理，⑦使監(jiān)察工作科學(xué)化、規(guī)范化。巡視制度是從嚴(yán)治黨的重要制度，在巡視工作中，要確保各類案件按程序處理，不得徇私枉法，給腐敗分子任何可趁之機，保證公平公正，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。巡視一方面起到警示預(yù)防的作用，另一方面也暗示那些思想不端正的黨員干部必須依法行政，遵守法律，按章辦事。因此，巡視制度是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)科學(xué)化、規(guī)范化的前提基礎(chǔ)。

(三)巡視制度是監(jiān)察機關(guān)相互制約的重要手段

推行監(jiān)察體制改革后，現(xiàn)行的“一府兩院”模式，將調(diào)整為“一府、一委、兩院”，其中的“一委”就是監(jiān)察委，因此，監(jiān)察機關(guān)與其他司法、審判機關(guān)關(guān)系怎樣定位，在第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》強調(diào)：“監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定，與司法機關(guān)互相配合、互相制約，保證法律準(zhǔn)確有效執(zhí)行?！雹嘌惨曋贫仁潜O(jiān)察體制的主要制度，在巡視工作中，要發(fā)揮好監(jiān)督與協(xié)調(diào)職能，加強監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)的溝通協(xié)作，實現(xiàn)監(jiān)察程序與司法程序有序?qū)?、監(jiān)察機關(guān)與司法執(zhí)法機關(guān)相互制衡。一方面，以巡視監(jiān)督各機關(guān)干部依法辦事，將腐敗扼殺在搖籃里；另一方面，以巡視制約各機關(guān)間的權(quán)力平衡，從頂層完善我國政權(quán)體系。因此，巡視制度是監(jiān)察機關(guān)相互制約的重要手段。

三、巡視制度對完善我國監(jiān)察體制的作用

隨著中央十二輪巡視工作的完成，巡視制度日趨完善，在國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述中，北京市理清執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、派駐監(jiān)督的工作關(guān)系和重點領(lǐng)域，加強與巡視巡察監(jiān)督的工作聯(lián)系，形成了橫向拓展、縱向延伸、監(jiān)督聯(lián)動的工作體系。山西省探索建立與派駐機構(gòu)、巡視巡察機構(gòu)聯(lián)動監(jiān)督機制，做到監(jiān)察全覆蓋、常態(tài)化。⑨由此可見，巡視制度對完善我國監(jiān)察體制至關(guān)重要。

(一)密切黨群關(guān)系，推進監(jiān)察體制深入民心

“執(zhí)政為民是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，是指引、評價、檢驗我們黨一切執(zhí)政活動的最高標(biāo)準(zhǔn)。”⑩黨內(nèi)巡視制度是自上而下的監(jiān)督體制，是上情下達(dá)的直通車，在巡視工作中，走訪群眾，能夠真切聽取廣大人民群眾的呼聲，了解他們內(nèi)心最真實的想法，解決群眾最關(guān)心的熱點難點問題，還能從群眾口中探知黨員違法違紀(jì)問題，切實維護群眾的利益，進而加深黨與群眾的血肉聯(lián)系。巡視制度作為監(jiān)察體制的一種監(jiān)督制度，在巡視工作中能夠?qū)⒈O(jiān)察部門的思想傳達(dá)至群眾之中，讓民眾了解、認(rèn)識到監(jiān)察制度的作用和地位，從而推進監(jiān)察體制深入民心。

(二)純正干部隊伍，提升監(jiān)察人員整體素養(yǎng)

在中央十二輪巡視工作中，從各巡視組的反饋情況來看，全國各省區(qū)市、中央部門、高校普遍存在選人用人違反程序、任人唯親、破格提拔、超職數(shù)配備干部、干部人事檔案造假、把關(guān)不嚴(yán)等問題，面對這些問題，經(jīng)過各黨委部門的整改和相關(guān)法律法規(guī)的約束，以及“回頭看”和“機動式”巡視方法的多重作用，在一定程度上能夠凈化黨員干部，提高黨員的責(zé)任心和警惕性。巡視的客體為中國共產(chǎn)黨黨員干部，監(jiān)察的客體是國家機關(guān)任命的公務(wù)員和行政機關(guān)的行政行為，其中多數(shù)公務(wù)員和機關(guān)干部是中共黨員，因此，被巡視對象的大多數(shù)是監(jiān)察體制要監(jiān)察的對象，這對監(jiān)察人員的作風(fēng)、品行是一大考驗，同時，也能提高監(jiān)察人員的整體素養(yǎng)。

(三)完善機構(gòu)設(shè)置，提高監(jiān)察效率

在中央十二輪巡視工作中，很多機關(guān)單位存在超職數(shù)配備干部、機構(gòu)重疊、工作效率低下，工作人員思想不正、作風(fēng)不良等現(xiàn)象，通過常態(tài)化的巡視制度和制度化的處理規(guī)則，各單位、黨員干部必會有所收斂，改變工作狀態(tài)和思想作風(fēng)，提高工作效率和效能。巡視制度與監(jiān)察體制相輔相成，相互作用，協(xié)同工作，黨員干部工作效率的提升，相對應(yīng)的監(jiān)察體制的效能和效率也會有所提高，同時在一定程度上影響整個監(jiān)察工作的效率。

(四)促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，推動監(jiān)察工作民主化

在中央十二輪巡視工作中，各巡視組反饋情況最為突出的就是黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，如黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，權(quán)錢權(quán)色交易居多，主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落實不力，頂風(fēng)違反中央八項規(guī)定精神的問題多有發(fā)生，“四風(fēng)”問題屢禁不止，挪用公款、吃拿卡要等問題，經(jīng)過巡視組的反饋和部門機關(guān)的改革調(diào)整，都取得明顯成效。在中央十二輪巡視工作中，很多官員因為黨風(fēng)廉政建設(shè)問題被查處，如翟憲枝是中央第十二輪巡視對吉林省進行“回頭看”后，該省首個落馬的廳官。巡視制度加大了反腐力度，讓干部不敢腐，不想腐，使官員清正廉潔，真心實意為群眾辦實事。

監(jiān)察工作與巡視工作的目的具有一致性，都是為了強化對國家公共權(quán)力的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，保障社會的良性運行，以利于維護國家權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)和國家經(jīng)濟的穩(wěn)健增長。黨風(fēng)廉政建設(shè)，使監(jiān)察體制更加完善，監(jiān)察工作更加公正、平等、民主。

四、新時代巡視制度對反腐工作的效用

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。推進反腐敗國家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺?！庇纱丝梢?，巡視巡察工作是反腐敗斗爭的重要平臺，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要途徑，是順應(yīng)民心的重大舉措，有利于“從嚴(yán)治黨”方針在新時代的貫徹落實。

(一)巨大的震懾力

從中央第一輪巡視開始到第十二輪巡視結(jié)束，每輪巡視都帶給我們不一樣的震撼，黨中央不斷探索新的制度，從常規(guī)巡視到專項巡視，從“三個不固定”到“機動式”巡視，都是新的嘗試、新的創(chuàng)舉，巡視內(nèi)容主要以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作為主，嚴(yán)抓“八項規(guī)定”，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，不論大官小官，違法必究，貪腐必懲。

2017年9月11日，電視專題片《巡視利劍》第3集《震撼常在》播出，備受關(guān)注，回頭看是十八屆中央巡視的重大制度創(chuàng)新。2014年10月，習(xí)近平總書記在聽取巡視匯報時明確指出：“巡視過的31個省區(qū)市，不是一巡視了就完事，要出其不意，殺個回馬槍，讓心存僥幸的感到震懾常在?！?015年2月，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，“要對省區(qū)市開展‘回頭看’，特別是對那些整改不力、查案不夠、震懾不大的地區(qū)，要優(yōu)先安排，決不能讓他們覺得巡視是‘一陣風(fēng)’?！币惠嗇喌摹盎仡^看”，將黨員欲腐念想扼殺在搖籃里，嚴(yán)正黨風(fēng)紀(jì)律，發(fā)揮巨大震懾力。

(二)強大的遏制力

遏制力一方面是由震懾產(chǎn)生的，對違法違紀(jì)的干部堅決查處，絕不姑息，從思想上遏制“想腐”的想法，習(xí)近平總書記指出：“要堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內(nèi)形成利益集團?！痹谛聲r期，反腐敗工作任重道遠(yuǎn)，巡視制度必將繼續(xù)發(fā)揮其“利劍”作用。

遏制力另一方面體現(xiàn)在巡視中發(fā)現(xiàn)的問題上，對問題要件件落實到位，一些普遍存在的問題，及時匯報、作出調(diào)整、擬定解決方案，爭取早發(fā)現(xiàn)、早解決，及早教育提醒，通過“抓早抓小”實現(xiàn)對干部的思想教育，抑制腐敗滋長的勢頭。

(三)有力的公眾參與

“立黨為公、執(zhí)政為民”是“三個代表”重要思想的本質(zhì)，也是黨一切工作的主線，巡視制度的良好運行離不開廣大人民群眾的監(jiān)督和參與，在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)已打破了傳統(tǒng)的參與方式，“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”“網(wǎng)絡(luò)投票”“網(wǎng)絡(luò)新政”等層出不窮，網(wǎng)絡(luò)政治參與已不是新鮮事。巡視制度通過與人民群眾的密切聯(lián)系，提高了公眾的參與意識，保障了公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時，政務(wù)公開更是方便了普通民眾對政府的監(jiān)督，使廣大干部提高了廉潔自律性，公眾參與為“廉潔奉公”鋪起了一條陽光大道。

在中央十二輪巡視期間，每個巡視組都設(shè)有專門的值班電話和郵政信箱，針對一些領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人出現(xiàn)問題的來信、來電、來訪，件件處理到位，讓腐敗無處藏生，對腐敗分子嚴(yán)肅處理。

五、結(jié)語

巡視制度與監(jiān)察體制相輔相成，在今后的工作中都將發(fā)揮不可替代的作用，反腐敗是全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革的重中之重，要牢固樹立“四個意識”。新時期國家監(jiān)察體制改革試點工作的開展，是巡視制度、反腐敗工作與監(jiān)察相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一工作的體現(xiàn)，廉潔是社會進步與發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，通過巡視制度與時俱進，不斷推進黨和國家各項工作的制度化和法治化建設(shè)，弘揚國家干部廉潔奉公、克勤克儉的精神，也是黨的十九大報告的精華所在。

注釋：

①志言：《全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于全從嚴(yán)治黨的重要論述》[J]，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2016年1月28日。

②《三分鐘看懂中央巡視如何完成全覆蓋》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2017/06-21/8256615.shtml.

③《五個關(guān)鍵詞透視十八大以來中央12輪巡視》，人民網(wǎng)http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0621/c64371-29354458.html.

④⑤《5年來中央巡視組用了這么多新招數(shù)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/15/c_129633284.htm.

⑥中紀(jì)委：《北京山西浙江監(jiān)察體制改革積累了重要經(jīng)驗》[N]，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1842606，2017年10月3日。

⑦《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》[N]，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2017年1月21日第2版。

⑧《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》，第八章、第五十二條，百度百科。

⑨《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm.

⑩胡錦濤：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》，人民網(wǎng)http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/15053924.html，2011年7月1日。