文／樊 鵬

加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，打造共建、共治、共享的社會治理格局，是黨的十九大報(bào)告給出的新時(shí)代社會治理領(lǐng)域的發(fā)展愿景。十九報(bào)告指出，要通過完善社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平報(bào)告的這些論述既是對當(dāng)下社會治理領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐基本輪廓的精準(zhǔn)描述，也是針對新時(shí)代我國社會發(fā)展和社會治理改革方向的具體指引。深刻領(lǐng)會和認(rèn)真落實(shí)十九大關(guān)于社會治理改革的精神，需要聚焦前沿領(lǐng)域，直面問題挑戰(zhàn)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)治理是社會治理的重要領(lǐng)域和基礎(chǔ)工程，而在社區(qū)治理領(lǐng)域，國際化社區(qū)又是當(dāng)前最具前沿性、挑戰(zhàn)性和最具國際意義的一個(gè)特殊版塊。國際化社區(qū)的治理，對于探索執(zhí)政黨如何有效加強(qiáng)對日趨復(fù)雜化的基層社會的組織領(lǐng)導(dǎo)力，政府如何應(yīng)對未來更具多樣性、包容性的城市發(fā)展需求具有極強(qiáng)的前瞻意義。對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的分析表明，中國正在以開放的創(chuàng)新意識和強(qiáng)有力的執(zhí)政規(guī)劃，借助豐富的黨群組織和政治資源，充分發(fā)揮社會組織和專業(yè)隊(duì)伍的力量，將中國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為具體的社會治理效能。中國針對國際化社區(qū)的治理，在創(chuàng)造“和諧宜居”城市的同時(shí)，也為執(zhí)政黨探索加強(qiáng)基層社會組織領(lǐng)導(dǎo)力的有效途徑提供了一個(gè)理想場域，將極大地豐富中國國家治理的空間內(nèi)涵和路徑經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為解決多元化社區(qū)的治理這一世界性難題提供了中國智慧和中國方案。

一 國際化社區(qū)在中國的發(fā)展

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和城市住房體制改革，中國的城市新型社區(qū)不斷擴(kuò)大，從社區(qū)管理到社區(qū)治理，反映了中國的國家與社會關(guān)系的變化，也重新定義了基層民主治理的對象和任務(wù)。這個(gè)過程中，一種更為特別的社區(qū)類型也在中國的大都市地區(qū)逐漸擴(kuò)展開來，這就是“國際化社區(qū)”。

國際化社區(qū)，顧名思義，是指來自世界各地不同國籍的人們聚居或工作所組成的社區(qū)。按照國際慣例，外籍人口在城市總?cè)丝谥兴急壤母叩?，是衡量城市國際化程度和國際競爭力的指標(biāo)之一，這一指標(biāo)也可以用以衡量社區(qū)的國際化水平。上海早在數(shù)年前發(fā)布的《浦東新區(qū)國際化社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃》中就提出，國際化社區(qū)中外籍居民的比率應(yīng)該大于30%。[1]但在當(dāng)下中國包括北京在內(nèi)的多數(shù)城市地區(qū)，境外人士的居住戶數(shù)比例通常在20%以上的都被地方政府視為“國際化社區(qū)”。[2]同一般意義上的城市社區(qū)比較，國際化社區(qū)的發(fā)展更加體現(xiàn)了中國不斷與外部世界接軌的過程，是中國的內(nèi)部社會構(gòu)造和城市功能更趨復(fù)雜化的產(chǎn)物。同時(shí)，國際化社區(qū)的擴(kuò)大與相應(yīng)而來的治理挑戰(zhàn)，也在一定程度上考驗(yàn)著中國的制度體系，成為檢驗(yàn)中國的社會治理機(jī)制和國家治理能力的重要試金石。

國際化社區(qū)在中國的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)不同的歷史階段，形成了幾種不同的類型和形態(tài)。第一種模式存在于晚清至民國階段，這一時(shí)期所謂的“國際化社區(qū)”主要存在于海外列強(qiáng)在北京、天津、上海、廣州、漢口等地建立的各類租界。例如上海外灘建立的“公共租界”，天津的五大道、小白樓區(qū)域設(shè)立的九大租界，以及被稱為“東方芝加哥”的漢口濱江一線龐大的租界區(qū)，解放前全國約有30個(gè)大大小小的租界。在這些“國中之國”，大多都設(shè)有外國人專有的居住社區(qū)，來自西方列強(qiáng)的殖民者、商貿(mào)代表及其家屬、傳教士等構(gòu)成了這些社區(qū)的主角。由于國外列強(qiáng)在中國享有治外法權(quán)，租界內(nèi)的社區(qū)完全實(shí)行自我防衛(wèi)、自我管理，完全游離于中國的法律和管治權(quán)威之外，因此本文將這一階段命名為“特殊主義”或“例外主義”導(dǎo)向的國際化社區(qū)。

第二種模式是新中國建立之后的“國際化社區(qū)”，這一時(shí)期國際化社區(qū)的主要成員是同中國建交的國外使領(lǐng)館人員以及援助中國開展社會主義建設(shè)的蘇聯(lián)專家，在這一時(shí)期仍實(shí)行某種程度的“例外主義”，所不同的是，這些外國使領(lǐng)館人員和外國專家的社區(qū)已被納入中國政府的管理體系，只是主動(dòng)采取了優(yōu)先保障、特殊對待的政策，因此可以理解為一種“優(yōu)先主義”導(dǎo)向的國際化社區(qū)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，針對外國人社區(qū)的管理和服務(wù)某種程度上實(shí)行的是計(jì)劃供給模式。例如新中國成立后在北京建國門外永安里一帶建立的第一使館區(qū)，其中就包含了集工作與生活一體化的外交人員專屬社區(qū)，這些外國使領(lǐng)館人員的居住地點(diǎn)和后勤服務(wù)均由中央專門機(jī)構(gòu)提供。20世紀(jì)50年代開始，中國聘請了大量蘇聯(lián)專家來華協(xié)助政府進(jìn)行管理，蘇聯(lián)顧問、專家和技術(shù)人員來華為國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)作出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年至1960年到中國工作過的蘇聯(lián)顧問和專家總計(jì)超過18000人次。[3]在許多大城市，地方政府專門為外國專家設(shè)計(jì)建造了“專家樓”，為了搞好對蘇聯(lián)專家的接待工作，有些地方還特意選擇在風(fēng)景秀麗的地方營建歐式建筑構(gòu)成的社區(qū)。

第三種模式是改革開放以來在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的早期國際化社區(qū)，這是一種基于“發(fā)展主義”導(dǎo)向的國際化社區(qū)形態(tài)。改革開放以來，為了搞活地方經(jīng)濟(jì)、招商引資、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由地方政府推動(dòng)形成的高端化國際社區(qū)，例如上海浦東金橋開發(fā)區(qū)經(jīng)營的碧云國際化社區(qū)，北京順義的后沙峪國際化社區(qū)，天津?yàn)槲郯呐_投資商發(fā)展起來的梅江國際化社區(qū)等。從當(dāng)時(shí)社區(qū)建立和管理的方式上，可以看到政府“有形之手”的積極干預(yù)，政府主動(dòng)劃撥土地、主動(dòng)開發(fā)推進(jìn)、開放高端物業(yè)。很顯然，這些社區(qū)的營建和管理，主要就是為了吸引高端產(chǎn)業(yè)和人才要素資源，通過專門籌建高標(biāo)準(zhǔn)的國際化社區(qū)，形成對高端產(chǎn)業(yè)和人才的吸引力，這種理念的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)功利主義、高端要素導(dǎo)向以及精英化治理導(dǎo)向。事實(shí)上，這些早期的國際化社區(qū)，在后續(xù)的管理方面，除了極少數(shù)國際化社區(qū)是由政府直接管理——例如上海浦東金橋公司作為上海市管國有資產(chǎn)公司承辦國際化社區(qū)，大多數(shù)社區(qū)建設(shè)和管理業(yè)務(wù)都交給了市場，由物業(yè)公司向這些社區(qū)提供高端化的服務(wù)。[4]相應(yīng)地，政府對這些國際化社區(qū)的介入則十分有限，監(jiān)管主要局限于治安出入境管理和基本社區(qū)服務(wù)，治理體制和管理機(jī)制創(chuàng)新十分有限。國際化社區(qū)的居民也主要通過購買方式從市場獲得各類高端服務(wù)，國際化社區(qū)同本地居民社區(qū)基本區(qū)隔開來，而本地公共服務(wù)系統(tǒng)對外籍人員的包容性也十分有限。[5]

隨著中國的經(jīng)濟(jì)崛起和社會發(fā)展，境內(nèi)國際化社區(qū)類型日趨多樣化。從當(dāng)下經(jīng)驗(yàn)來看，中國國際化社區(qū)類型已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅局限于外交人員構(gòu)成的外交型社區(qū)，以及改革開放初期為吸引投資而設(shè)立的專門服務(wù)境外高端人群的社區(qū)類型。實(shí)際情況是，在廣泛的對外交往和社會發(fā)展過程中，形成了新外交元素型——以北京朝陽麥子店社區(qū)以聚焦于去特殊化、推動(dòng)外交人員與本地社區(qū)融合為代表；產(chǎn)業(yè)集聚型——以杭州高新開發(fā)區(qū)以推動(dòng)國際化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社區(qū)空間體系為代表；教育輻射型——以北京五道口國際化社區(qū)以及杭州西湖區(qū)“環(huán)浙大”國際化社區(qū)為代表；商業(yè)生態(tài)型——以深圳福田區(qū)香蜜湖東海社區(qū)和杭州江干區(qū)錢江街道錢塘CBD商區(qū)以推動(dòng)大型商業(yè)樓宇帶動(dòng)的國際化社區(qū)多元生活方式和文化的全面融合為代表；族群雜居型——以深圳南山蛇口街道以實(shí)現(xiàn)83個(gè)國家外籍人口構(gòu)成的復(fù)雜社區(qū)的穩(wěn)定治理為代表；族群聚居型——以北京朝陽區(qū)望京街道形成的約3萬韓國人聚居的社區(qū)、深圳福田區(qū)香蜜湖社區(qū)約8萬韓國人聚居的社區(qū)、廣州三元里一帶形成的1.6萬非洲裔聚居社區(qū)為代表；中外融合混居型——以杭州西湖區(qū)文鼎苑推動(dòng)外籍人員同本地居民融情共建為代表。

類型多樣的國際化社區(qū)的興起，不僅體現(xiàn)了中國的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨變，也反映了中國社會治理轉(zhuǎn)型的成效和新的政治文明形態(tài)的變遷。當(dāng)前在中國大都市地區(qū)形成的大規(guī)模、多樣化的國際化社區(qū)，已經(jīng)不再局限于原有的政府主導(dǎo)干預(yù)的結(jié)果，在有些條件下反而是政府暫時(shí)性放任監(jiān)管和規(guī)劃缺失的結(jié)果，聚居人群的構(gòu)成也不再局限于外事人員或國外高端人群，越來越多的國外和境外普通人來到中國大陸地區(qū)投資、工作、生活?？傮w來看，國際化社區(qū)形成的動(dòng)因，逐漸從政治因素轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)，從經(jīng)濟(jì)因素又轉(zhuǎn)向社會發(fā)展驅(qū)動(dòng)和文化輻射驅(qū)動(dòng)。社區(qū)類型和動(dòng)力機(jī)制的演變，是中國與外部世界關(guān)系的變化和對外交往持續(xù)拓展的結(jié)果，也是中國大都市地區(qū)國際化元素的加強(qiáng)與提升的結(jié)晶。

在一定意義上，這些新型的國際化社區(qū)可能不再是一種社會形態(tài)和城市管理的“例外”而是代表了中國大都市地區(qū)、城市核心區(qū)持續(xù)建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖和方向，目前這些國際化社區(qū)所呈現(xiàn)的面貌，可能是未來中國大都市地區(qū)繼續(xù)發(fā)展下去的縮影。國籍多樣化、文化多元化需求多樣化將是中國城市化發(fā)展和社區(qū)建設(shè)走向更高階段、更高品質(zhì)的必然方向。從目前北京上海、深圳等地國際化社區(qū)的發(fā)展來看：外籍人口來源更加多元，聚居層次更加多樣，人員結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，需求更趨豐富；除了傳統(tǒng)的通過外事、商貿(mào)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)高端人才要素聚集之外，越來越多的普通外籍人口到中國定居或“尋夢”；他們對本地政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)社會治理、文化生活等方面提出了廣泛的需求增加了公共產(chǎn)品供給的層次性，大大改變了國際化社區(qū)治理的內(nèi)涵和要求。

二 國際化社區(qū)的試點(diǎn)探索與理念創(chuàng)新

相較于人才和經(jīng)濟(jì)紅利，國際化社區(qū)帶來的問題和挑戰(zhàn)同樣具有普遍性和前瞻性，產(chǎn)生更多互動(dòng)成本和治理技術(shù)方面的需求。國際化社區(qū)擴(kuò)大后，隨之而來的是管治制度和治理能力的挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告提出“要尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”在社會治理領(lǐng)域，中國是否具備開放、文明且與時(shí)俱進(jìn)的治理理念，是否具備治理大型多元化社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，是否具備使各國家、族群、文明融合一體形成和諧共處的能力？國際化社區(qū)成為一塊試金石，不僅考驗(yàn)著中國地方黨委和政府的社會治理能力與水平，而且考驗(yàn)了中國向世界發(fā)出的有關(guān)構(gòu)建人類政治共同體和實(shí)現(xiàn)文明共存的莊嚴(yán)承諾的質(zhì)量。

事實(shí)上，放眼世界，國際化社區(qū)治理不僅考驗(yàn)一個(gè)國家的治理水平，也考驗(yàn)著這個(gè)國家行政制度的韌性、社會治理的靈活性乃至政治文明的包容度。在這個(gè)問題上，許多號稱有數(shù)百年城市發(fā)展和管理歷史的西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也存在不少問題：如美國實(shí)行的是可以被冠之以“族群分立”的社區(qū)治理模式，表面的族群選擇權(quán)和社區(qū)自治等“政治正確”，掩蓋了實(shí)質(zhì)上的政府放任監(jiān)管、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等，族群分立帶來的嚴(yán)重社會安全困擾，美國大都市地區(qū)的黑人社區(qū)成為社會犯罪的淵藪，這已成為全球公認(rèn)的事實(shí)。[6]

針對種族和文化多元化社區(qū)，包括法國、德國在內(nèi)的歐盟國家實(shí)行的是“文化多元主義”，表面看是尊重族群自主和文化多樣性，但實(shí)際上在社區(qū)層面放任形成了以不同種族和族群為聚集中心的隔離式社區(qū)。例如在巴黎，以種族分化和宗教區(qū)隔為基礎(chǔ)形成了黑人社區(qū)、猶太社區(qū)、穆斯林社區(qū)等，相應(yīng)也產(chǎn)生了許多因搶劫、暴力頻發(fā)而著名的“危險(xiǎn)地帶”和“勿入街區(qū)”，生活在這些危險(xiǎn)社區(qū)的人們形成了自己的政治亞文化，更有人戲稱今天的巴黎為“巴黎斯坦”，著名的巴黎亞眠北郊（Amiens Nord）的社區(qū)集中居住著大量外來移民和貧困人群，飽受暴力和毒品問題困擾，形成了事實(shí)上的“城中之城”。在德國，倡導(dǎo)“文化多元主義”則帶來了另外一些問題。例如土耳其移民在德國許多城市形成了獨(dú)立聚居，雖然沒有像法國那樣陷入嚴(yán)重的治安困擾，但是由于土耳其居民的聚居性和高生育率，使得土人社區(qū)和德國人社區(qū)基本隔離，因生育問題、就業(yè)機(jī)會及社會福利因素同本地社會和本土居民造成日益加深的矛盾和嫌隙。在2012年前后，德國已經(jīng)公開宣稱放棄文化多元主義，呼吁社會融入與社區(qū)融合。歐洲“難民危機(jī)”爆發(fā)，更多少數(shù)族裔涌入歐洲，通過何種政策和方式處理移民社區(qū)治理，依然困擾著今天多數(shù)歐盟國家。

在中國，高端要素導(dǎo)向的、排他性的國際化社區(qū)建設(shè)思路和模式一定程度上控制了國際化社區(qū)發(fā)展的節(jié)奏，影響了國際社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)，配合嚴(yán)格的移民審批、專家引進(jìn)和出入境管理等政策舉措，從而也保障了國際化社區(qū)的安全穩(wěn)定，這在北京、上海的國際化社區(qū)發(fā)展過程中是十分明顯的。隨著中國發(fā)展步伐的加快，大規(guī)模的由普通外國人——非高端人群、更多非西方發(fā)達(dá)國家人口組成的——聚居的國際化社區(qū)將成為一種普遍的類型。例如在深圳、廣州、杭州等地，在中國的發(fā)展紅利和制度空間的吸引輻射下，涌現(xiàn)了來自更多國家、由更多普通外國人構(gòu)成的國際化社區(qū)。在這樣的社區(qū)和社會構(gòu)成中，如果政府繼續(xù)沿用原有的建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向上、服務(wù)于特殊人群的、精英化導(dǎo)向的、特殊主義的治理模式，將失去治理的基礎(chǔ)和有效性。因此，對國際化社區(qū)的治理必須回歸“治理”本身。中國顯然沒有走西方的自由主義和族群分隔的治理道路，而是積極利用黨群資源，創(chuàng)新發(fā)展理念，探索試點(diǎn)改革，加強(qiáng)政策引導(dǎo)并及時(shí)總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，中國的高層決策者對于中國大都市地區(qū)的發(fā)展方向有著前瞻的思考和頂層的設(shè)想。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在考察北京時(shí)提出要把北京建設(shè)成為“國際一流的和諧宜居之都”。北京市圍繞習(xí)近平總書記提出的“國際一流的和諧宜居之都”的目標(biāo)，在“十三五”規(guī)劃中提出“結(jié)合國際要素資源的需求特點(diǎn)，在國際化服務(wù)方面著力打造與國際接軌的制度環(huán)境和高品質(zhì)的城市人文環(huán)境”的具體目標(biāo)。這意味著，北京的國際化社區(qū)建設(shè)要圍繞“和諧宜居”的目標(biāo)，在能夠促進(jìn)中外融合的制度環(huán)境和高品質(zhì)人文環(huán)境上下功夫。

當(dāng)下，中國的核心城市地區(qū)正在通過利用相對管理自主權(quán)加強(qiáng)試點(diǎn)創(chuàng)新和治理經(jīng)驗(yàn)的探索。最為明顯的一個(gè)觀察是，今天越來越多的中國城市管理者已經(jīng)改變了對“國際化社區(qū)”的原有概念理解——國際化社區(qū)不再僅僅是國外人士比例高的社區(qū)，而是具備國際一流水準(zhǔn)的公共服務(wù)和治理水平的社區(qū)。對國際化社區(qū)的治理模式也不再局限于“例外主義”“優(yōu)先主義”“發(fā)展主義”等服務(wù)高端精英群體的導(dǎo)向，而是更多呈現(xiàn)出對國際化社區(qū)建設(shè)所能釋放的廣泛而長效的社會、文化、安全效益的設(shè)想，這個(gè)廣泛的效益不僅僅關(guān)乎外籍人員的特殊化需求，而且關(guān)乎中國城市普通民眾對美好生活的向往；不僅關(guān)乎一個(gè)城市的當(dāng)下，而且關(guān)乎中國發(fā)展的未來。

在當(dāng)前國際化社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)中，既包括了上海浦東碧云社區(qū)這種堅(jiān)持走經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向、特殊化服務(wù)、高端化定位的類型，從大范圍試點(diǎn)來看，則是產(chǎn)生了更多新的治理理念、治理目標(biāo)和治理類型。在北京的朝陽區(qū)，針對大規(guī)模使領(lǐng)館人員居住的外國人社區(qū)，持續(xù)不懈探索針對外國人的“居民化管理”，取消在社會權(quán)利和公共服務(wù)方面的特權(quán)，通過發(fā)揮現(xiàn)有黨群資源的優(yōu)勢、豐富制度設(shè)計(jì)和政策激勵(lì)，使其更好融入北京社區(qū)治理，激發(fā)外籍人群對于本地社會和社區(qū)的責(zé)任和參與。[7]北京之外，其他城市也因地制宜提出了自己的目標(biāo)，例如上海浦東提出了建設(shè)“智慧型”國際化社區(qū)，以智慧引領(lǐng)模式變革為主線，以智慧社區(qū)為載體的智慧城市項(xiàng)目應(yīng)用正在成為智慧浦東建設(shè)的亮點(diǎn)，智慧型國際化社區(qū)建設(shè)成為上海浦東進(jìn)一步融合多元文化的重要抓手，也更有利于浦東獲得更高的國際地位和優(yōu)良城市形象。[8]杭州則提出了建設(shè)中外居民“共享型”國際化社區(qū)，通過“普惠型”和“共享型”社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)中外人士的社區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)中外文化融情，從而將國際化社區(qū)建設(shè)的紅利輻射所有居民，推動(dòng)占絕大多數(shù)的本地居民的文明化程度提升。[9]深圳則積極利用基層黨建和群團(tuán)資源配合社會組織與專業(yè)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)形成黨建政治引領(lǐng)下的“專業(yè)化”國際化社區(qū)治理體系。

綜合來看，一方面，中國所追求的國際化社區(qū)不是一般意義上的文化多元化和種族多樣性的社區(qū)，而是結(jié)合中國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，在很長一段時(shí)期內(nèi)仍然需要繼續(xù)在改革開放這條道路上，實(shí)現(xiàn)以商貿(mào)、科研、投資帶動(dòng)的多元化，中國的決策者和地方政府仍希望建設(shè)真正有助于高端人才聚集的“高質(zhì)量的多元化”；但另一方面，中國對國際化社區(qū)的態(tài)度始終是開放包容的，中國沒有拒斥文明多樣性的意識形態(tài)，前提是要在中國的政治體制下實(shí)現(xiàn)真正的族群平等與和諧共存，中國需要的是一種穩(wěn)定的多元化、和諧的多樣性，而社區(qū)層面的和諧宜居則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本條件。

三 黨政治理改革的試驗(yàn)田

顯然，中國大都市地區(qū)的城市決策者將國際化社區(qū)視作國家治理體系和治理能力的先鋒試驗(yàn)區(qū)，在有些地區(qū)，地方政府事實(shí)上將國際化社區(qū)建設(shè)作為一次極富政治色彩的治理體制改革試驗(yàn)。最基本地來講，中國的國際化社區(qū)顯然沒有走西方的自由主義和族群分隔的治理道路，“治理”在中國的社區(qū)建設(shè)中沒有被理解為一種簡單的“自發(fā)秩序”，也沒有被理解為一種純粹的“多元參與”，而是充分結(jié)合中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義最本質(zhì)的特征充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，基于基層安全和諧穩(wěn)定的最大現(xiàn)實(shí)需要和基本發(fā)展目標(biāo)，最大程度地利用社會組織和專業(yè)隊(duì)伍，形成協(xié)同合力進(jìn)而轉(zhuǎn)化為社會治理的實(shí)際效能。

綜合考察當(dāng)前發(fā)達(dá)城市地區(qū)的國際化社區(qū)治理可以發(fā)現(xiàn)，中國正在形成一條相對有效的治理路徑。一方面，把國際化社區(qū)作為黨的基層組織建設(shè)不可回避的新型社會空間，作為探索如何更好發(fā)揮基層黨組織政治核心和政治引領(lǐng)作用的試驗(yàn)田——探索執(zhí)政黨如何在更為復(fù)雜的多元化社區(qū)實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)和駕馭能力；另一方面，利用國際化社區(qū)建設(shè)的契機(jī)，大規(guī)模使用社會力量和專業(yè)社工管理基層社會，改造黨在基層社區(qū)和復(fù)雜社會的權(quán)力運(yùn)行方式。改革經(jīng)驗(yàn)顯示，中國的決策者正在通過將上述兩種元素和路徑的混合，致力于使執(zhí)政黨的組織建設(shè)、能力建設(shè)同專業(yè)化治理以及廣泛的社會協(xié)同治理相結(jié)合，從而突破原有的“全能型政府管理和社會多元自發(fā)治理這兩種極端情形和治理模式。地區(qū)改革中的一個(gè)重要特色是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)社會治理改革。從城市街道辦到下轄居委會，正在針對新型社區(qū)的挑戰(zhàn)啟動(dòng)各類社會活力機(jī)制，組織專業(yè)化力量和居民參與社會治理。

少數(shù)國際化社區(qū)，仍然主要由高度市場化的物業(yè)服務(wù)和社會化服務(wù)支撐，有“小區(qū)”的概念，而無“社區(qū)”的理念，政府介入嚴(yán)重不足，角色功能明顯缺位。但在多數(shù)沿海大都市地區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府正在全面介入社區(qū)事務(wù)。越是發(fā)達(dá)地區(qū)的國際化社區(qū)，其社區(qū)治理反而都不是所謂“自發(fā)”形成，而是由黨的組織和基層社區(qū)精英領(lǐng)導(dǎo)的，即使在外籍人群密集的國際化社區(qū)，執(zhí)政黨的各級組織并沒有退出社區(qū)事務(wù)，相反，黨員和基層黨組織成為組織社區(qū)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)居民自治的核心力量。在一些地區(qū)的改革中，通過由黨的領(lǐng)導(dǎo)來啟動(dòng)社會自治，調(diào)動(dòng)廣泛的社會力量和社會組織有序參與社區(qū)事務(wù)，實(shí)際上達(dá)到了三重的效果。

第一，使黨的組織和干部更加聚焦在“政治”工作，加強(qiáng)社會組織權(quán)和政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的十九大報(bào)告提出：“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活?！卑l(fā)達(dá)地區(qū)黨組織推動(dòng)國際化社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)顯示，要落實(shí)從人民群眾關(guān)心的事情做起，并不意味著所有“小事”由黨來包攬，更多的是要充分發(fā)揮黨的思想、政治和組織優(yōu)勢，更加集中精力聚焦在社區(qū)治理、制度規(guī)則和組織形式創(chuàng)新的工作，包括組織動(dòng)員廣大社區(qū)群眾形成扁平化自治組織，推動(dòng)形成社會專業(yè)治理力量，組織他們深入社區(qū)服務(wù)基層。就這一點(diǎn)而言，黨的工作方式和政治功能出現(xiàn)了一個(gè)增量變革，既通過加強(qiáng)社會組織權(quán)事實(shí)上增強(qiáng)了黨在基層社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)也帶動(dòng)廣泛的社會力量解決了社區(qū)群眾千頭萬緒的“小事”。[10]例如在上海浦東聯(lián)洋社區(qū)，地方黨委政府通過探索大社區(qū)體制改革，把原有分散的基層黨組織、社區(qū)居委會和專業(yè)社工力量加以統(tǒng)籌管理，創(chuàng)設(shè)國際社區(qū)涉外服務(wù)站等機(jī)制，以浦東最大規(guī)模的生態(tài)、文化國際化居住區(qū)為基礎(chǔ)，形成了嶄新而富有活力的治理體系。[11]

第二，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會“減負(fù)增效”和“去行政化”。例如深圳取消了社區(qū)工作站——原來落實(shí)街道任務(wù)的準(zhǔn)行政工具，在社區(qū)引入行政服務(wù)中心和社會服務(wù)中心，從而將作為居民自治組織的社區(qū)居委會從繁雜的行政工作中解放出來。與此同時(shí)，非政治類業(yè)務(wù)逐漸交由社會組織和專業(yè)隊(duì)伍承擔(dān)，也使居委會更加歸位成為中外居民的自治組織，成為基層群眾自下而上的需求的發(fā)現(xiàn)者、傳遞者，成為黨政決策和資源分配的“參謀”。社區(qū)居委會還擔(dān)負(fù)著社會服務(wù)監(jiān)督者的角色——在深圳所形成的新的治理體系中，國際化社區(qū)的居委會事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為街道購買的社會服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際監(jiān)督者、評估者，在日常治理中，居委會同時(shí)還承擔(dān)著協(xié)助專業(yè)機(jī)構(gòu)開展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的有效運(yùn)行，不間斷組織居民對各類服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量檢測等角色。[12]

第三，積極組織中外居民和引入社會力量參與國際化社區(qū)服務(wù)和社會建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)廣泛的社會協(xié)同治理和專業(yè)化治理。在發(fā)達(dá)地區(qū)的國際化社區(qū)中，基層黨組織協(xié)同居委會，在發(fā)揮政治引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)居民自治的前提下，花費(fèi)了大量精力聚焦于同各類社會組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)打交道。除了組織各種形式的居民自治活動(dòng)之外，主要是引入大量的社會機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍參與社區(qū)管理。在深圳南山區(qū)蛇口街道以及福田區(qū)的香蜜湖街道，分別形成了由80多個(gè)國家構(gòu)成的數(shù)以萬計(jì)的外籍人口構(gòu)成的國際化社區(qū)以及多達(dá)8萬韓國人口構(gòu)成的單一聚居區(qū)，管理這些社區(qū)顯然需要更加專業(yè)化的力量，地方?jīng)Q策者和管理者除了擁有開放包容的胸襟外，更加需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同思維，將自身的政治優(yōu)勢同廣泛的專業(yè)組織和前沿的治理技術(shù)相互嫁接、融合。[13]在深圳蛇口的深圳灣社區(qū)，通過同“南風(fēng)社工服務(wù)社”合作，提高了社區(qū)治理的專業(yè)化水平和智能化支撐，而這個(gè)由青年發(fā)起、以青年群體為主體的專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，則在國際化社區(qū)服務(wù)中積累了涉外社區(qū)和人口的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并借此提高了在華南地區(qū)的社會影響力，進(jìn)而有意愿憑借國際化社區(qū)的專業(yè)化服務(wù)能力在全國范圍內(nèi)拓展。[14]

國際化社區(qū)的治理改革，尤其是在治理中間改造基層體制、引入專業(yè)服務(wù)并強(qiáng)化科學(xué)評估，在深層次改造了基層社區(qū)的權(quán)力運(yùn)行特征，為更廣泛意義上的黨和國家治理體系的變革提供了啟迪。在當(dāng)下中國，有著多樣性、多層次、專業(yè)化管理需求的社區(qū)可能不僅限于國際化社區(qū)，普通社區(qū)同樣面臨著滿足居民在安全、環(huán)境、文化生活等方面所存在的更廣泛的需求以及相應(yīng)產(chǎn)生的治理難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，在新型社會空間里，傳統(tǒng)基層組織缺乏有效識別社會利益沖突和有效干預(yù)社會的能力。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線的前提下，如何從技術(shù)上提升社會治理的水準(zhǔn)，如何通過把專業(yè)力量——包括新興技術(shù)公司的大數(shù)據(jù)應(yīng)用和新技術(shù)手段、智慧產(chǎn)業(yè)等——同黨的基層組織和治理體系相互嫁接融合，真正體現(xiàn)十九大報(bào)告提出的社會治理的“社會化”“智能化”和“專業(yè)化”水平，對于提升社區(qū)治理的效能尤為關(guān)鍵。

從國際化社區(qū)治理來看，它還發(fā)揮著推動(dòng)地方當(dāng)局進(jìn)行主動(dòng)積極改革的作用。本文作者在深圳福田區(qū)和蛇口調(diào)研發(fā)現(xiàn)，深圳國際化社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新的背后，其基本動(dòng)力機(jī)制源自于某種“壓力型”推動(dòng)，通俗來講就是大多數(shù)改革創(chuàng)新的舉措是被“逼”出來的，是城市管理者和基層官僚隊(duì)伍基于行政能力自保的理性選擇。一方面是國際化社區(qū)復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境和中外居民的多元化服務(wù)需求——這將會成為大多數(shù)城市社區(qū)的常態(tài)；另一方面，則是相對極為緊缺的正規(guī)編制、對專業(yè)管理知識的明顯欠缺以及由此帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)壓力。引入大量專業(yè)機(jī)構(gòu)和社工隊(duì)伍為街道以下黨組織和居委會分憂，發(fā)展其成為中外居民服務(wù)供給的主體，是現(xiàn)有體制下無奈的選擇，但卻是有利于使基層黨組織從具體的社區(qū)事務(wù)中解放出來，也更有利于培育健康高效的專業(yè)社會力量。從另一個(gè)角度來看，城市決策者十分清醒，建設(shè)高品質(zhì)多元化化社區(qū)、留住國際專業(yè)人才，是帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展的引擎，是保證城市向更高階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要手段。

總之，今天中國的國際化社區(qū)建設(shè)，不僅是社區(qū)治理的一個(gè)試點(diǎn)版塊，而且是社會建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展方向。不僅在社區(qū)治理領(lǐng)域具有政策創(chuàng)新功能，而且在城市管理方面具備普遍參考價(jià)值，在推動(dòng)社會文明進(jìn)步方面具備前瞻性探索意義。國際化社區(qū)建設(shè)所形成的系列有效路徑，體現(xiàn)了中國的政治體制對多元社會文明有效治理方式的追尋，將極大豐富治理的中國經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

[1]戴春：《社會融入：上海國際化社區(qū)構(gòu)建》，北京：中國電力出版社，2007年，第4頁

[2]牛仲君：《從文化角度看北京市的國際化社區(qū)建設(shè)——以麥子店、望京社區(qū)的發(fā)展為例》，北京市社會科學(xué)界聯(lián)合會編：《2011城市國際化論壇——全球化進(jìn)程中的大都市治理（論文集）》，北京，2011年。

[3]沈志華：《蘇聯(lián)專家在中國》，北京：新華出版社，2009年，第4頁。

[4]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月18日在上海市浦東碧云社區(qū)的實(shí)地調(diào)研。

[5]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年5月至10月在順義區(qū)空港街道辦對天房一、天房二社區(qū)（國際化社區(qū)）的實(shí)地調(diào)研。

[6]王紹光：《序》，樊鵬：《社會轉(zhuǎn)型與國家治理：改革時(shí)期的中國公安警察制度研究》北京：中國社會科學(xué)出版社，2017年，第7-8頁

[7]王名、楊麗：《國際化社區(qū)治理研究——以北京市朝陽區(qū)為例”》，《北京社會科學(xué)》2011年第4期；北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院課題組：《北京市朝陽區(qū)“國際化社區(qū)”建設(shè)——“朝陽模式的新思路與實(shí)踐》，內(nèi)部報(bào)告，2016年8月。

[8]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月17-18日在上海市浦東新區(qū)的國家化社區(qū)的調(diào)研。

[9]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月19日在杭州市西湖區(qū)、江干區(qū)的國際化社區(qū)的調(diào)研。

[10]潘維：《信仰人民：中國共產(chǎn)黨與中國政治傳統(tǒng)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第151-156頁。

[11]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月18日在上海浦東新區(qū)花木街道洋聯(lián)社區(qū)的調(diào)研。

[12]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月20日在深圳市南山區(qū)蛇口街道深圳灣社區(qū)的調(diào)研。

[13]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月21日在深圳市福田區(qū)香蜜湖街道香蜜社區(qū)和東海社區(qū)的調(diào)研。

[14]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月20日在深圳市南山區(qū)蛇口街道深圳灣社區(qū)調(diào)研時(shí)對南風(fēng)社工服務(wù)社人員的訪談。