文／劉紅波 王郅強(qiáng)

一 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

2011年，我國(guó)城市化率超過(guò)50%開(kāi)始進(jìn)入城市社會(huì)，到2020年城市化率將超過(guò)60%從而邁入城市社會(huì)的中級(jí)階段。[1]如此快速的城市化進(jìn)程，不僅壓縮了由農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型的時(shí)間，同時(shí)也積攢了大量無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)適應(yīng)和解決的城市問(wèn)題。另外，城市已演變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，各種要素運(yùn)行其間，城市問(wèn)題中蘊(yùn)藏著城市風(fēng)險(xiǎn)，治理難度加大。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的城市“管理—控制”模式或僅依靠行政命令對(duì)城市管理短板進(jìn)行突擊整治的方式已無(wú)法適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，亟需全面提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。2015年底召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議提出“尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”。[2]市民參與城市治理是由城市“單一控制式”管理向城市“共治共管式”治理轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新方式。盡管在英國(guó)政治理論家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）提出的“元治理”（metagovernance）理論中，政府是相對(duì)于企業(yè)、公民和社會(huì)組織的強(qiáng)勢(shì)主體，[3]但是市民的參與有助于政府在城市發(fā)展政策議程中更好地感知和把脈城市發(fā)展細(xì)節(jié)，提升城市管理精細(xì)化水平?，F(xiàn)實(shí)中，市民在城市治理中有序參與和政府有效回應(yīng)相得益彰。因?yàn)槌鞘兄卫碜h題的回應(yīng)操作復(fù)雜度相對(duì)較低，加之市民較為強(qiáng)勢(shì)的訴求主體地位，所以城市治理議題在政府的選擇性回應(yīng)策略中勝出，獲得了更多回應(yīng)。[4]可以預(yù)見(jiàn)，政府與市民協(xié)同共治城市問(wèn)題或城市風(fēng)險(xiǎn)將是城市治理的新常態(tài)。

協(xié)同共治需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)政民溝通平臺(tái)，并建立動(dòng)態(tài)化的協(xié)調(diào)或溝通機(jī)制。作為官方開(kāi)通的主要政民溝通渠道之一，政府熱線因其實(shí)時(shí)暢通、便于接入、溝通直接、話語(yǔ)撫慰等特性，加之咨詢(xún)、投訴、求助和建議等功能設(shè)置，使其成為了解社會(huì)動(dòng)態(tài)、解決市民問(wèn)題、緩解社會(huì)矛盾的重要治理方式。在政府與市民互動(dòng)存在制度稀缺的情況下，亟需政府熱線這種“具有強(qiáng)協(xié)調(diào)功能”的互動(dòng)機(jī)制，作為轉(zhuǎn)型期政府制度稀缺的補(bǔ)救。[5]

也許是因?yàn)椤罢?wù)熱線”名稱(chēng)中存在“服務(wù)”二字，當(dāng)前學(xué)術(shù)界更多關(guān)注政府熱線的公共服務(wù)功能。例如，曹現(xiàn)強(qiáng)通過(guò)對(duì)濟(jì)南12345市民服務(wù)熱線進(jìn)行分析，提出熱線服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是推動(dòng)整體性政府構(gòu)建的重要路徑。[6]劉紅波將政府熱線作為政府為公民提供一站式服務(wù)的“半接觸”（語(yǔ)音或視頻溝通）類(lèi)型的典型代表，另外還存在“全接觸”（面對(duì)面溝通）和“無(wú)接觸”（虛擬網(wǎng)絡(luò)溝通）兩種類(lèi)型。[7]相比較其“服務(wù)”功能，學(xué)界對(duì)政府熱線在城市治理和風(fēng)險(xiǎn)溝通方面的研究并不多，吳國(guó)玖和吳隆文等提及了政府熱線在提升城市治理能力中的重要價(jià)值，盡管這種價(jià)值分析也指出了政府熱線的協(xié)調(diào)和溝通作用，但對(duì)其如何協(xié)調(diào)政府與市民的關(guān)系以及如何完善溝通合作機(jī)制并未進(jìn)行深入闡釋。[8]而以政府熱線為視角研究政府回應(yīng)性提升方面的學(xué)術(shù)探討更加匱乏。李軍鵬認(rèn)為以電話熱線為主的民生傳遞模式是政府完善公眾訴求回應(yīng)體系和回應(yīng)型政府構(gòu)建的三種主要模式之一。[9]Taewoo Nam通過(guò)對(duì)“費(fèi)城311”非緊急服務(wù)熱線的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)政府熱線的性能數(shù)據(jù)有助于實(shí)現(xiàn)更高效的資源配置和決策，而且制度化的跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作是提升熱線回應(yīng)能力的關(guān)鍵。[10]總體而言，市民參與城市治理的相關(guān)研究較少，并且大多屬于思辨性質(zhì)的規(guī)范研究，而其中進(jìn)一步將政府熱線作為研究對(duì)象，去探討其在城市治理中政民互動(dòng)模式的研究屈指可數(shù)，且多為描述性個(gè)案研究或理論研究，更多是介紹某一地區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)而對(duì)市民參與和政府回應(yīng)機(jī)制并沒(méi)有進(jìn)行深入梳理和理論闡釋。本研究聚焦于城市治理轉(zhuǎn)型中的治理情境，對(duì)具有一定樣本量的政府熱線溝通的典型案例進(jìn)行文本分析，歸納提煉政府熱線的溝通類(lèi)型、溝通機(jī)制和關(guān)鍵影響要素，探尋風(fēng)險(xiǎn)溝通不同階段的政府回應(yīng)機(jī)制，以期對(duì)市民參與城市治理的路徑及政府回應(yīng)提供理論闡釋。

二 樣本選取與研究方法

（一）樣本選取

本文以廣州12345政府服務(wù)熱線為研究對(duì)象。廣州12345政府服務(wù)熱線于2014年1月2日開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，按照“整合非緊急類(lèi)熱線、對(duì)接緊急類(lèi)專(zhuān)線”的思路，截至2016年底，共整合了廣州市51個(gè)部門(mén)的74條熱線，為市民提供“一號(hào)接入”的一站式服務(wù)，并連續(xù)三年（2015-2017年）獲得中國(guó)呼叫中心行業(yè)最具影響力的“金音獎(jiǎng)”和“金耳嘜杯”獎(jiǎng)，同時(shí)參與了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《政府熱線服務(wù)規(guī)范》（GB/T 33358-2016的起草工作，是國(guó)內(nèi)政府服務(wù)熱線的典范。

自熱線運(yùn)營(yíng)以來(lái)，廣州市政務(wù)管理辦公室陸續(xù)發(fā)布了多份《廣州政務(wù)服務(wù)簡(jiǎn)報(bào)（12345政府服務(wù)熱線專(zhuān)刊）》（以下稱(chēng)《簡(jiǎn)報(bào)》）。截至2017年6月底，筆者通過(guò)“中國(guó)廣州政府”網(wǎng)站的“市政務(wù)管理辦公室信息公開(kāi)目錄”欄目共搜集到34份《簡(jiǎn)報(bào)》。因?yàn)槟承┖?jiǎn)報(bào)的內(nèi)容與研究主題不符，遂進(jìn)行了初步篩選，并剔除3份《簡(jiǎn)報(bào)》（[2013]第5期、[2014]第3期和[2017第7期），最后得到有價(jià)值的文本31份（表1）。

筆者對(duì)31份《簡(jiǎn)報(bào)》進(jìn)行了全覽，并將文中的“熱點(diǎn)問(wèn)題”“熱點(diǎn)聚焦”“典型案例”等欄目下的內(nèi)容進(jìn)行了梳理和匯總，共得到150個(gè)聚焦案例，每一份《簡(jiǎn)報(bào)》中平均能夠析出5個(gè)案例。為了方便分析，筆者對(duì)這150個(gè)案例進(jìn)行了編碼，編碼形式為“年份—月份—案例序號(hào)”（表2），例如，在《簡(jiǎn)報(bào)》（[2017]第6期）中登載了2017年4月5個(gè)典型的熱線案例，按照登載順序，第4個(gè)案例為“公共交通設(shè)施缺失，職能部門(mén)及時(shí)回應(yīng)”，依照編碼形式，將該案例編碼為“2017-4-4”。

（二）研究假設(shè)

本研究基于兩個(gè)假設(shè)。假設(shè)一：《簡(jiǎn)報(bào)》中登載的熱點(diǎn)問(wèn)題和典型案例不是任意給出的，而是基于對(duì)熱線咨詢(xún)或投訴工單業(yè)務(wù)量的統(tǒng)計(jì)和梳理獲得的真正“聚焦”案例，這些案例能夠代表政府熱線中市民集中反映的問(wèn)題并且是政府熱線的最佳處理案例。因?yàn)樵凇稄V州12345政府服務(wù)熱線工作實(shí)施意見(jiàn)》（穗政務(wù)辦[2014]34號(hào)）“工作制度”的第五條“通報(bào)報(bào)告”中有以下制度要求：“熱線管理機(jī)構(gòu)定期通報(bào)熱線呼入量、接通率、受理量、轉(zhuǎn)辦量、辦結(jié)量、延期辦結(jié)量、超期未辦結(jié)量、按時(shí)辦結(jié)率、滿(mǎn)意率、典型案例等熱線工作情況；收集和分析群眾反映的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，總結(jié)承辦單位辦理熱線業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和做法，及時(shí)報(bào)送市領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位?！被诖耍梢哉J(rèn)為搜集的150個(gè)案例均是政府熱線單位的理性選擇。因?yàn)樵摕峋€工作制度是于2014年7月14日公布施行的，印證了《簡(jiǎn)報(bào)》（[2014]第2期）因在施行前發(fā)布而無(wú)典型案例析出情況以及施行后的每期《簡(jiǎn)報(bào)》均有“熱點(diǎn)問(wèn)題”或“典型案例”欄目設(shè)置以及案例析出。假設(shè)二：《簡(jiǎn)報(bào)》析出案例中所描述的內(nèi)容是現(xiàn)實(shí)發(fā)生且真實(shí)可信的，并能夠客觀反映熱線問(wèn)題處理中政府與市民各方的態(tài)度和行為。

表1 《簡(jiǎn)報(bào)》樣本搜集情況（單位：份）

表2 案例析出舉例

在確定研究對(duì)象、文本選擇、案例析出與研究假設(shè)后，我們認(rèn)定了這150個(gè)案例的典型性和代表性，而后對(duì)案例文本進(jìn)行了細(xì)讀，為探求文本的真實(shí)意涵以及完成關(guān)鍵要素的提取，筆者還對(duì)某些案例文本的語(yǔ)境、詞匯及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了語(yǔ)義學(xué)解讀。

三 研究發(fā)現(xiàn)與結(jié)果分析

（一）政府熱線的四種溝通類(lèi)型

通過(guò)對(duì)150個(gè)政府熱線溝通案例的文本分析，并依照政府熱線溝通過(guò)程中各主體的角色定位、責(zé)任承擔(dān)及其形成的相互關(guān)系分析發(fā)現(xiàn)，政府熱線在共時(shí)性上大致有問(wèn)答型、咨政型、協(xié)調(diào)型和樞紐型等四種溝通類(lèi)型驅(qū)動(dòng)市民參與和政府回應(yīng)（圖1）。在此基礎(chǔ)上，本研究還從技術(shù)、制度和文化三個(gè)維度分析影響這四種溝通類(lèi)型的關(guān)鍵要素（表3）。

圖1 政府熱線的四種溝通類(lèi)型

表3 政府熱線的溝通類(lèi)型、溝通機(jī)制及關(guān)鍵要素

1.市民?熱線（問(wèn)答型）。政府熱線針對(duì)市民提出的咨詢(xún)、求助等訴求給予自身能力范圍內(nèi)的應(yīng)答與服務(wù)，是“民事解答者”角色。問(wèn)答型溝通的案例主要包括新政出臺(tái)時(shí)的政策咨詢(xún)，如限購(gòu)、公租房、居住證、卡式港澳通行證等新政咨詢(xún)（2017-5-4），勞資糾紛與勞工維權(quán)（2014-12-2）以及其他特定時(shí)段的熱點(diǎn)事項(xiàng)咨詢(xún)，如每年四、五月份的幼兒園和小學(xué)入學(xué)信息咨詢(xún)（2015-4-3）等。依靠政府信息資源整合后的熱線知識(shí)庫(kù)系統(tǒng)，政府熱線具有一定的問(wèn)題處理能力，不過(guò)這種問(wèn)題是比較常規(guī)化和結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)信息，而面對(duì)突發(fā)事件或非常規(guī)問(wèn)題時(shí)，政府熱線的處理能力有限。盡管隨著知識(shí)庫(kù)系統(tǒng)的日益完備以及熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的提升，更多的咨詢(xún)信息會(huì)由政府熱線處理，相對(duì)于市民和部門(mén)負(fù)責(zé)人的直接溝通解決問(wèn)題或轉(zhuǎn)辦給職能部門(mén)解決市民問(wèn)題的“深治理”而言，這僅是“淺治理”。此類(lèi)溝通的問(wèn)題解決依賴(lài)既有的知識(shí)庫(kù)，而非政府部門(mén)的回應(yīng)。因此，知識(shí)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)（技術(shù)維度）以及熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（制度維度）成為此種溝通的關(guān)鍵。

2.熱線→部門(mén)（咨政型）。政府熱線深入統(tǒng)計(jì)分析市民反映的民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題或各類(lèi)典型事件，為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決策或解決城市問(wèn)題提供參考建議，是“民情探察者”角色。溝通中主要包括三種情況：一是統(tǒng)計(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題數(shù)據(jù)報(bào)送職能部門(mén)，如食品安全治理（2017-1-4）；二是總結(jié)市民呼聲和建議報(bào)送到職能部門(mén)，如市民對(duì)茶位收費(fèi)表達(dá)意見(jiàn)（2016-9-3）；三是將自己思考問(wèn)題解決的建議提供給政府，如提出加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管來(lái)打擊短信電話擾民（2015-9-2）等。此類(lèi)溝通是政府熱線向職能部門(mén)的單向咨政，不尋求職能部門(mén)的回應(yīng)，所以報(bào)送制度的完善（制度維度）有助于回應(yīng)性提升。另因涉及到輔助決策的數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，所以先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)分析工具（技術(shù)維度）成為該溝通類(lèi)型開(kāi)展的關(guān)鍵。目前智能化設(shè)備、大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用提升了此類(lèi)溝通的回應(yīng)性。例如，廣州12345運(yùn)行的“一號(hào)一格大屏”將12345市民訴求受理熱線（一號(hào)）和社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺(tái)（一格）中的數(shù)據(jù)整合，通過(guò)終端大屏集中展示。所收集到的話務(wù)量、熱點(diǎn)問(wèn)題等數(shù)據(jù)有助于大數(shù)據(jù)的分析與預(yù)測(cè)，為部門(mén)決策提供數(shù)據(jù)支撐。2017年兩會(huì)期間，習(xí)近平指出：“要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平?！盵11]咨政型的政府熱線溝通在此方面大有可為。

3.部門(mén)←熱線→部門(mén)（協(xié)調(diào)型）。政府熱線積極主動(dòng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)為市民解決問(wèn)題，并及時(shí)跟蹤督辦棘手難題，是“部門(mén)協(xié)調(diào)者”角色。廣州12345政府服務(wù)熱線是處級(jí)單位，而其他部門(mén)都是處級(jí)或副廳級(jí)單位，在行政級(jí)別上的弱勢(shì)，讓熱線的協(xié)調(diào)能力大打折扣。為了增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，政府熱線不斷尋求協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新（制度維度）。第一，建立爭(zhēng)議事項(xiàng)聯(lián)合審定機(jī)制。由于部門(mén)權(quán)責(zé)交叉或法律法規(guī)滯后導(dǎo)致熱線爭(zhēng)議事項(xiàng)在部門(mén)間踢皮球，相關(guān)部門(mén)聯(lián)合審定協(xié)調(diào)爭(zhēng)議事項(xiàng)，并確立熱線承辦事項(xiàng)“兜底”規(guī)則，劃出了職能部門(mén)不得推諉的底線。例如，海珠區(qū)政務(wù)會(huì)同區(qū)編辦、法制辦建立爭(zhēng)議工單聯(lián)合審定工作機(jī)制（2016-4-6）。第二，實(shí)施熱點(diǎn)問(wèn)題處置反饋機(jī)制。跟蹤督辦承辦部門(mén)對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題的處置情況，通過(guò)數(shù)據(jù)分析、滿(mǎn)意度回訪等手段查找未妥善解決的問(wèn)題，督促承辦單位盡快研究解決，同時(shí)將情況報(bào)告市政府。例如，越秀區(qū)以此解決私占停車(chē)位投訴問(wèn)題（2017-3-6）。

研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)批示（文化維度）會(huì)明顯增強(qiáng)政府熱線協(xié)調(diào)力度。例如，《簡(jiǎn)報(bào)》（[2015]第7期、[2015]第10期）兩次獲得市委書(shū)記批示，要求市政府各部門(mén)重視解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題并解決落實(shí)。借此，熱線中心積極與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)辦理，取得了明顯成效。陳思丞和孟慶國(guó)將“批示”界定為“中國(guó)政府中的決策者對(duì)上報(bào)的各類(lèi)報(bào)告簽署書(shū)面意見(jiàn)，以表達(dá)個(gè)人意愿和行使權(quán)力的一種工具”，并提出“議題重要性、問(wèn)題嚴(yán)重性和領(lǐng)導(dǎo)偏好影響著領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配”。[12]工作事項(xiàng)被領(lǐng)導(dǎo)批示，則意味著領(lǐng)導(dǎo)注意力分配向該事項(xiàng)偏移，即“受到領(lǐng)導(dǎo)高度重視”。在“領(lǐng)導(dǎo)重視”尚未既定成“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”前，筆者暫將領(lǐng)導(dǎo)批示產(chǎn)生的批示效應(yīng)劃歸為文化維度，而非制度維度。

4.市民?熱線?部門(mén)（樞紐型）。市民發(fā)現(xiàn)城市問(wèn)題并向政府熱線投訴，政府熱線轉(zhuǎn)辦給職能部門(mén)處理。政府熱線作為市民和政府部門(mén)溝通的橋梁和紐帶，起著樞紐型的關(guān)鍵作用，是“政民搭橋者”角色。該溝通主要有三種情況：一是政府熱線溝通市民和政府處理問(wèn)題，如番禺區(qū)應(yīng)急處理垃圾填埋場(chǎng)氣味擾民問(wèn)題（2016-8-3）；二是部門(mén)負(fù)責(zé)人坐鎮(zhèn)政府熱線零距離和市民互動(dòng)，幫助其解決問(wèn)題，如市公安局副局長(zhǎng)到熱線現(xiàn)場(chǎng)接聽(tīng)市民來(lái)電（《簡(jiǎn)報(bào)》[2017]第8期），再如越秀區(qū)每季度開(kāi)展一次職能部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)參與熱線聽(tīng)民聲辦實(shí)事活動(dòng)；三是政府熱線溝通市民和企業(yè)、事業(yè)單位或非政府組織，如為發(fā)揮熱線平臺(tái)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警功能，熱線中心協(xié)調(diào)自來(lái)水、供電、燃?xì)馊覇挝环謩e制定了水類(lèi)、供電類(lèi)、燃?xì)忸?lèi)突發(fā)工單辦理方案，在處置三類(lèi)突發(fā)事件時(shí)做到有序、精準(zhǔn)和高效處置（2015-6-4）。因?yàn)檎疅峋€并不具有公共事務(wù)的執(zhí)行權(quán)和辦理權(quán)，市民訴求的更多事項(xiàng)需要轉(zhuǎn)辦給相關(guān)職能部門(mén)處理，另因市民訴求事項(xiàng)往往涉及多個(gè)部門(mén)，需要明確主要責(zé)任承擔(dān)部門(mén)并聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)其他部門(mén)共同辦理（如圖1中的部門(mén)B即為首辦責(zé)任部門(mén)），因此完善工單轉(zhuǎn)辦制度和首辦責(zé)任制度（制度維度）成為此類(lèi)溝通成功的關(guān)鍵。另外，“一號(hào)受理”為市民免去了遍尋部門(mén)的周折，熱線標(biāo)準(zhǔn)化的微笑服務(wù)杜絕了臉難看的窘境，緩和了政民之間的矛盾。此類(lèi)溝通需要熱線服務(wù)人員對(duì)市民的問(wèn)題性質(zhì)加以判定，明確歸屬管理部門(mén)，如對(duì)市民訴求投遞不準(zhǔn)，則會(huì)出現(xiàn)工單在各部門(mén)間“踢皮球”的現(xiàn)象。因此，要重視組織文化的塑造以及加強(qiáng)對(duì)員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)（文化維度）。

需要特別說(shuō)明的是，各種溝通類(lèi)型有可能會(huì)發(fā)生一定的交叉，例如在《簡(jiǎn)報(bào)》[2016]第11期的3個(gè)案例中，同時(shí)存在樞紐型和咨政型兩種溝通類(lèi)型，即政府熱線在聯(lián)系政府部門(mén)解決市民訴求后，又增加了“建議”的內(nèi)容。另外，由于我國(guó)政府熱線往往兼有信訪、投訴、舉報(bào)等公共職能，因此現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)面服務(wù)也是政府熱線服務(wù)的重要手段之一。[13]

如果案例頻數(shù)能夠代表這四種溝通類(lèi)型的運(yùn)行頻率的話，那么面對(duì)市民反映的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，政府熱線往往采用不同的溝通類(lèi)型進(jìn)行運(yùn)作。采用最多的溝通類(lèi)型是咨政型，占44.0%，最少是協(xié)調(diào)型，僅占5.3%。這從側(cè)面反映了跨部門(mén)議題的解決仍然是老大難問(wèn)題另外，政府熱線在政府組織架構(gòu)中的功能定位和職責(zé)權(quán)限影響著其在職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)能力。

（二）政府熱線城市風(fēng)險(xiǎn)溝通的三個(gè)階段

在《簡(jiǎn)報(bào)》典型案例中，公眾對(duì)占道經(jīng)營(yíng)違章建筑、夜間施工、噪音污染和空氣污染等城市治理問(wèn)題的投訴舉報(bào)量非常高。分析發(fā)現(xiàn)這些城市治理熱點(diǎn)問(wèn)題投訴舉報(bào)主要有以下特征：一是重復(fù)投訴率高（一人對(duì)一事的多次投訴或引發(fā)群體性投訴（多人對(duì)一事的投訴）；二是市民對(duì)政府回應(yīng)的滿(mǎn)意度低，如五大投訴熱點(diǎn)平均滿(mǎn)意度為64.48%，違章建筑投訴滿(mǎn)意度僅為42%；[14]三是擾民類(lèi)城市問(wèn)題，尤其是擾民類(lèi)環(huán)保問(wèn)題涉及多部門(mén)，整治難度大、復(fù)發(fā)性強(qiáng)；四是政府熱線采用的溝通類(lèi)型多為咨政型基于此，可得出以下結(jié)論：面對(duì)城市治理問(wèn)題市民參與和政府回應(yīng)是不流暢、有癥結(jié)的；如果政府回應(yīng)不到位，城市問(wèn)題或社會(huì)矛盾長(zhǎng)期得不到化解，群體性投訴容易演變成為群體性事件，成為新的城市風(fēng)險(xiǎn)源。這就是J. Hassid曾提及的“安全閥”和“高壓鍋”效應(yīng)。[15]市民積極參與城市治理原本可以消除潛在社會(huì)不穩(wěn)定因素，但如果市民訴求得不到滿(mǎn)足則會(huì)醞釀激進(jìn)行為。為了更好地化解城市潛在的風(fēng)險(xiǎn)政府熱線在城市風(fēng)險(xiǎn)潛伏、萌生與發(fā)展三個(gè)階段均有風(fēng)險(xiǎn)溝通的發(fā)揮空間（圖2）。

在溝通Ⅰ階段，市民通過(guò)政府熱線對(duì)城市問(wèn)題投訴或舉報(bào)并尋求政府回應(yīng)，但是現(xiàn)實(shí)中樞紐型的溝通類(lèi)型較少，多為咨政型溝通，這反映出政府及時(shí)解決問(wèn)題的可能性較小，政府回應(yīng)不當(dāng)會(huì)誘發(fā)更嚴(yán)重的群體性投訴。群體性投訴在某種意義上具有催生群體性事件的隱患需要及時(shí)把握動(dòng)向。

圖2 政府熱線風(fēng)險(xiǎn)溝通的三個(gè)階段

在溝通Ⅱ階段，政府熱線的溝通類(lèi)型轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)型和樞紐型，這一階段的群體性投訴熱點(diǎn)會(huì)引起政府的高度重視并做出積極回應(yīng)，如面對(duì)久治不絕的熱點(diǎn)問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)批示各部門(mén)協(xié)同解決等。如果政府對(duì)該熱點(diǎn)問(wèn)題重視不夠或治理不力，則會(huì)導(dǎo)致城市問(wèn)題或社會(huì)矛盾擴(kuò)大化而成為風(fēng)險(xiǎn)事件。

在溝通Ⅲ階段，處于風(fēng)險(xiǎn)溝通之中，政府熱線能夠?qū)κ忻襁M(jìn)行“首發(fā)干預(yù)”，此時(shí)的溝通類(lèi)型更多需要問(wèn)答型，即通報(bào)權(quán)威信息，疏導(dǎo)市民情緒。風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)政府熱線獲取直接利益群體和非直接利益群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，以及他們最迫切、最關(guān)心的議題。[16]前兩次溝通中，政府的公信力受到質(zhì)疑，這種信任危機(jī)增加了第三階段風(fēng)險(xiǎn)溝通的難度。

風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和不可預(yù)知性，其根結(jié)在于目標(biāo)與結(jié)果間的不對(duì)等。政府回應(yīng)性是風(fēng)險(xiǎn)控制和城市風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵要素。因此，政府要擯棄前期管控思維，采用積極溝通的態(tài)度，爭(zhēng)取通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控。另外，信息溝通不是一次性行為，而是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，在不同階段，要深入了解事態(tài)發(fā)展情境，依照市民不同需求，采用不同的溝通類(lèi)型和方法。

四 結(jié)論與展望

城市共治共管、共建共享是城市社會(huì)發(fā)展的主題。政府熱線為政府和市民共同治理城市問(wèn)題與城市風(fēng)險(xiǎn)提供了溝通平臺(tái)，正逐漸成為綜合性的城市治理工具，在推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有重要價(jià)值。

第一，政府熱線針對(duì)不同的市民和政府互動(dòng)需求會(huì)采用不同的溝通類(lèi)型，主要包括問(wèn)答型、咨政型、協(xié)調(diào)型和樞紐型；這四種類(lèi)型的城市治理介入度是由淺到深的，從問(wèn)答型的“淺治理”到樞紐型的“深治理”是一個(gè)遞進(jìn)的過(guò)程；市民?熱線?部門(mén)（樞紐型）的溝通行為涵蓋了其他三種類(lèi)型溝通行為。未來(lái)的政府回應(yīng)應(yīng)基于公民本位并以人民為主體，以市民參與為起點(diǎn)和終點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)淺溝通向深溝通的轉(zhuǎn)變。

第二，各類(lèi)溝通的效果又受到技術(shù)、制度與文化維度不同關(guān)鍵要素的影響。對(duì)溝通效果影響最大的應(yīng)該是政府熱線的機(jī)構(gòu)定位。政府熱線自身并不具有執(zhí)行權(quán)或事件處理權(quán)，因?yàn)樯鐣?huì)公共事務(wù)的執(zhí)行權(quán)或辦理權(quán)歸屬各專(zhuān)有職能部門(mén)，政府熱線的作用發(fā)揮主要在于聯(lián)絡(luò)、溝通與協(xié)調(diào)，促進(jìn)職能部門(mén)更有效開(kāi)展業(yè)務(wù)，基于此，筆者將政府熱線定位為一種平臺(tái)型機(jī)構(gòu)，或稱(chēng)為“使能”（enabling）型機(jī)構(gòu)。

第三，政府熱線在城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、突發(fā)事件協(xié)調(diào)以及風(fēng)險(xiǎn)溝通方面也發(fā)揮著重要作用。從城市風(fēng)險(xiǎn)的潛伏、萌生與發(fā)展情景出發(fā)，政府和市民互動(dòng)可劃分為三個(gè)溝通階段，并在不同階段采用不同的溝通類(lèi)型。如潛伏階段多采用咨政型溝通，萌生階段多采用協(xié)調(diào)型和樞紐型溝通，而發(fā)展階段主要采用問(wèn)答型溝通。不同階段溝通類(lèi)型的劃分也體現(xiàn)出城市風(fēng)險(xiǎn)的治理的重點(diǎn)在前期階段，難點(diǎn)在后期階段，應(yīng)秉持“重在預(yù)防”的理念。

值得注意的是，政府熱線僅僅是市民參與和政府回應(yīng)的眾多渠道中的一種，其他諸如行政服務(wù)中心、政府網(wǎng)站、網(wǎng)辦大廳，新近發(fā)展迅速的互動(dòng)渠道如政務(wù)微博、政務(wù)微信公眾號(hào)、政務(wù)APP等都值得做更多探索和研究；另外，不同國(guó)家或不同城市政府熱線有不同的建設(shè)體制，例如美國(guó)紐約311非緊急服務(wù)熱線、北京市非緊急救助服務(wù)中心和天津8890便民服務(wù)專(zhuān)線與廣州12345政府服務(wù)熱線就有不同的建設(shè)體制。比較研究各類(lèi)建設(shè)體制，分析體制對(duì)政府回應(yīng)性的影響也是一種創(chuàng)新思路，總之，未來(lái)應(yīng)為城市治理中市民參與和政府回應(yīng)探尋更具包容性的解釋框架。此外，隨著人類(lèi)邁入大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)在智慧城市建設(shè)及推動(dòng)城市能力現(xiàn)代化方面將得到更廣泛應(yīng)用，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)治理理論的研究。

注釋?zhuān)?/p>

[1]潘家華、魏后凱主編：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.5：邁向城市時(shí)代的綠色繁榮》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第12頁(yè)。

[2]《中央城市工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月23日，第1版。

[3]Bob Jessop， “Capitalism and Its Future：Remarks on Regulation，Government and Governance”，Review of International Political Economy，vol.4，no.3(1997)，pp.561-581.

[4]孟天廣、李鋒：《網(wǎng)絡(luò)空間的政治互動(dòng)：公民訴求與政府回應(yīng)性——基于全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的大數(shù)據(jù)分析》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

[5]陳虎：《政府體制內(nèi)的制度創(chuàng)新——武漢市市長(zhǎng)熱線電話的制度分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期。

[6]曹現(xiàn)強(qiáng)、顧偉先：《政府服務(wù)熱線標(biāo)準(zhǔn)化與整體性政府的構(gòu)建——以濟(jì)南市12345熱線為例》，《公共管理與政策評(píng)論》2014年第3期。

[7]劉紅波：《一站式政府的概念解析與角色定位》，《電子政務(wù)》2012年第8期。

[8]吳國(guó)玖、金世斌、甘繼勇：《政務(wù)熱線：提升城市政府治理能力的有力杠桿——以南京市“12345”政府公共服務(wù)平臺(tái)為例》，《現(xiàn)代城市研究》2014年第7期；吳隆文、傅慧芳：《新時(shí)期地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新研究——以石獅市12345便民服務(wù)熱線為例》，《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第2期。

[9]李軍鵬：《完善政府公眾訴求回應(yīng)體系，打造回應(yīng)型政府——以九江市政府“民聲直通車(chē)”為例》，《行政論壇》2011年第3期。

[10]Taewoo Nam， Theresa A.Pardo， “Th Changing Fase of A City Government： A Case Study of Philly311”，Government Information Quarterlyvol.31， no.1 (June 2014)， pp.S1-S9.

[11]《踐行新發(fā)展理念深化改革開(kāi)放 加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月6日

[12]陳思丞、孟慶國(guó)：《領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動(dòng)機(jī)制探究——基于毛澤東年譜中2614段批示的研究》，《公共行政評(píng)論》2016年第3期。

[13]侯菲、柳成洋、曹俐莉、曾毅：《國(guó)際比對(duì)視角下我國(guó)政府熱線服務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)策》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

[14]劉冠南：《市民對(duì)占道經(jīng)營(yíng)違章建筑投訴最多》，《南方日?qǐng)?bào)》2017年4月18日。

[15]Jonathan Hassid， “Safety Valve or Pressur Cooker？ Blogs in Chinese Political Life”，Journal o Communication， vol.62， no.2 (2012)， pp.212-230.

[16]張樂(lè)、童星：《風(fēng)險(xiǎn)溝通：風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——日本核危機(jī)一周年祭》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第4期。