◎劉華濤 （華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南鄭州450046）

電信、電力、自來(lái)水、民航、鐵路、天然氣等自然壟斷行業(yè)是關(guān)系人民生活的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，這些行業(yè)的改革發(fā)展既影響消費(fèi)者的切身利益，也關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。自20世紀(jì)70年代末開始，英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼在自然壟斷行業(yè)開展競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)向的政府管制改革并取得明顯績(jī)效。本文對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)政府管制改革實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)分析，為我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府管制改革提出政策建議。

一、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政府管制改革措施

發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)的政府管制改革以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，主要措施是培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和放松價(jià)格管制，以此培育競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。

（一）消解進(jìn)入壁壘，培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

自然壟斷行業(yè)政府管制改革的關(guān)鍵是放松進(jìn)入管制，消解進(jìn)入壁壘，擴(kuò)大新企業(yè)的進(jìn)入，從而形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。在自然壟斷行業(yè)中，進(jìn)入壁壘的大小直接影響行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度，也是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)狀況的直接反映。進(jìn)入壁壘的形式一般包括經(jīng)濟(jì)性壁壘、策略性壁壘和制度性壁壘［1］。經(jīng)濟(jì)性壁壘是由行業(yè)本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定的；策略性壁壘是自然壟斷在位企業(yè)為了阻止?jié)撛谶M(jìn)入企業(yè)而采取的提高產(chǎn)品價(jià)格等策略性行為；制度性壁壘則是國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)或政府管制政策對(duì)潛在進(jìn)入企業(yè)造成的進(jìn)入障礙。隨著技術(shù)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)性、策略性壁壘阻礙進(jìn)入的影響將大大降低，而制度性壁壘就成為限制潛在進(jìn)入者進(jìn)入的關(guān)鍵。從20世紀(jì)70年代末開始，美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛在自然壟斷行業(yè)放松進(jìn)入管制，消解制度性壁壘，進(jìn)行“競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)向”改革，著力培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。例如，美國(guó)1975年開始放開民用航空準(zhǔn)入管制，1978年放松電力行業(yè)發(fā)電領(lǐng)域的準(zhǔn)入，1989年完全取消天然氣的管制。1982年開始推進(jìn)電信業(yè)放松進(jìn)入管制，在1996年實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)等不同業(yè)務(wù)之間的全方位競(jìng)爭(zhēng)。再如，英國(guó)電信業(yè)在1991年結(jié)束移動(dòng)通信領(lǐng)域的雙寡頭壟斷，1995年已有15家公司被批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的電信業(yè)務(wù)，在1998年實(shí)現(xiàn)電信市場(chǎng)的全面開放；英國(guó)郵政業(yè)在2002年制定開放郵政市場(chǎng)的戰(zhàn)略，2005年開始降低大宗業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，2007年取消所有的準(zhǔn)入限制［2］21-24。

（二）行業(yè)縱向分離，剝離開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)

自然壟斷行業(yè)同時(shí)存在自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，如電信業(yè)的市話基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、電力行業(yè)的輸電網(wǎng)絡(luò)、航空機(jī)場(chǎng)、鐵軌網(wǎng)絡(luò)、自來(lái)水和天然氣的管道網(wǎng)絡(luò)等屬于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而電信行業(yè)的移動(dòng)、長(zhǎng)話和各種增值服務(wù)業(yè)務(wù)，電力行業(yè)的發(fā)電、售電業(yè)務(wù)，鐵路行業(yè)的建設(shè)、客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)，自來(lái)水行業(yè)的生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)，民航運(yùn)輸?shù)葎t屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。進(jìn)行行業(yè)縱向分離，適時(shí)剝離開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)就成為發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)政府管制改革的主要手段。例如，美國(guó)電力行業(yè)在1978年放開發(fā)電領(lǐng)域準(zhǔn)入后，1992年在電力批發(fā)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，徹底改變縱向一體化的模式，將發(fā)電、輸電、配電、售電進(jìn)行分離并實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。在電信業(yè)，美國(guó)電話電報(bào)公司（AT&T）在20世紀(jì)70年代對(duì)美國(guó)電信市場(chǎng)的壟斷使任何新進(jìn)入者難以生存。1982年，司法部與AT&T以“修正的判決”裁定分解AT&T。1984年，AT&T實(shí)施對(duì)本地電話業(yè)務(wù)的分隔，美國(guó)長(zhǎng)途電信市場(chǎng)進(jìn)入開放和競(jìng)爭(zhēng)的階段［3］。再如，英國(guó)電力行業(yè)1990年開始結(jié)構(gòu)改組，實(shí)施廠網(wǎng)分開、輸配分開，私有化與引入競(jìng)爭(zhēng)同步，將原來(lái)發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的中央電力局（CEGB）分解成3個(gè)發(fā)電公司、1個(gè)電網(wǎng)公司和12個(gè)地區(qū)電力公司。改革后，英國(guó)電力行業(yè)在發(fā)電領(lǐng)域約有50家發(fā)電廠商，輸電領(lǐng)域有3家電網(wǎng)公司，配電領(lǐng)域有14家配電公司，售電領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)［2］133。

因?yàn)樵瓉?lái)縱向一體化的企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)，所以原在位企業(yè)的壟斷性傳輸網(wǎng)絡(luò)必須對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者開放，以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。例如，美國(guó)在《能源管制法》中授權(quán)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)，要求縱向一體化的電力企業(yè)通過它們的傳輸網(wǎng)絡(luò)，把競(jìng)爭(zhēng)者所發(fā)的電傳輸給躉售用戶，稱為躉售轉(zhuǎn)運(yùn)。同時(shí)，加利福尼亞及其他州的電力管制者也宣布，允許通過同種方式把電力傳輸給零售用戶，被稱為零售轉(zhuǎn)運(yùn)［4］。再如，英國(guó)在電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性改革中，要求英國(guó)電話通信公司（BT）與其他運(yùn)營(yíng)商實(shí)行互相接入，否則將對(duì)BT公司處以巨額罰款，并且規(guī)定自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)必須分開核算，并按要求向管制機(jī)構(gòu)和社會(huì)公布其財(cái)務(wù)信息，以避免因交叉補(bǔ)貼行為造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率的下降及消費(fèi)者利益的受損。同時(shí)，為了提高新進(jìn)入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)達(dá)國(guó)家在開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的同時(shí)，還在一些領(lǐng)域?qū)嵤┓菍?duì)稱管制。例如，英國(guó)在電信行業(yè)放松管制，對(duì)有線電視公司從事電信業(yè)務(wù)不進(jìn)行任何管制，但規(guī)定BT在2002年前不得進(jìn)入有線電視領(lǐng)域，以避免電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)有線電視公司進(jìn)行掠奪性競(jìng)爭(zhēng)。而美國(guó)電信業(yè)則是對(duì)AT&T實(shí)行分拆重組后運(yùn)用非對(duì)稱管制手段推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過制約具有支配地位的電信企業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為，為競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)掃除障礙。

（三）放松價(jià)格管制，實(shí)施激勵(lì)性管制方式

自然壟斷行業(yè)傳統(tǒng)的價(jià)格管制方式主要是基于成本的投資回報(bào)率管制，它是指通過限制企業(yè)資本投資收益率的辦法來(lái)使企業(yè)獲得公正的收益。由于忽視信息不對(duì)稱和缺乏激勵(lì)的強(qiáng)制性，基于成本的傳統(tǒng)管制造成企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、管制關(guān)聯(lián)費(fèi)用增加、尋租成本的產(chǎn)生等問題，導(dǎo)致管制失靈［5］。管制失靈最主要是企業(yè)缺乏技術(shù)革新和管理創(chuàng)新的動(dòng)力，生產(chǎn)效率低下。發(fā)達(dá)國(guó)家在自然壟斷行業(yè)放松進(jìn)入管制、開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的同時(shí)，也在進(jìn)行放松價(jià)格管制改革。一方面，逐步取消價(jià)格管制，如美國(guó)在1976年開放民航業(yè)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，1982年取消民航業(yè)價(jià)格管制；另一方面，以激勵(lì)性管制方式替代投資回報(bào)率管制。激勵(lì)性管制是通過激勵(lì)或引導(dǎo)，給被管制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力的方式，促進(jìn)企業(yè)之間展開間接競(jìng)爭(zhēng)，從而促使企業(yè)提高內(nèi)部效率、降低成本，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，并使企業(yè)可以利用信息優(yōu)勢(shì)和利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)獲取由此帶來(lái)的利潤(rùn)增額。自然壟斷行業(yè)激勵(lì)性管制的方式主要有價(jià)格上限管制、特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)管制等。其中，應(yīng)用最廣的是價(jià)格上限管制。價(jià)格上限管制是一種控制企業(yè)價(jià)格的有效工具［6］，它在全世界的范圍內(nèi)被廣泛地運(yùn)用于能源、電信、交通和自來(lái)水產(chǎn)業(yè)，其中既包括私有企業(yè)，也包括國(guó)有企業(yè)［7］。以英國(guó)為例，1984年在電信業(yè)應(yīng)用價(jià)格上限管制取得成功之后，1986年、1987年、1989年、1990年相繼在煤氣、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水、電力等行業(yè)進(jìn)行應(yīng)用。特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)在發(fā)達(dá)國(guó)家的供水或污水處理、管道燃?xì)獾刃袠I(yè)應(yīng)用，標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)管制則在自來(lái)水行業(yè)得到一定的應(yīng)用。

二、保障競(jìng)爭(zhēng)的政府管制體制改革

為了保障以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的政府管制改革措施的有效實(shí)施，發(fā)達(dá)國(guó)家不斷完善自然壟斷行業(yè)政府管制體制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)、法律和管制機(jī)構(gòu)等方面的改革。

（一）推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，建立適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)權(quán)模式

產(chǎn)權(quán)是對(duì)各種資源或生產(chǎn)要素的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置的調(diào)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效競(jìng)爭(zhēng)是以明晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)明晰能充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)行為主體的積極性和創(chuàng)造性。自然壟斷行業(yè)的政府管制改革是通過放開準(zhǔn)入、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)等推進(jìn)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)性改革就需要完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在自然壟斷行業(yè)政府管制改革過程中，吸收社會(huì)資本，實(shí)施以民營(yíng)化為突出特征的私有產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。例如，英國(guó)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的主要做法是把國(guó)有資產(chǎn)出售給私人部門，基本是采取出售國(guó)有企業(yè)股票的形式進(jìn)行，把原有單一的國(guó)有企業(yè)改造成股份制企業(yè)，允許民間資本進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域，使自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由國(guó)有變成國(guó)有私有混合或私有。在產(chǎn)權(quán)改革中，英國(guó)政府限制單個(gè)股東能夠購(gòu)買的股份額度，以限制被分開的企業(yè)又重新聯(lián)合起來(lái)形成壟斷，而小額度的股份持有還有利于增強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。而美國(guó)自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)模式傳統(tǒng)上基本都是私有的，其產(chǎn)權(quán)改革主要是著眼于行業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性和流動(dòng)性，從而使得這些行業(yè)的效率得以提高。主要措施是通過放松進(jìn)入管制，使得新的潛在的所有者對(duì)在位的擁有控制權(quán)的所有者形成替代潛在威脅，接管、并購(gòu)等行為成為可能。同時(shí)美國(guó)發(fā)達(dá)的股票市場(chǎng)也使得分拆后的企業(yè)股權(quán)更加分散。日本自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革則主要是國(guó)有企業(yè)私有化，首先使自然壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)的國(guó)家所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，然后在合適的時(shí)機(jī)出售公司股份實(shí)行私有化［8］138-139。

（二）著重立法先行，構(gòu)建保障競(jìng)爭(zhēng)的法律體系

自然壟斷行業(yè)的政府管制改革是適應(yīng)于技術(shù)創(chuàng)新、管制市場(chǎng)及消費(fèi)者關(guān)切等帶來(lái)的管制需求的變化。管制改革必須建立在與管制需求變化相適應(yīng)的法律制度改革之上。發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)政府改革都是立法先行，通過國(guó)會(huì)立法在破除壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益、提高行業(yè)整體效率等方面提供基礎(chǔ)保障，并且通過立法確定自然壟斷行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相應(yīng)的管制權(quán)力，管制機(jī)構(gòu)在法律框架下依法行使管制職能。例如，英國(guó)在1984年頒布的《電信法》，確立英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)管制體制的基本框架，詳細(xì)規(guī)定管制機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)、權(quán)力、執(zhí)法程序等。此外，英國(guó)從20世紀(jì)80年代開始還先后頒布《自來(lái)水法》《電力法》《鐵路法》等一系列法律，為管制改革提供法律依據(jù)。再如，美國(guó)國(guó)會(huì)在1978年通過《航空公司放松管制法》，強(qiáng)化民航業(yè)的去管制化活動(dòng)，1992年通過《能源政策法》以鼓勵(lì)電力產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，1996年的《電信法》的核心內(nèi)容是開放本地電話市場(chǎng)，標(biāo)志美國(guó)電信業(yè)進(jìn)入全面開放和競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)在自然壟斷行業(yè)管制改革過程中，隨著改革進(jìn)程的深入，法律也在不斷地補(bǔ)充完善。1976年通過《鐵路復(fù)興與管制改革法》，1980年通過《斯塔格斯鐵路法》，1995年通過《州際商務(wù)委員會(huì)終止法》，這些法律不斷深化鐵路行業(yè)的放松管制，給予鐵路公司更多的經(jīng)營(yíng)自由。有線電視行業(yè)1992年的《有線電視消費(fèi)者保護(hù)與競(jìng)爭(zhēng)法》核心內(nèi)容是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，1996年《電信法》又允許有線電視經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)，與電信實(shí)行非對(duì)稱開放。

（三）改革管制機(jī)構(gòu)，健全管制權(quán)力的監(jiān)督體系

管制機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的公開、公正，是促進(jìn)自然壟斷行業(yè)管制改革的關(guān)鍵。如果管制機(jī)構(gòu)與一些企業(yè)之間有直接的利益關(guān)系，或被一些企業(yè)收買，或受到其他政府部門的左右和影響，那么管制機(jī)構(gòu)就可能失去公平、公正，在管制過程中就可能出現(xiàn)管制承諾缺失或偏向某些企業(yè)。在這種情況下促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政府管制改革措施也將會(huì)失去它應(yīng)有的價(jià)值和意義。因此，為確保政府管制改革措施的有效性，必須改革管制機(jī)構(gòu)，規(guī)范和約束管制權(quán)力，為企業(yè)創(chuàng)造公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。發(fā)達(dá)國(guó)家管制機(jī)構(gòu)改革：一是建立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)。獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)是指管制機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于其他政府部門和被管制企業(yè)，這樣不僅割斷管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)系，從而預(yù)防管制俘獲，還割斷管制機(jī)構(gòu)與其他行政部門的聯(lián)系，能夠避免政治傾向性，更加客觀、公正地進(jìn)行管制活動(dòng)［9］。這樣，被管制企業(yè)遭遇投資風(fēng)險(xiǎn)和威脅、遭遇不公正待遇的可能性大大降低，進(jìn)而保證企業(yè)之間公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)達(dá)國(guó)家在自然壟斷行業(yè)設(shè)立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)比較普遍。例如，美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)的聯(lián)邦通信委員會(huì)、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、地面運(yùn)輸委員會(huì)（1995年根據(jù)《州際商務(wù)委員會(huì)終止法》成立，主要負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)管制）。美國(guó)的50個(gè)州也都有獨(dú)立的管制委員會(huì)，其中電話電報(bào)業(yè)有51個(gè)，電力行業(yè)有50個(gè)，天然氣行業(yè)有50個(gè)，給排水行業(yè)有43個(gè)［10］。再如，英國(guó)在20世紀(jì)70年代之前，自然壟斷行業(yè)基本上是政企合一體制，競(jìng)爭(zhēng)性改革實(shí)施后，管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性大大增強(qiáng)，如電信管制辦公室、天然氣與電力市場(chǎng)管理局、民用航空局、郵政服務(wù)委員會(huì)、水資源服務(wù)辦公室、鐵路管理局等。二是健全管制監(jiān)督體系。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，一方面，來(lái)自國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和司法部門。以美國(guó)為例，國(guó)會(huì)通過立法進(jìn)行法律控制，并有權(quán)調(diào)查管制機(jī)構(gòu)，控制預(yù)算和撥款?？偨y(tǒng)享有管制機(jī)構(gòu)高級(jí)官員的任命權(quán)，以及預(yù)算控制和改組機(jī)構(gòu)等權(quán)力。司法部門的司法審查在發(fā)達(dá)國(guó)家具有重要的地位，主要是審查管制權(quán)力的行使、管制程序和判決等是否符合憲法和法律，從而防止和避免管制權(quán)力濫用，保障被管制企業(yè)的合法權(quán)益，保證自然壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，來(lái)自公眾、媒體的社會(huì)監(jiān)督。有效的社會(huì)監(jiān)督可以有效預(yù)防管制俘獲，保證管制權(quán)力行使的公開、公正。有效的社會(huì)監(jiān)督必然要求信息公開。自然壟斷行業(yè)政府管制的信息公開涉及管制政策的性質(zhì)和目的、采取管制行為的理由、管制對(duì)相關(guān)方和公眾的影響、管制行為的進(jìn)程等內(nèi)容，這些必須在一定時(shí)間內(nèi)以直接通知或在媒體上公開的方式使管制相關(guān)方和公眾知曉。例如，英國(guó)自然壟斷性行業(yè)聽證會(huì)制度的主要特點(diǎn)就是將管制法規(guī)草案公布在因特網(wǎng)、大眾媒體上，廣泛征求社會(huì)意見。意見整理后，再將信息與公眾見面，再次征求意見，以此作為制定法規(guī)的依據(jù)。

三、對(duì)我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府管制改革的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的政府管制改革成效突出，使得自然壟斷行業(yè)的服務(wù)多樣化，提高了企業(yè)的生產(chǎn)效率，降低了行業(yè)的收費(fèi)水平，而且為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高做出貢獻(xiàn)［2］16。盡管如此，也存在一些問題。例如，實(shí)行徹底廠網(wǎng)分開的英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)，國(guó)內(nèi)電力公司的市場(chǎng)成為外國(guó)公司的天下，售電市場(chǎng)被美國(guó)和法國(guó)壟斷一半。再如，英國(guó)在20世紀(jì)90年代對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行拆分，進(jìn)行私有化改革，曾一度被視為歐洲鐵路經(jīng)營(yíng)模式的范本。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于投資不足、設(shè)備老化、經(jīng)營(yíng)不善、服務(wù)質(zhì)量低劣等原因，引致顧客強(qiáng)烈不滿［8］125。發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒，但出現(xiàn)的問題也必須予以高度重視。我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府管制改革必須與自身情況相結(jié)合，如果設(shè)計(jì)并實(shí)施的改革模式背離現(xiàn)實(shí)情況，將會(huì)嚴(yán)重影響改革的效果并制約自然壟斷行業(yè)的發(fā)展。因此，我國(guó)現(xiàn)階段自然壟斷行業(yè)政府管制改革應(yīng)著眼于以下三個(gè)方面。

（一）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放

在世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的《2017—2018全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，中國(guó)在137個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第27位，在影響整體排名的12項(xiàng)指標(biāo)中，“基礎(chǔ)設(shè)施”排名第46位，“勞動(dòng)力市場(chǎng)效率”和“商品市場(chǎng)效率”分別排名第38位和第46位，這三個(gè)因素都拖了國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的“后腿”［11］。自然壟斷行業(yè)是“基礎(chǔ)設(shè)施”的主要構(gòu)成部分，“市場(chǎng)效率”自然也包括占國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體的自然壟斷行業(yè)。因此，雖然經(jīng)過不斷改革，我國(guó)自然壟斷行業(yè)已經(jīng)成為具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)，但總體上效率偏低，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。當(dāng)下，我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的需求量在持續(xù)增長(zhǎng)，自然壟斷行業(yè)的投資需要不斷增強(qiáng)。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府管制改革不僅要增強(qiáng)企業(yè)的效率，還必須重視企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)化提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，確保企業(yè)能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)并能夠進(jìn)行新的投資。因此，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的管制改革，行業(yè)拆分、結(jié)構(gòu)重組應(yīng)適度，要確保企業(yè)規(guī)模，重點(diǎn)應(yīng)放在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放上。

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》明確指出：“面向社會(huì)資本擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快開放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)?！边@表明自然壟斷行業(yè)政府管制改革的重點(diǎn)就是開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，就是在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松或取消進(jìn)入管制，鼓勵(lì)民營(yíng)資本和國(guó)外資本進(jìn)入。在開放過程中，民營(yíng)資本和國(guó)外資本應(yīng)該一視同仁，對(duì)外商開放的領(lǐng)域必須首先對(duì)民營(yíng)資本開放。在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放后，應(yīng)該健全加強(qiáng)市場(chǎng)秩序管制，為參與競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提供公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管。對(duì)利用市場(chǎng)支配地位實(shí)施強(qiáng)制銷售、搭配銷售、地方保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)接入歧視的行為，依法予以懲處［12］。發(fā)達(dá)國(guó)家為提升新進(jìn)入企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而采用的非對(duì)稱管制，我國(guó)應(yīng)慎用。因?yàn)楝F(xiàn)階段自然壟斷行業(yè)的新進(jìn)入企業(yè)在技術(shù)、資本等方面也具備相當(dāng)?shù)膶?shí)力，非對(duì)稱管制對(duì)原在位企業(yè)有失公平，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，而且我國(guó)在電信領(lǐng)域曾實(shí)施的非對(duì)稱管制，并沒有取得理想的效果。

（二）推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革和價(jià)格管制改革

黨的十九大報(bào)告明確提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！保?3］33因此，我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府管制改革要以產(chǎn)權(quán)和價(jià)格管制改革為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平有序。我國(guó)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)作為公有制企業(yè)，是公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)促進(jìn)自然壟斷行業(yè)的資本積累、促進(jìn)投資、保障基礎(chǔ)設(shè)施安全具有重大意義，但在一定程度上也存在效率低下的問題。所以，我國(guó)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)在“推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”［13］33的目標(biāo)上，在堅(jiān)持公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下引入競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)效率。健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的吻合。根據(jù)我國(guó)自然壟斷行業(yè)的自身情況，以及自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的劃分，現(xiàn)階段的產(chǎn)權(quán)改革在堅(jiān)持公有產(chǎn)權(quán)的前提下，強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)產(chǎn)權(quán)的分散性和流動(dòng)性，培育新的潛在的所有者對(duì)在位企業(yè)擁有的控制權(quán)形成替代威脅的市場(chǎng)環(huán)境。一方面，通過自然壟斷行業(yè)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)改革，推進(jìn)政企分開、政資分開，使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與國(guó)有企業(yè)之間，形成一種投資者和企業(yè)法人的契約關(guān)系。這方面的改革近些年推進(jìn)較大。另一方面，引入社會(huì)資本。依靠社會(huì)資本建立起的技術(shù)合作有效地整合雙方的資源和信息［14］，即社會(huì)資本可以通過與國(guó)有資本合資、合作方式進(jìn)入自然壟斷業(yè)務(wù)或競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也可以獨(dú)立進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。特別在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要切實(shí)取消國(guó)有資本和社會(huì)資本的歧視性待遇，保障平等進(jìn)入。

隨著自然壟斷行業(yè)市場(chǎng)需求的增加和技術(shù)進(jìn)步，放松或取消價(jià)格管制是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的必要手段。我國(guó)首先要減少價(jià)格管制涵蓋的范圍。在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的同時(shí)，要放松或取消價(jià)格管制，逐步由市場(chǎng)來(lái)確定競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格。對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，逐步改變目前以投資回報(bào)率為主的價(jià)格管制方式，引入激勵(lì)性管制，依靠間接競(jìng)爭(zhēng)給企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使企業(yè)降低成本、提高效率。目前，我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的投資需求還很大，而投資回報(bào)率管制雖然會(huì)造成企業(yè)內(nèi)部效率低下，但其最大的優(yōu)點(diǎn)是有利于鼓勵(lì)投資。因此，我國(guó)在引入激勵(lì)性管制的價(jià)格上限管制時(shí)，不能簡(jiǎn)單照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的模式，而應(yīng)在投資回報(bào)率基礎(chǔ)上構(gòu)建價(jià)格上限管制模型，既要考慮技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的效率增長(zhǎng)，又要考慮投資的需求，實(shí)行漸進(jìn)式改革。特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)遇到競(jìng)爭(zhēng)不充分、資產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)讓、合同管理困難等問題，在應(yīng)用時(shí)要慎重，必須結(jié)合特定環(huán)境，考慮應(yīng)用的復(fù)雜性，確保競(jìng)爭(zhēng)的充分性和公正性。

（三）完善法律體系和健全管制機(jī)構(gòu)

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，自然壟斷行業(yè)的政府管制改革都是立法先行。近幾年，為推進(jìn)自然壟斷行業(yè)的改革，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的法律體系也在不斷完善，如1990年的《鐵路法》、1995年的《電力法》和《民用航空法》都在2015年進(jìn)行修訂，但這些法律在一定程度上還是受到政府管制部門的影響，法律內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺乏具體的明確的細(xì)則。而電信、自來(lái)水行業(yè)只有《電信條例》（2016年修訂）、《城市供水條例》（1994年），還沒有相關(guān)法律。所以，自然壟斷行業(yè)要按照“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”［13］38-39原則，進(jìn)一步健全完善法律體系。通過法律明確自然壟斷行業(yè)管制改革的目標(biāo)和程序，明確管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)則和管制權(quán)力，對(duì)價(jià)格管制、進(jìn)入管制的改革、對(duì)管制監(jiān)督體系的構(gòu)建等做出基礎(chǔ)性規(guī)定，并明確自然壟斷行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)的法人企業(yè)地位、政府與企業(yè)的關(guān)系等。

管制機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是規(guī)范管制機(jī)構(gòu)權(quán)力、完善管制監(jiān)督體系。一方面，加強(qiáng)獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)建設(shè)。我國(guó)自然壟斷行業(yè)的獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)得到推進(jìn)，例如，國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局。這是一種直屬于國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立的模式，政府核心部門和管制機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分離，即政府核心部門設(shè)定政策框架，管制機(jī)構(gòu)在這個(gè)政策框架內(nèi)進(jìn)行管制，同時(shí)可以保障行政監(jiān)督力量的行之有效。下一步的改革需要繼續(xù)推進(jìn)自然壟斷行業(yè)的獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)的建設(shè)，同時(shí)進(jìn)一步明確管制機(jī)構(gòu)在進(jìn)入、價(jià)格和質(zhì)量方面的監(jiān)督控制和違規(guī)處罰權(quán)。更重要的是，要深化已有的政企分開改革，建立管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)分開的管制體制，切實(shí)隔斷二者之間的利益關(guān)系。另一方面，完善管制監(jiān)督體系。一是強(qiáng)化人大權(quán)力機(jī)關(guān)和政府體系內(nèi)的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制建設(shè)。這是增強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重要方面。二是加強(qiáng)司法審查的監(jiān)督。對(duì)于在競(jìng)爭(zhēng)性改革中企業(yè)權(quán)益受到侵犯的，應(yīng)通過行政訴訟等對(duì)管制機(jī)構(gòu)的行為加以審查，以此強(qiáng)化對(duì)管制權(quán)力的監(jiān)督。三是健全公眾參與的監(jiān)督機(jī)制。建立管制機(jī)構(gòu)和企業(yè)的信息公開制度，通過手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)平臺(tái)等拓展公眾參與的渠道，積極培育自然壟斷行業(yè)的消費(fèi)者社團(tuán)，以增強(qiáng)公眾對(duì)管制機(jī)構(gòu)和企業(yè)的影響力，促進(jìn)管制的公開、公正。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府管制改革啟動(dòng)于20世紀(jì)90年代，有較大推進(jìn)則是在21世紀(jì)。目前來(lái)看，自然壟斷行業(yè)的政府改革取得一定成效，例如，政企分開進(jìn)展明顯，電信、電力、航空業(yè)已經(jīng)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)。但改革任務(wù)還很艱巨，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放、價(jià)格改革、產(chǎn)權(quán)改革、法律體系完善和管制機(jī)構(gòu)改革等方面還有較大差距。因此，要在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，考慮我國(guó)自然壟斷行業(yè)效率偏低，競(jìng)爭(zhēng)力較弱，以及還需要繼續(xù)加大投資的情況，設(shè)計(jì)和實(shí)施符合自身情況的管制改革模式，在自然壟斷行業(yè)堅(jiān)持國(guó)有資本的控股經(jīng)營(yíng)，大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)向社會(huì)資本的開放，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善自然壟斷行業(yè)的法律體系，并通過規(guī)范管制權(quán)力、強(qiáng)化管制監(jiān)督，促使管制機(jī)構(gòu)公開、公正地行使權(quán)力，從而保證自然壟斷行業(yè)健康快速地發(fā)展。

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