◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

當(dāng)查遍三個(gè)主要改革政策——十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下分別簡(jiǎn)稱為《決定》《方案》）和十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，其中未見有大部制（或大部門體制）改革的字樣，這還能說(shuō)機(jī)構(gòu)改革屬于大部制改革嗎？但機(jī)構(gòu)改革的實(shí)情是：2008年首次要求“探索實(shí)行”（實(shí)則“高調(diào)”）推行大部制改革，國(guó)務(wù)院涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)有15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)；2013年“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)（其中組成部門2個(gè)），副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變；本次機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。

2013年，筆者曾在發(fā)表的一篇文章中預(yù)測(cè)：“……大部制改革會(huì)告一段落，而新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略將會(huì)形成、推出?！保?］這是基于筆者將大部制改革定義為“一種以結(jié)構(gòu)優(yōu)化并精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為目標(biāo)的組織重組行為”，并進(jìn)而認(rèn)定大部制改革是“階段性改革”做出的預(yù)測(cè)［1］。但新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略形成推出后并不意味著大部制改革“歷史的終結(jié)”；相反，大部制改革內(nèi)含的一些正當(dāng)而有效原則、價(jià)值甚至具體舉措將長(zhǎng)期伴隨、影響機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。

中國(guó)跨入新的歷史方位、進(jìn)入新時(shí)代，《決定》指出：“面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。”［2］因此，改革要推進(jìn)、要深化。但本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主旋律是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革……上述“新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略”賦予此次改革新的原則、要求、內(nèi)容與特征。

一、統(tǒng)籌型大部制改革的主要特征

（一）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

改革開放以來(lái)進(jìn)行的八次機(jī)構(gòu)改革或謂之“政府革命”，先后出現(xiàn)過(guò)“機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制改革”“行政體制改革”“機(jī)構(gòu)和行政體制改革”等表述。本次改革稱為“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”，既表明改革涉及面大大擴(kuò)展，也點(diǎn)明“黨”納入改革范圍、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是改革主題與主旋律?！稕Q定》指出：“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國(guó)理政的重要保障?！保?］因此，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)恰恰是貫穿這次改革全過(guò)程的政治主題。在“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法背景下，將加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是勢(shì)之必然，因此改革要旨是優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。具體而言，是通過(guò)建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好地發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革（合署辦公）等一系列改革舉措予以推進(jìn)、予以保障。上述變化極大地改變了我們對(duì)大部制改革通常的認(rèn)知。

（二）圍繞目標(biāo)體系統(tǒng)籌改革設(shè)計(jì)

本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及黨、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會(huì)組織以及軍隊(duì)等12類組織：橫跨黨政軍群、超越體制內(nèi)外（社會(huì)組織就是體制外組織）。故“改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜，都是少有的，是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革”［3］。僅中央層面改革涉及的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門、直屬單位就超過(guò)80個(gè)。但改革的目標(biāo)卻是圍繞完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，構(gòu)建一主四輔的目標(biāo)體系：一主即構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系；四輔即形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。因此，本次大部制改革不局限于政府機(jī)構(gòu)、不限于行政體制改革，而是統(tǒng)合黨政軍群等組織，在涉及十二大類組織基礎(chǔ)上進(jìn)行橫向機(jī)構(gòu)重組、構(gòu)建新的部門體系。

（三）著眼職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府改革

梳理《方案》60條具體改革條目可知，其中涉及黨組織的20條，涉及政府機(jī)構(gòu)的23條（加上執(zhí)法體制5條、跨軍地6條中5條改革后納入政府序列，實(shí)際為33條）；此外涉及人大、政協(xié)改革的各3條、跨軍地改革6條，群團(tuán)與地方機(jī)構(gòu)改革無(wú)具體條目。因此，改革任務(wù)最繁重的還是政府機(jī)構(gòu)?！稕Q定》明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。”［2］職能是政府對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，是政府存在的價(jià)值和基礎(chǔ)。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式也必須隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移與變化。因此，政府改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞“破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制的弊端”的目標(biāo)，該加強(qiáng)的加強(qiáng)、該完善的完善、該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移、該下放的下放、該重組的重組、該分拆的分拆，等等。

將上述三大特征概括、凝縮，其實(shí)就是本文的標(biāo)題“統(tǒng)籌型大部制改革：黨政協(xié)同與優(yōu)化高效”的改寫。統(tǒng)籌，一是指改革橫跨黨政軍群、超越體制內(nèi)外多類組織，二是按照《決定》重申的“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”原則，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌本次改革。優(yōu)化協(xié)同高效是《決定》提出的改革原則，即“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢”［2］。有統(tǒng)有分、有主有次達(dá)成的協(xié)同就是在黨政（包括軍群等）各類組織中，黨是統(tǒng)是主，政是分是次，通過(guò)統(tǒng)分、主次之別展開的部門橫向重組，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。優(yōu)化主要指黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置要堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，達(dá)成機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)責(zé)體系科學(xué)設(shè)計(jì)、合理配置。高效則是改革達(dá)到的終極目標(biāo)。

二、統(tǒng)籌型大部制改革的體制創(chuàng)新

一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，探索形成、塑就了中國(guó)特色的統(tǒng)籌型大部制基本框架。其主要體制創(chuàng)新可歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

（一）從三職能到五職能

轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革的決定》提出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)；而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系本質(zhì)上就是政府職能的調(diào)整、轉(zhuǎn)化、重構(gòu)?！稕Q定》明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”［2］。實(shí)際上，從1988年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求開始，政府職能轉(zhuǎn)變就一直是政府體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容與中心環(huán)節(jié)。但對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步深化過(guò)程，從1998年明確的宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)三職能，再到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四職能，再到本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局而明確的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)五職能，幾十年的探索基本明確了政府當(dāng)下的基本職能。與之相對(duì)應(yīng)，大部制改革圍繞職能的重新定位謀劃、重組部門體制。此次改革特別突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美麗中國(guó)建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明、履行好生態(tài)保護(hù)職能。為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)力進(jìn)行職能機(jī)構(gòu)重組，既是本次大部制改革的一大亮點(diǎn)，也是順應(yīng)全球環(huán)保意識(shí)不斷強(qiáng)化并符合各國(guó)政府改革大趨勢(shì)的舉措。

在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制方面，《決定》要求：“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障?！保?］由此設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即組建兩個(gè)“超級(jí)大部”——自然資源部、生態(tài)保護(hù)部。自然資源部整合8個(gè)部門機(jī)構(gòu)、職能，如將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門；以國(guó)土資源部為基礎(chǔ)成立的自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子，國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)名錄上消失。自然資源部承擔(dān)的主要職責(zé)則包括對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。概而言之，就是行使自然資源所有者、規(guī)劃者、監(jiān)管者職能，傳統(tǒng)上經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)由國(guó)資委具體承擔(dān)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部門承擔(dān)，此次改革解決了自然資源所有者職能缺位問題。

而以環(huán)保部為基礎(chǔ)組建的生態(tài)環(huán)境部，則整合環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使擬訂并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等，從而形成“大環(huán)?！备窬?，以解決“九龍治水而水不治”等生態(tài)難題。

（二）從微調(diào)到深度重組

自黨的十七大報(bào)告提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”后，前兩輪大部制圍繞建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制進(jìn)行改革，使政府部門逐步朝著“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向進(jìn)行橫向整合。從總體看，漸進(jìn)式、合并同類項(xiàng)式的“微調(diào)”占主導(dǎo)位置。如形成“大文化”格局舉措是將國(guó)家新聞出版總署與國(guó)家廣播電視總局合并為國(guó)家新聞出版廣電總局。再如“大交通”體制改革，2008年形成綜合運(yùn)輸體系，不再保留交通部、中國(guó)民用航空總局而組建交通運(yùn)輸部，民航總局由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為交通運(yùn)輸部管理的國(guó)家局，并去掉“總”字更名為中國(guó)民用航空局；2013年取消鐵道部并將其行政管理職能整合、納入交通運(yùn)輸部，組建交通運(yùn)輸部管理的新機(jī)構(gòu)——國(guó)家鐵路運(yùn)輸管理局?？陀^來(lái)說(shuō)，前兩次大部制改革存在“雷聲大、雨點(diǎn)小”問題。

一是機(jī)構(gòu)調(diào)整力度小。2008年的大部制改革組成部門由28個(gè)減少為27個(gè)；涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。2013年國(guó)務(wù)院按“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革要求，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中包括部鐵道、計(jì)生委2個(gè)組成部門，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后2013年國(guó)務(wù)院組成部門有25個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)15個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，直屬事業(yè)單位13個(gè)。共58個(gè)機(jī)構(gòu)，加上部委管理的國(guó)家局共81個(gè)。但本次改革雖不提大部制改革但實(shí)際部門整合力度大大提高：國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門增加一個(gè)為26個(gè)，但減少正部級(jí)機(jī)構(gòu)8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，目前共有49個(gè)機(jī)構(gòu)（其中8個(gè)實(shí)際歸口黨中央、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)），保留15塊牌子（其中7個(gè)機(jī)構(gòu)在黨中央系統(tǒng)）。

二是機(jī)構(gòu)整合、職能融合、部門銜接等力度不夠。雖然大交通格局初步形成，原民航總局、鐵道部整合進(jìn)入交通運(yùn)輸部，但兩個(gè)部委管理的國(guó)家局（中國(guó)民用航空局、國(guó)家鐵路運(yùn)輸管理局）依然在人財(cái)物以及運(yùn)行中保持巨大獨(dú)立性，甚至以相對(duì)乃至相當(dāng)獨(dú)立狀態(tài)進(jìn)入交通運(yùn)輸部，也可以說(shuō)“大交通”體制“統(tǒng)而未合”“人和心不合”，這大大影響職能有機(jī)統(tǒng)一與大部制改革的實(shí)際成效。

本次改革機(jī)構(gòu)、職能整合力度前所未有，改革涉及的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門、直屬單位就超過(guò)80個(gè)。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法力量分散、基層力量薄弱、專業(yè)能力不強(qiáng)、資源難以共享特別是職能交叉、多頭執(zhí)法、互相推諉、協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管空白等監(jiān)管難題，“七八個(gè)大蓋帽管不住一頂破草帽”怪象長(zhǎng)期存在，進(jìn)行了高強(qiáng)度的大拆大分大合，國(guó)家工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、食品藥品監(jiān)督管理三大總局合并，并進(jìn)行其他調(diào)整：將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理；將國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署；保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)；國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)職責(zé)劃入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，對(duì)外保留牌子……同時(shí)在執(zhí)法體制改革中整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)。當(dāng)然，大部制改革有大合就有大拆。本次改革國(guó)家發(fā)改委通過(guò)放權(quán)、分散職能，使有“小國(guó)務(wù)院”之稱的超級(jí)大部在權(quán)責(zé)與職能方面與各部委達(dá)成某種平衡與協(xié)調(diào)（其他原因見后）。

（三）從分設(shè)到黨政協(xié)同

中國(guó)共產(chǎn)黨既是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，還是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。從政治學(xué)上分析，黨與政、政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)畢竟是兩類不同性質(zhì)的組織。為使黨更好地總攬全局、協(xié)調(diào)各方，黨建立了堅(jiān)強(qiáng)有力的組織體系，國(guó)家機(jī)構(gòu)包括群團(tuán)組織等都有分設(shè)的、相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。改革開放以來(lái)的一系列改革舉措在防止“以黨代政”“黨政不分”問題上取得重要進(jìn)展的同時(shí)，但另一些問題卻凸顯：“片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的制度和體制機(jī)制有待完善?！保?］此次改革由強(qiáng)調(diào)分工、分設(shè)、分開，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)突出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的黨政協(xié)同。

具體到大部制改革，前兩輪主要集中在政府部門進(jìn)行，但此次改革是在新的歷史方位展開的，黨的十九大強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”［5］，因此，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是要遵循的首要原則?！稕Q定》明確提出：“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力?！保?］具體到部門設(shè)置與調(diào)整，要求“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。根據(jù)堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)設(shè)定黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。由此，此次大部制改革是在統(tǒng)籌“黨政軍群”基礎(chǔ)上實(shí)施的，通過(guò)組建、重組、合并、并入、歸口等方式形成具有“以黨統(tǒng)政”特點(diǎn)的部門體制以及“黨政協(xié)同”的多個(gè)大部，是此次大部制改革著力點(diǎn)。如通過(guò)優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作等，更好地發(fā)揮黨的職能部門作用。為更好地落實(shí)黨管干部原則，加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，國(guó)家公務(wù)員局不再單設(shè)、并入中組部，由中組部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局牌子。將原國(guó)家新聞出版廣電總局分拆，在國(guó)務(wù)院序列保留國(guó)家廣播電視總局，其原有的國(guó)家新聞出版方面的職責(zé)、電影管理方面的職責(zé)劃歸中宣部，同時(shí)中宣部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局、國(guó)家電影局牌子。而政府序列的國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，此外，將作為國(guó)務(wù)院組成部門的國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)：中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等黨的職能部門成為中國(guó)特色、“黨政協(xié)同”的超級(jí)大部。

（四）從議事協(xié)調(diào)到?jīng)Q策

“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”概念是在1993年才正式出現(xiàn)于國(guó)務(wù)院正式文件中，替換了之前所用的“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”這一不規(guī)范提法。一般指為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)，但其名目繁多，如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)辦公室、指揮部、委員會(huì)等。

1997年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》從法規(guī)層面正式明確并規(guī)范這一機(jī)構(gòu)，第六條：國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分為國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)……國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不獨(dú)立設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)①《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十條：設(shè)立國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制；可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定承擔(dān)辦事職能的具體工作部門；為處理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限。第二十條：國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)解決。這意味著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)由相應(yīng)具體工作部門承擔(dān)而不單設(shè)。。2007年發(fā)布的《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十二條：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

由議事協(xié)調(diào)到?jīng)Q策是近年來(lái)的巨大變化。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?！蓖瑫r(shí)提出設(shè)立國(guó)家安全委負(fù)會(huì)，作為中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)前加上決策二字，以及具體內(nèi)容的相應(yīng)規(guī)定，使得原來(lái)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)等決策等功能?！稕Q定》進(jìn)一步明確提出：“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)?！保?］從而“加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］由此，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)，不只是進(jìn)行議事、協(xié)調(diào)乃至“規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施”，而且行使頂層設(shè)計(jì)、總體布局等決策功能，成為真正的“出令機(jī)構(gòu)”。這些決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu)，或由有關(guān)部門承擔(dān)辦事機(jī)構(gòu)功能。這次改革新建、更名、調(diào)整了諸多決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。組建了三個(gè)：中央全面依法治國(guó)委員會(huì)（辦公室設(shè)在司法部）、中央審計(jì)委員會(huì)（辦公室在審計(jì)署）、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組（秘書組設(shè)在教育部）；更名四個(gè)：中央全面深化改革委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)（由小組到委員會(huì)顯然更加規(guī)范、權(quán)威，并更具實(shí)體性組織性質(zhì)），分別設(shè)辦公室；辦事機(jī)構(gòu)調(diào)整歸口：中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室作為中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)日常工作，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中編辦歸口中組部管理；不單設(shè)：中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，職責(zé)由中央外事委員會(huì)及其辦公室承擔(dān)，在中央外事辦內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室；辦事機(jī)構(gòu)變更：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；取消、歸并三個(gè)：不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室、不再設(shè)立中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會(huì)承擔(dān)，中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會(huì)、公安部。

上述決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)定位與設(shè)置是本次改革著力謀劃并全力推進(jìn)的中國(guó)特色、集決策執(zhí)行監(jiān)督于一體的“超級(jí)的巨型大部”。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但可以對(duì)諸多領(lǐng)域、諸多工作進(jìn)行決策，并通過(guò)獨(dú)立設(shè)置實(shí)體化的辦事機(jī)構(gòu)、設(shè)立在政府部門的辦事機(jī)構(gòu)等方式予以推進(jìn)①會(huì)議審議通過(guò)了《中央全面深化改革委員會(huì)工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會(huì)專項(xiàng)小組工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》。會(huì)議審議了《關(guān)于深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)構(gòu)改革情況的報(bào)告》《關(guān)于第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察總結(jié)和下一步工作考慮的報(bào)告》。會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的方案》《關(guān)于形成參與國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善的意見》《進(jìn)一步深化中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》《進(jìn)一步深化中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》《進(jìn)一步深化中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》《關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案（試行）》《公安機(jī)關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案（試行）》《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》……會(huì)議指出，把中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，是健全黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。要完善科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)地方和部門工作的指導(dǎo)。各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)能力，確保黨中央改革決策部署落到實(shí)處（《中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了一大批文件》，http://news.xhby.net/system/2018/03/29/030807771.shtml）。。這類集決策、執(zhí)行（主要側(cè)重于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)等宏觀層面的執(zhí)行落實(shí)）、監(jiān)督于一身的超級(jí)大部，其體制調(diào)整不僅豐富了中國(guó)特色的大部門體制，還有助于“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”，加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

三、統(tǒng)籌型大部制改革的未來(lái)展望

雖然中國(guó)特色的統(tǒng)籌型大部制在探索中初步形成、塑就，但機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)持續(xù)、不間斷的過(guò)程。一些架構(gòu)還需充實(shí)，一些問題或矛盾還需通過(guò)理論探索與具體實(shí)踐予以解決。

（一）黨政機(jī)構(gòu)職能機(jī)構(gòu)體系的統(tǒng)籌問題

黨政關(guān)系是我國(guó)政治體制的核心關(guān)系。保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨政機(jī)構(gòu)布局是本次機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)之一，正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，是本次機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)謀劃和改革推進(jìn)的著力點(diǎn)。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出，要著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作。并提出黨和國(guó)家要逐步實(shí)行的重大改革措施：實(shí)行黨政分開；各級(jí)黨委要真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度……此次機(jī)構(gòu)改革提出“軍是軍、警是警、民是民原則”，可否相應(yīng)地提出“黨是黨、政是政”問題？“黨是黨、政是政”即使不必確定為原則，然而客觀上黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)包括群團(tuán)、企業(yè)事業(yè)單位等畢竟是不同的組織。因此，在加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，“確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”的同時(shí)，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)職能配置，使黨、政、軍、群、企事業(yè)單位等均建立強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，還有待于在改革創(chuàng)新中重點(diǎn)予以解決。

（二）部門間職權(quán)職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)問題

優(yōu)化、協(xié)同、高效是改革的重要原則。優(yōu)化即科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，具體而言就是，“優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”。本次改革在機(jī)構(gòu)職能體系調(diào)整上努力實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，并有力地推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一大部門體制的形成，但徹底理清、厘清部門職能技術(shù)上是極為困難的：黨和國(guó)家面對(duì)的事務(wù)是聯(lián)系、變化、重疊的，而部門設(shè)置是相對(duì)穩(wěn)定的，部門間機(jī)構(gòu)分隔、職能配置也是相對(duì)固定的。套用《莊子·養(yǎng)生主》的說(shuō)法：“吾生也有涯,而知也無(wú)涯。以有涯隨無(wú)涯，殆已！”可以說(shuō)，機(jī)構(gòu)生成、職能配置也有涯，而世間變化、事物聯(lián)系也無(wú)涯。以有涯隨無(wú)涯，殆已！此次改革對(duì)文化宣傳機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整是個(gè)亮點(diǎn)，有助于加強(qiáng)黨對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨的宣傳方針政策的貫徹落實(shí)，形成融合發(fā)展的大文化格局。然而影與視已是高度融合、幾乎你我不分的產(chǎn)業(yè)，將其分屬于宣傳部門與廣電部門管理或?qū)⒃黾訁f(xié)調(diào)成本；新聞出版、電影電視、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目等終究是要進(jìn)入市場(chǎng)的，由文化和旅游部門指導(dǎo)的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)其實(shí)施綜合監(jiān)督執(zhí)法，上述產(chǎn)品或事業(yè)分屬宣傳、廣電及文化和旅游部門管理，下（執(zhí)法）統(tǒng)上（管理）難免導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難甚至多頭指揮問題。對(duì)自然資源規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)管也涉及自然資源部與生態(tài)保護(hù)部等部門職能。故“要求將一項(xiàng)事務(wù)或解決事務(wù)全部職能集中一個(gè)部門是不現(xiàn)實(shí)的，政府各部門職責(zé)權(quán)限劃分完全涇渭分明只能是原則要求，‘九龍治水’之類現(xiàn)象完全杜絕幾無(wú)可能”［5］。一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)是原則，具體問題則相當(dāng)復(fù)雜。這需要按照《決定》要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，既要針對(duì)突出矛盾，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、防風(fēng)險(xiǎn)，又要打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，突出職責(zé)優(yōu)化主題，與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)探索、不斷完善，促使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。

（三）部門調(diào)整后職能與機(jī)構(gòu)融合問題

大部制改革的一個(gè)關(guān)鍵是部門歸并后實(shí)現(xiàn)職能與機(jī)構(gòu)融合。本次改革僅在中央層面就涉及80個(gè)部門的調(diào)整問題，而且是跨黨政軍群的調(diào)整。部門的成立至少在最初都有其現(xiàn)實(shí)原因、理由，而部門一旦形成則會(huì)逐步形成其特有的運(yùn)作習(xí)慣、人際關(guān)系、交往模式、組織文化，甚至形成所謂“權(quán)力部門化,部門利益化,利益法定化”問題。部門調(diào)整不可能不觸及上述問題，不可能不觸及部門利益與個(gè)人利益。例如，有“小國(guó)務(wù)院”之稱的發(fā)改委此次改革大量職能剝離出去：組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)劃歸自然資源部，應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，重大項(xiàng)目稽察職責(zé)劃歸審計(jì)署，價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)劃歸市場(chǎng)監(jiān)管總局，藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)劃歸醫(yī)療保障局……剝離職能與權(quán)力是嚴(yán)重觸及“部門利益”的調(diào)整，因此，服從大局、正確理解和積極推動(dòng)調(diào)整便是首先要解決的問題①政府機(jī)構(gòu)改革的核心是調(diào)整和完善政府職能，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能的根本目的。發(fā)展改革委要正確理解和積極推動(dòng)職能調(diào)整，服從大局，進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀管理職能，調(diào)整微觀管理職能。特別要加強(qiáng)研究事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)跨部門跨行業(yè)的大政策，跟蹤分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大趨勢(shì)，推動(dòng)具有全局性影響的跨區(qū)域大項(xiàng)目，以實(shí)際行動(dòng)抓好改革任務(wù)落實(shí)（韓正：《圍繞黨和國(guó)家大局加強(qiáng)形勢(shì)預(yù)研預(yù)判積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年4月4日第001版）。。在部門拆分歸并后，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)深化內(nèi)部機(jī)構(gòu)重新組合，精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)整人員配置，打破原有機(jī)構(gòu)體系固化的利益格局，使部門調(diào)整由空間合并轉(zhuǎn)為有機(jī)統(tǒng)一，由物理整合轉(zhuǎn)為化學(xué)整合，由部門分隔實(shí)現(xiàn)文化融合。組織成員達(dá)成對(duì)組織愿景的認(rèn)同、形成文化層面的融合是大部制改革成功的重要標(biāo)志，但這需要時(shí)間磨合、需要素質(zhì)提高、需要化解各種矛盾。

（四）機(jī)構(gòu)重組人事安排與分流人員問題

人是組織最活躍因素，能否調(diào)動(dòng)人的積極性、激發(fā)人的工作潛力是改革成敗關(guān)鍵之一。此次改革沒有提出人員精減目標(biāo)與要求，但部門、層級(jí)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層面的精簡(jiǎn)是改革題中應(yīng)有之義?！稕Q定》明確要求：“提高行政效率。精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡(jiǎn)化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。”［2］遠(yuǎn)期看，改革持續(xù)推進(jìn)人員減少是大概率事件；近期看，部門、層級(jí)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少必然涉及官職的壓縮。目前，央行、司法部、應(yīng)急管理部等實(shí)行的“雙首長(zhǎng)制”只是解決領(lǐng)導(dǎo)層面的人事安排問題（如改革后國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局：原國(guó)家工商行政管理總局黨組書記、局長(zhǎng)張茅任局長(zhǎng)、黨組副書記，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局黨組書記、局長(zhǎng)畢井泉任黨組書記、副局長(zhǎng)），各層級(jí)人員安排需要一并解決。因此，在提前謀劃化解公共部門膨脹的同時(shí)，結(jié)合職務(wù)級(jí)別并行制度等改革，統(tǒng)籌解決好高層、中層、普通人員人事安排問題，最大限度地將機(jī)構(gòu)改革引發(fā)的動(dòng)蕩、風(fēng)險(xiǎn)平息、化解，同時(shí)完善激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)機(jī)構(gòu)活力。

（五）依法推進(jìn)各類組織機(jī)構(gòu)改革問題

從世界范圍看，政府機(jī)構(gòu)編制管理與改革主要有兩種模式：一是機(jī)構(gòu)編制與預(yù)算結(jié)合予以管控的模式；二是通過(guò)立法、依法對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行管理與改革的模式。從實(shí)際情況分析，我國(guó)是預(yù)算、法治與政策相結(jié)合且以政策為主的管控模式。從戰(zhàn)略選擇分析，我國(guó)應(yīng)該走法定化的管控模式?！稕Q定》提出：“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！保?］實(shí)際上，早在1975年，鄧小平就提出“編制就是法律”的要求。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)多輪次改革，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化首先要制定完善機(jī)構(gòu)編制法，目前的《組織法》規(guī)范過(guò)于原則，操作性不足；《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》立法層級(jí)不高，只涉及行政機(jī)關(guān)，且已分別發(fā)布了21年、11年，許多規(guī)定已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展。因此，一是必須加快機(jī)構(gòu)編制立法步伐，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定；二是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，使機(jī)構(gòu)編制管理由軟約束變成硬約束；三是由于迄今尚無(wú)關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)編制管理的法律法規(guī)，創(chuàng)設(shè)對(duì)涵蓋黨政機(jī)構(gòu)編制管理甚至涵蓋所有財(cái)政供養(yǎng)人員法律法規(guī)是無(wú)法回避也必須完成的工作，具體操作可以按照黨政軍群等分類制定。最終目標(biāo)是依法改革、依法鞏固改革成果。

［1］趙立波.大部制改革：理性定位與戰(zhàn)略設(shè)計(jì)［J］.行政論壇，2013，（3）：25-32

［2］中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定［EB/OL］.（2018-02-28）［2018-04-12］.http：//wemedia.ifeng.com/50423930/wemedia.shtml.

［3］王曉暉.堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-03-19（008）.

［4］丁薛祥.深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-03-12（006）.

［5］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（001）.