朱淑君

(中國石油大學(華東) 馬克思主義學院，山東 青島 266580)

清末新政期間，國家治理手段和路徑較之于以往發(fā)生了較大程度的變革，其中近代警察制度的引入就是這種變革的一種具體體現(xiàn)。警察制度是一種不同于中國傳統(tǒng)王朝社會控制手段的外來近代化體制，其在維護社會安全等諸多層面的優(yōu)勢很早就為一部分中國知識精英所欽羨，稱贊西方近代警察制度“禁止犯法，保護居民，實于地方民生大有裨益，誠泰西善政之一端也”，[1](P512)譽其“意美法良”。[2](P98)迄今為止，清末警政研究的成果已經(jīng)比較豐碩，[3](P63～67)但是大多數(shù)的研究僅僅關注于制度之創(chuàng)設沿革，對于警政背后所承載的社會功能缺乏多角度的分析。趙爾巽是清季重要的疆臣之一，他在擔任盛京將軍期間曾經(jīng)大力推動了奉天地方警政的發(fā)展。目前，學界有關趙爾巽與清末奉天警政改革的研究論著尚屬寥寥。[4](P150～155)本文將從國家對社會控制方式及其效能轉型的角度，考察趙氏在奉天所進行的警政建設和革新。

一、衛(wèi)生行政與城市控制

盡管從19世紀中葉以后，西式警察制度已為不少中國人所認同，但是，一直到20世紀初，“警察”或“警政”依舊僅僅停留于知識精英的話題層面，實質意義上的警察制度移植，則開始于清末新政時期。光緒二十七年七月三十日(1901年9月12日)，清廷明發(fā)上諭，在編練新軍的事務中提及“巡警”概念，鑒于“各省制兵防勇甚為疲弱”的現(xiàn)實，“著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干，分為常備、續(xù)備、巡警等軍……”。[5](P4718～4719)從這個上諭的內(nèi)容看，清廷起初是將巡警視為一種軍隊性質的武裝力量，而并不真正理解警察制度的社會功能。

在朝廷中樞尚不甚明了現(xiàn)代警政含義之時，部分疆臣就已經(jīng)開始嘗試移植這種現(xiàn)代治理方式。光緒二十八年七月初五日(1902年8月8日)，時為直隸總督的袁世凱，就“在保定省城設立警務局及試辦培養(yǎng)新式警察人才的警務學堂事宜”上奏清廷。

較之中樞廷臣，袁世凱能夠更明確地認識到警察與軍隊的區(qū)別，“備軍所以御外，警兵所以清內(nèi)匪”。在袁氏看來，中國傳統(tǒng)治理體系中的保甲等制度，“防盜不足，擾民有余”。袁世凱說“查各國警察，為內(nèi)政之要圖，每設大臣領其事”，認為要建立有效的現(xiàn)代社會治安治理機制，就必須“不得不改弦更張，轉而從事于巡警”。直隸的現(xiàn)代警政在是年四月就已經(jīng)開始試辦，袁世凱“查照西法，擬訂章程，在保定省城創(chuàng)辦警務總局一所，分局五所”。保定警政辦理效果顯著，“按照章程行之兩月，地方漸臻靜謐，宵小不至橫行，似已頗有成效”。為了將保定模式在直隸全省推廣，袁世凱擬設一所警務學堂，進行現(xiàn)代警政人才的培養(yǎng)，“庶將來可逐漸推廣，由省會而遍及外府州縣”。[6](P604～605)

從袁氏奏議的內(nèi)容看，直到此時真正意義上的警政建設才得以開始。袁世凱的建議很快得到清廷的贊同，光緒二十八年九月十六日，朝廷發(fā)布上諭，肯定了袁世凱在直隸的警政建設方案，并且諭令全國其他省份仿照直隸模式，創(chuàng)辦本省警務，“著各直省督撫依照直隸章程奏明辦理”，強調“不準視為緩圖，因循不辦”。[7](P4935)

奉天地方的警政建設開始于日俄戰(zhàn)爭前后，光緒二十八年(1902)三月，盛京將軍增祺于奉天省城東華門外設警察總局。[8](P3323、3325)當時，由于日俄戰(zhàn)爭尚未結束，俄軍仍未撤軍，奉天警政也僅僅停留在紙面意義上的建立。光緒三十一年四月，增祺丁憂離任，朝廷命趙爾巽出任盛京將軍。趙氏未到任期間，盛京將軍由奉天府尹廷杰暫時署理。廷杰為穩(wěn)定奉天局勢，積極推行警務改革，但由于時間倉促，僅屬草創(chuàng)階段。

光緒三十一年六月，趙爾巽抵任奉天，就任盛京將軍。趙氏就任之后，奉天警政改革事業(yè)才真正進入實質發(fā)展階段。趙爾巽到任之后，在奉省原有警政基礎之上，仿照京師工巡總局，改設奉省工巡局。同年，朝廷又將工巡總局改為巡警部。光緒三十二年，趙爾巽將奉省工巡局改為巡警總局，以東邊道張錫鑾總管總局事宜。[9](P939)至此，奉天警政建設走上了制度化和規(guī)范化的道路。張錫鑾改革巡警總局機構設置，設立警務、書記、裁判、衛(wèi)生、工程、調查、偵探、消防、出納、庶務十科。[8](P3323)在此需要指出的是，奉省警政將傳統(tǒng)意義上并不屬于警政管轄的衛(wèi)生行政納入其中，這一點凸顯了西式制度的移植。近代中國警政制度最初引進之時，其職能并非僅僅局限于治安功能，衛(wèi)生行政權力也包含其中。正如余新忠在相關研究中指出，晚清中國的現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生行政制度師法于日本，與日本相似，“而相對更具德國式的強制干預主義色彩”，與警察權力緊密結合，和英法等國的“環(huán)境主義的防疫策略”有很大不同。[10](P52)所謂的德國式的國家強制干預主義，就是衛(wèi)生權力與強制性的警察權力密切結合，成為警察權力的一部分，衛(wèi)生成為政府對社會管制或控制的一種途徑。與警察權緊密結合的衛(wèi)生行政事務，帶有濃厚的強制色彩，不可否認，近代的衛(wèi)生行政制度遠勝于中國傳統(tǒng)，的確是一種“善政”，而伴隨著警察權力的“善政”則成為國家對社會進行控馭的新路徑。

從中央層級的警政機構設置來看，衛(wèi)生行政權也是警察權的一個重要組成部分。光緒三十一年(1905)，清廷于巡警部警保司下設立衛(wèi)生科，作為中央層級的衛(wèi)生行政權力機關，“掌考核醫(yī)學堂之設置，醫(yī)生考驗、給照，管理清道、檢疫，計劃及審定一切衛(wèi)生、保健章程”。[7](P5118)光緒三十二年(1906年)，清廷進行中央官制改革，巡警部改為民政部，依然掌警政權力，而衛(wèi)生科也隨之升格為衛(wèi)生司。[11](P306～320)趙爾巽到任之后，所設立的巡警總局及其衛(wèi)生科正是對應中央巡警部(民政部)衛(wèi)生司的職能部門，其主要的職責是管理省城衛(wèi)生事宜，同時也監(jiān)管防疫、清道，食物和藥品安全問題也是其監(jiān)查范圍，隨著近代化醫(yī)院的建立，醫(yī)院管理也是衛(wèi)生科的職責之一。

這個初建不久的奉省警政衛(wèi)生機關制定了《奉天全省警察廳局所管理衛(wèi)生章程》，這是一份對奉天省城警政衛(wèi)生行政管理進行系統(tǒng)規(guī)劃的文件。根據(jù)章程規(guī)定，以東西走向為標準，奉天省城被分為內(nèi)城和外城，巡警總局衛(wèi)生科所轄的衛(wèi)生清道隊有明確的清掃范圍和責任，專管的衛(wèi)生弁長和巡警則依照章程對清掃工作進行監(jiān)督。奉天巡警總局有著明確的衛(wèi)生責任，首先是協(xié)助市政機關維護一般市容清潔秩序和公共健康的責任，勸導督促指揮民眾參與公共衛(wèi)生事業(yè)的建設；其次是管理職能，奉省巡警總局對于奉天全省官民所經(jīng)辦的各種公共衛(wèi)生事業(yè)均有管理之責任和權力。[12](P3)

事實上，在趙爾巽出鎮(zhèn)奉天之前，奉天的警政衛(wèi)生機構的建立已經(jīng)開始了。光緒三十一年二月，盛京將軍廷杰設立奉天衛(wèi)生所。但是，事屬草創(chuàng)，并未能收到實際效果。[13]趙氏到任之后，即飭令“將衛(wèi)生所歸由警察局兼管”，并“委令東邊道張錫鑾經(jīng)理”。趙爾巽對省城衛(wèi)生狀況很是憂慮，“前將軍廷杰自設衛(wèi)生所雇傭人夫車輛建設廁所，日事掃除，漸臻潔凈，而高下崎嶇之處，仍所不免一春融解凍，夏雨積潦，行者苦之”。而且，“值師旅饑饉之余，深恐疫氣流傳致為民害?？蛙娢闯?，尤宜先事防維”。因此，趙爾巽“現(xiàn)亦飭將醫(yī)官病藥等項趕即預籌期敷查疫治疫之用”。[14]從這里可以看出，在趙爾巽的衛(wèi)生行政規(guī)劃中，衛(wèi)生防疫是其中一項重要職能。

經(jīng)過一番大力投入，奉天省城的公共衛(wèi)生狀況得到很大改觀。在沒有建立近代衛(wèi)生行政管理制度之前，即便是奉天省城，一至夜晚，市內(nèi)街道也不見一盞路燈，整個城市陷入黑寂之中。趙爾巽到任以后，將市政衛(wèi)生納入警政管理，奉省警政當局規(guī)定，入夜之后，每家每戶要在門前點一盞燈，以備行人夜間出行照明之用。同時，當局也投入資金對市政建設進行投入，在奉天省城開始了現(xiàn)代化的市政建設，省城主要街道均架設路燈，交通要道也設立警察崗亭，中國城市治理，尤其是治安治理的模式逐漸步入現(xiàn)代化。與以往混亂不堪的城市衛(wèi)生不同，經(jīng)過建設和整治之后的奉天省城，衛(wèi)生狀況得到很大改善，夜晚也是燈火通明。對于奉天省城市政衛(wèi)生環(huán)境的變化，當時的社會媒體輿論給予了高度評價，日本背景的《盛京時報》將整治前后的奉天賦予現(xiàn)代化意義上的“新舊”轉型，所謂的“舊奉天”，即傳統(tǒng)治理模式中的奉天，是“城郭不完、宮室茍簡”，甚至稱其“何一非古時部落之蛻跡”；移植現(xiàn)代警政衛(wèi)生治理模式的奉天被稱為“新奉天”，城市市容和衛(wèi)生環(huán)境有了較大改觀。[15]《盛京時報》所謂的“新”“舊”，其實喻指的就是中國傳統(tǒng)和西方近代兩種公共市政衛(wèi)生管理模式，從媒體的輿論評價，可以看出中國傳統(tǒng)的市政衛(wèi)生管理與近代化的市政衛(wèi)生管理模式存在著很大的差別，其優(yōu)劣判然，這也體現(xiàn)了中國舊制度在西制面前的頹敗之勢。公眾媒體對于“新”“舊”的這種價值判斷，已經(jīng)預示了奉天城市社會對西式近代的公共衛(wèi)生管理模式的認同，這種城市新式衛(wèi)生治理模式實踐的成功也意味著國家控馭社會新手段的成功。

不僅是省城如此，奉天境內(nèi)其他城市，趙爾巽也是高度重視其公共衛(wèi)生事業(yè)。1906年至1907年前后，趙爾巽飭令奉天各城均著創(chuàng)辦官辦的衛(wèi)生局，負責街道清掃、垃圾處理等公共衛(wèi)生工作。以鐵嶺為例，該城于1907年1月創(chuàng)設衛(wèi)生局，負責城市公共衛(wèi)生工作，其效果明顯，衛(wèi)生景觀很快得以改善。據(jù)《盛京時報》報道，鐵嶺城“不第到處潔凈可觀”。鐵嶺城也仿照省城設立衛(wèi)生清掃隊，所以大雪過后的市面街道清雪工作也很及時，“無積雪礙路之處，至夜則各區(qū)路燈齊炯炯，然如寒星，大有文明氣象”。[16]值得重視的是，此間奉省的衛(wèi)生行政與警察強制權力是緊密結合的。對鐵嶺衛(wèi)生隊擁有市政管理處罰權，媒體也有所報道：“鐵嶺城廂內(nèi)外，近來穢污不堪，日昨見衛(wèi)生隊挨戶傳知打掃潔凈，翌日即進行檢查，如再有堆積污穢，將進行懲罰?！盵17]從衛(wèi)生隊有懲罰之權來看，這種衛(wèi)生行政是一種借助警察權力為后盾而推行的強制權力，而從當時機構設置看，衛(wèi)生行政管理是警政權力的一部分，也屬于當時城市治理模式改革的組成部分。

從報章輿論的評價來看，趙爾巽到任之后，奉天的公共衛(wèi)生事業(yè)得到了長足發(fā)展，城市衛(wèi)生環(huán)境改觀很大。在當時的行政制度設計之下，公共衛(wèi)生權力屬于警政權力的重要一環(huán)。由官方主導建立的公共衛(wèi)生管理體系是現(xiàn)代國家的一個重要標志。正如一些學者所言，從現(xiàn)代化的視角而言，國家強制警察力量主導下的現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系相較于舊式的中國傳統(tǒng)城市衛(wèi)生管理方式，無疑有著更大的優(yōu)勢，其科學性和有效性是顯而易見的，“它體現(xiàn)了人類文明的進步”。但是，這種舶來的“優(yōu)越”制度又往往伴隨著西方的炮艦，“也毫無疑問被打上了深深的帝國主義、殖民主義的烙印”。[18](P183)但是，當這種公共衛(wèi)生體系的推進者變成中國政府的時候，又被賦予了強烈的民族主義情緒和主權意識色彩。譬如趙爾巽在奉天的公共衛(wèi)生建設，也彰顯著強烈的民族主義特性。

清末的公共衛(wèi)生事業(yè)是國家警政建設的重要部分，帶有很大的強制性，故而也是國家對社會控制強化的重要手段。清末公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，既是國家治理手段進步在城市公共衛(wèi)生領域的體現(xiàn)，也是政權擴展和政府職能泛化的過程，是官方權力的觸角進一步向基層社會滲透的過程。近代意義公共衛(wèi)生機制的建立，在某種程度上說是擴大了政府的職能范圍，是傳統(tǒng)意義的政府向近代意義政府轉型的一部分，也是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉型的一種微觀體現(xiàn)。這種轉型在很多國家都有所體現(xiàn)，正如學者所言，很多國家的公共衛(wèi)生制度，從19世紀以來，就漸漸發(fā)展為國家“政體重要的構成部分”。[19](P5)近代以來，中國人移植學習西方近代意義的公共衛(wèi)生體系，在這個過程中，體現(xiàn)的不僅是治理機制的進步，更是現(xiàn)代國家權力不斷向社會擴展的過程，民眾在這個過程中“完全融入國家體制”。[20](P190)趙爾巽在奉天的警政衛(wèi)生建設，正是這種過程的體現(xiàn)，奉省的警察權力通過衛(wèi)生事業(yè)的進步也逐步滲透到社會(尤其是城市社會)的基層空間，城市的地方自治在警察權力的擴張與滲透之下，也真正得以發(fā)展，這也是清末國家對社會控制手段轉變和強化的一種方式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警與鄉(xiāng)村控制

盡管近年來，“皇權不下縣”的傳統(tǒng)觀點遭到越來越多的質疑，很多個案研究都試圖證明清代縣以下存在官方正式的治理機構。但是，從宏觀上看，從宋代王安石“差役法”改革之后，國家正式權力從縣以下地理空間的退出是個基本事實，縣以下是代理人的半官方統(tǒng)治。清代沿襲前代舊制度，一般而言，縣以下沒有正式官方權力機構的存在。瞿同祖先生在《清代地方政府》中認為，清代的正式行政機構止于州縣，“在州縣級以下沒有任何類型的正式政府存在”。[21](P5)在清王朝的國家治理體系的制度設計之中，縣以下的統(tǒng)治主要是依賴與科舉制緊密結合的士紳群體，以及依附于官方權力的吏役人員，這種代理人的統(tǒng)治模式是清代國家權力在基層實現(xiàn)的主要形式。

對于士紳治理的問題，與本文主旨關系不大，筆者暫不涉及。吏役系統(tǒng)是清代基層治理的重要手段，其中里(社)甲是重要的組織形式，而這種組織的建立最早可以追溯到清初。順治十七年(1660年)，清廷頒布政令，在全國(主要是北方)縣級以下鄉(xiāng)村社會建立里社組織，于是“則有里長社長之名”，具體方案是以一百一室戶為一里，推舉丁口最多之家為里長，“歲役里長一人，管攝一里之事”。[22](P5046)“里甲、里社”之名多見于清廷官方文書，但是部分學者基于對地方文獻的研究，發(fā)現(xiàn)“里甲、里社”的名稱多是北方，而南方更多的則稱為都圖。[23](P37)事實上，“里甲、里社”及“都圖”不過是不同地域文化下同質體制的地方性表達而已，其本質都是國家權力在基層社會的延伸，其基本的制度依托則是嚴密的戶籍制度。

清初的里甲、里社組織最主要的職能是協(xié)助州縣官執(zhí)行國家財政職能，譬如協(xié)助政府征收調集賦役，如調查田糧丁數(shù)、編造賦役冊籍、催辦征收錢糧等，可以視作國家治理職能在基層社會的執(zhí)行末梢，盡管這個末梢是經(jīng)制之外。從行政地位和身份看，“里長、甲首”這些人并非國家正式職官，他們與秦漢時代“三老”之類鄉(xiāng)官不同，屬于職役體制中的代理人。但是，晚清有人對“里甲”身份有官方化的認定，認為依附于州縣政府的里長、甲首這些人是“聽命于知縣，而佐助其化理者也”。[24](P2637～2638)現(xiàn)代也有部分學者持類似看法，譬如張研先生就認為“里甲社首有如國家最低級的半官職人員”。[25](P21)

“里甲”和“都圖”都是替代政府執(zhí)行基層一般治理職能的職役組織，主要側重的是民政、財政職能。在清代傳統(tǒng)基層治理框架中，鄉(xiāng)村社會的治安職能則是通過編制保甲的手段來履行。保甲制度在清初就已經(jīng)實施，“順治元年即議力行保甲”。[26](P5051)康熙四十七年，朝廷對于保甲編制的辦法有著明確的規(guī)定：無論是州縣城關，還是四鄉(xiāng)村落，都要準確統(tǒng)計戶數(shù)，納入嚴密管控管理之中，“戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數(shù)于上”，用于查驗，對于“面生可疑之人”，如果不查驗清楚，“不許容留”。在戶口數(shù)目精確統(tǒng)計的基礎上，則建立更為嚴密的保甲制度，“十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長”?！氨＜住钡穆毮苁侵伟残再|的治理職責，“無事遞相稽查，有可互相救應”。保甲是州縣政府治安職能在基層社會的延伸，要對州縣官負責，“月底令保長出具無事甘結”，如果執(zhí)行怠慢，則會受到官方懲處。[27](P5051)

保甲制度在相當長的一段時期內(nèi)，確實是鄉(xiāng)村社會維系治安控制的有效手段。但是，時至晚清，由于社會的劇烈變動，保甲制度的效能愈來愈低，而且單從保甲制度的定制來看，也并不能直接體現(xiàn)出國家強制權力的存在。在清末警政建設中，一部分疆吏開始提出建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察制度，以彌補國家對鄉(xiāng)村社會治安控制的缺失。

清末奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦實際開始于趙爾巽到任奉天之前。因日俄戰(zhàn)爭導致東北地方社會秩序失控，奉天省城四鄉(xiāng)不寧，盜賊蜂起。光緒三十一年(1905年)五月，署理盛京將軍廷杰奏請于奉天省城四鄉(xiāng)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，仿照日俄兩國的警察制度，委任承德、興仁縣知縣為總辦，“名曰官督紳辦”。最初設立分局兩處，而后經(jīng)整合，將兩縣地域統(tǒng)一劃分為五路，共設分局37處，每分局設局董一人，正副巡長各一，警兵30名至40名，局董和巡長都由當?shù)剜l(xiāng)村社會公舉。[28](P29)

趙爾巽抵任奉天之后，對原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警設立情況進行了調查。他調查得知，“奉天從前通飭各州縣舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，按地畝抽捐”，“雖有初基，而流弊日見滋長，控告之案無日無之”。趙爾巽認為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警流弊滋生的原因就在于其經(jīng)費的籌措方式，“巡費出自按地抽捐，地方官委之民捐民辦，不曾選擇正人，亦未聲明約束，以致猾而貪，虎而苛者群起把持，捐則額外多收，餉則任意扣發(fā)，甚至私設公堂，詐財斃命，利未見而害已形”。在趙氏看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌辦的經(jīng)費籌措權力交由地方紳士把持，而官方權力也不介入，就會導致諸多弊端日益增多。在所謂劣紳把持鄉(xiāng)鎮(zhèn)警務的情況下，“地方公正紳民相率袖手，不敢出而任事”。趙爾巽認為這種籌款方式“縱使取濟一時，亦斷難持久”，不利于奉省鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的發(fā)展，更不利于國家對鄉(xiāng)村社會的控制。所以，趙爾巽到任之后，實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的擴充和改革政策，設立奉省統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總局,“特委奏調分省補用道陳希賢專辦省城鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警”，仍然以承德、興仁兩縣為試點，參照袁世凱在直隸推行的警政建設方案，根據(jù)奉天地方實情，“城內(nèi)設總局一，四鄉(xiāng)設分局五，又分局為四十二區(qū)，每區(qū)各練馬巡二十名，益以巡弁、巡長、號手、護兵之屬，統(tǒng)計五路弁兵近千人”。趙爾巽對巡警人員的構成非常重視，特別強調皆用土著，“不許馬賊溷充”。為了防止辦事人員染指經(jīng)費等腐敗問題，趙爾巽又規(guī)定了辦事人員與經(jīng)費收支分開的原則，“局任委員、區(qū)任紳董，該紳董之經(jīng)收捐款者不得問發(fā)餉之事，發(fā)放餉款者，不得問收捐之事，以委員監(jiān)視其間，但司接收轉交，凡巡費一切收發(fā)，委員又無從干預”，如此則“權限分明，弊混自除”?？偡志謫T弁薪用則參照北洋定章，由奉省財政總局撥發(fā)，“不染民捐絲毫”。通過對巡警經(jīng)費的規(guī)范，收到了良好的財政效果，“從前抽捐而猶不足。今則抽捐少而有余，并能以其余資購置槍械又推廣各鄉(xiāng)師范體操”。此外，針對奉天鄉(xiāng)村地廣人稀、馬賊肆虐的情況，趙爾巽裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警中的“步巡各歸各屯，互相守衛(wèi)，專設馬巡以多數(shù)聚于五分局，少數(shù)四出周巡，無事則操練，有事則救應”?！袄頂?shù)月控告已無，疊破巨案，似已實覩成效?！?/p>

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦與鄉(xiāng)村社會士紳精英群體的權力關系，趙爾巽充分重視士紳在官方控制社會系統(tǒng)中的作用，他認為“紳首得人即為鄉(xiāng)官自治之本”，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設的順利進行，所以他建議朝廷“嗣后辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，無論官紳商民，著有成績者，隨時奏明，懇按照異常、尋常給獎，以資鼓勵，其官委員弁薪餉應請做正開銷”。[29]

趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警規(guī)劃在其任期內(nèi)得以初步實現(xiàn)。光緒三十二年(1906年)四月，朱慶瀾出任鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總辦，添設清鄉(xiāng)委員，分往各路，進行清鄉(xiāng)，剿除胡匪。[28]趙爾巽離任之后，時至宣統(tǒng)元年(1909年)四月，東三省總督錫良裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總辦員缺，“委任承德縣事都林布監(jiān)督辦理”，改名為鎮(zhèn)鄉(xiāng)警務局，設置警務長一名。同年八月，警務局又改名為鎮(zhèn)鄉(xiāng)警務公所，四路分局改為分區(qū)，巡官改為區(qū)官，分區(qū)改為分駐所，各區(qū)主計一律裁撤，兩區(qū)合并，共收捐董事一員，專理收解警學畝捐事宜。[28]至此，清末奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察制度基本定型，趙爾巽是鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設的創(chuàng)始者，他的制度變革奠定了日后國家權力對鄉(xiāng)村社會控制力強化的基礎。

清王朝的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村控制一般都是依賴于職役組織充當國家權力的代理人，國家正式機構在鄉(xiāng)村社會處于一種缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)村治安職能的履行者也是職役性質的保甲組織。這種非正式的治理模式往往導致了國家對基層社會控制力的不足。趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政改革，事實上是將基層治安控制權力收歸官方，強化了政府對鄉(xiāng)村社會的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警體制滲透到鄉(xiāng)村社會，將國家權力的觸角延伸到以往未能有效管控的基層社會，實現(xiàn)了官權對鄉(xiāng)村社會更為有效的控馭。

三、警察教育與警政建設

清末的警察教育與警政事業(yè)之創(chuàng)辦一樣，從一開始就帶有很濃重的日本色彩。光緒二十七年(1901年)，北京尚是聯(lián)軍占領狀態(tài)之中，就著手開始了現(xiàn)代警察教育的起步工作。當時，慶親王奕劻奉命與有日本軍方背景，且與滿蒙權貴交往甚密的川島浪速協(xié)商，簽訂以日本教官為主，建立培養(yǎng)中國新式警察的警務學堂新協(xié)議，合同約定限為三年。[30]盡管清廷意識到新式警察人才的重要性，但是一直苦于人才缺乏，與川島共商籌建的這個警務學堂就是用于訓練新式警察，“以備警察建制之用”。[31](P7)不久之后，當年4月，清政府以十分優(yōu)厚的條件聘請川島浪速出任尚在籌辦之中的京師警務學堂監(jiān)督。[32]

光緒二十八年(1902年)，在川島浪速的主導下，清廷擬定頒布《警務學堂章程》。這個《章程》正文之前有一個說明性質的《警務學堂設立主旨》，對于警務學堂創(chuàng)設之緣由做了闡釋，這所學堂是“先應大清國創(chuàng)辦警察之急需”，日后肯定會“擴充進步”。正是因為處于草創(chuàng)階段，學堂章程規(guī)定各項“未免涉于粗略”，待到京師警務有一定規(guī)模之后，再設高等警務學堂，培養(yǎng)高級警察人才，“以備大清政府推廣警察之用”。[30]

這部《警務學堂章程》盡管正如其所言的“粗略”，但它畢竟是中國最早的一部系統(tǒng)的警察教育規(guī)章制度，為當時剛剛起步的京師現(xiàn)代警政及警察教育提供了制度條件。這個章程系統(tǒng)相對還是比較完備，主體內(nèi)容有8章46條，對學堂總則、職制、教科、學期、課程、入學、退學、考試、給與及貸與、賞罰等方面的問題都做了較為細節(jié)化的規(guī)定。在清廷厲行新政，銳意改革的背景下，盡管事屬草創(chuàng)，但是這個《章程》“還是得到了較好的貫徹執(zhí)行”。[33](P57)迫于當時警務人才需要的緊迫性，京師警務學堂初期的培養(yǎng)“以短期培訓為主”，[34](P145)但也的確為當時的清政府培養(yǎng)了早期的近代警察和“具有一定素質和相當業(yè)務水準的警政骨干”。[35](P87)

雖然京師警務學堂的成立很大程度上促進了中國近代警察教育的發(fā)展，但是這個學堂畢竟為日本人川島浪速所控制，京師警政為外人把持，也不利于清廷中樞的安全。為了收回京畿警察教育權，朝野上下有不少人呼吁要自辦警察教育機構，收回或取代京師警務學堂。基于種種政治考量，光緒三十二年九月初十日(1906年10月27日)，清廷開辦“高等巡警學堂”，作為新設巡警部的衍生機構。清廷自辦的“高等巡警學堂”不僅取代了原先川島控制的京師警務學堂，而且規(guī)模和正規(guī)化程度亦有所提高。根據(jù)章程，“高等巡警學堂”第一屆錄取學生540名，其中正式錄取者，即“正取”為240名，候補錄取者，即“副取”為300名，其中“正取”者按照專業(yè)方向被分為“正科”“簡易科”“?？啤钡确挚?。[36]

清廷自辦高等巡警學堂的成立，意味著原先控制在日本人手中的警察教育權轉移到清廷手中。從“管理全堂事務”的總理到分管學堂具體事務的提調、文案官、會計官、雜務官等行政管理崗位，悉數(shù)由中國官員擔任。以前的京師警務學堂，在川島浪速的主導下，學堂教學崗位皆以日本教習為主，而高等巡警學堂也將其改為受過西方現(xiàn)代警務教育的中國教習來承擔主要教學工作，很多留學日本學習警務的留學生承擔了警察專業(yè)課程的教學工作。

清末警察教育的日本背景沒有那么輕易消退，日本勢力不會輕易放棄對清廷現(xiàn)代治理改革的染指。在日本政府的運作下，清廷迫于壓力繼續(xù)聘請川島浪速為高等巡警學堂的“監(jiān)督”，但對其職權也做一定約束，要他保證“不與總辦爭衡第”，僅僅“監(jiān)督教課事宜”并約束日本教習，不再擁有“辦理學堂一切事宜”之權力。[37]作為中國第一所真正意義上自辦的高等警察學堂，清廷的高等巡警學堂從創(chuàng)設到1912年清帝遜位，前后不過六年時間，但是一共培養(yǎng)學生1600余人，“對于清末民初警察人員的培育，貢獻殊巨”。[38](P47)光緒三十四年九月初九日(1908年10月3日)，民政部奏訂《高等巡警學堂章程》，將京師高等巡警學堂模式在全國推廣，要求全國各省在三月之內(nèi)普設高等巡警學堂。[39]

奉天的現(xiàn)代警察教育就是在清末整體警政教育改革的背景下開始的，而趙爾巽則是改革中的關鍵人物。奉天地域社會環(huán)境較為特殊，原有之警察流品復雜，胡匪招撫者有之，團練人員有之，亦有少數(shù)在外省或日本學習過的警務學堂畢業(yè)生，可謂程度參差、良莠不齊。在奉省警察教育制度正式建立之前，奉天雖然建立了警政機構，但是所用人員并不能擔當警察重任。奉天警政開辦初期，奉天省城警察的主要來源是原有的八旗兵??；而四鄉(xiāng)郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察則將原有之保甲、團練改為巡警。這些沒有經(jīng)過專業(yè)警務訓練的人員，難以承擔警務重任。更有甚者，一些地區(qū)竟以胡匪馬賊充當警察，“紳士之公正及擁厚資者皆畏馬賊，不敢任事，故聞有劣紳匪首充巡長者，巡兵中亦雜有匪類，鄉(xiāng)民養(yǎng)之，冀使不為患于本鄉(xiāng)，然亦不免者”。[40](P17)倘若繼續(xù)任用這些沒有經(jīng)過正式警察教育的人員充當基層警力，那么建立新式警察機構，實現(xiàn)官權力對基層社會更為有效控馭的目的就難以達到。因而，以受過正規(guī)警察教育的新人取代原有之警務人員就成為重建政府權力對奉省社會控制的一種有效路徑。

在趙爾巽蒞任奉天之前，盛京將軍增祺和后期短暫署理過盛京將軍的奉天府尹廷杰就已經(jīng)開始籌備奉天現(xiàn)代警務學堂的建立和新式警察的培養(yǎng)事宜了。光緒三十一年(1905年)春，廷杰曾奏調曾經(jīng)留學日本，學習新式警務的四名旗員忠芳、德銓、興貴、世榮到奉天，充任教習，參與籌辦奉天新式警務學堂。但是，由于戰(zhàn)亂影響，這個籌劃中的警務學堂并未開學。趙爾巽蒞任之后，立即督飭開辦，并于當年夏季開學。在趙爾巽的大力督飭下，至光緒三十三年(1907年)初，奉天警務學堂完成首批學員的培養(yǎng)工作，“共教成學生甲、乙、丙三班，吉林省附班學生一班。合計畢業(yè)生共得二百五十余名”。[41]奉省警務學堂雖屬草創(chuàng)，但是也能進行相對正規(guī)的警察教育和培養(yǎng)，其畢業(yè)生“以之遣回吉林、分布本省，各任警務”。[42]這些接受過正規(guī)警察教育的警員充實到警務機構中去，不惟有助于緩解警務人才之缺乏，亦對奉省各屬有一定的輻射影響。

趙爾巽不僅注重省城的警察教育機構之設立，而且也十分重視將新式警察教育體制在奉天全省推廣，建立通省的新式警察教育機構。光緒三十二年(1906年)春，朱慶瀾主持奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警事務以后，就在全省各處巡警分局設立一所巡警學堂，“招考文理通順、身體精強學生六十名入堂肄業(yè)……各府州縣派員專辦”。[43]除了專門的警察學堂之外，趙爾巽還很重視對于現(xiàn)職警察的教育培訓，光緒三十二年(1906年)年初，趙爾巽在奉天省城巡警總局附設警察教練所，[44]作為在職警察的培訓機構，學制為10個月，[45]分初級、中級、高級三等訓練警員，[46]奉天全省共有千余名警察報名入所學習。[47]為了完善中下級警官的培養(yǎng)體系，“兼補未習之學科”，趙爾巽還于奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警局設立官長補習所，將以前沒有接受過新式警務教育的“巡弁、巡長”等基層警官選送至補習所，“歸中等班肄業(yè)，以就程度而重警務”。[48]在職未經(jīng)正規(guī)警察教育之巡警官弁，分甲、乙兩個班，輪流進入警務學堂，研習新式警察學算術、操法，“(甲班)上堂則以乙班代理其事；乙班上堂甲班亦如之”。如此，日常警務與警察在職培訓兩者互不干擾，“一切辦法頗有條理”。[49]

在趙爾巽的籌劃之下，奉天不僅建立了現(xiàn)代意義的警務學堂，而且也建立了不同層級，有針對性的警察教育模式，這相較于中央級和全國性的辦法而言更具備實操性和實際價值。趙爾巽在任期間的奉省警察教育改革應對奉省治安治理現(xiàn)代轉型改革的需要，對于奉天現(xiàn)代意義的警政的推廣大有裨益。現(xiàn)代意義的警察教育體制的建立以及實施，不僅能有效提高警員素質，振興奉省警務，更深層次的效用則是能夠以真正的國家警察權力打破以往奉省基層社會各種習慣勢力的障礙，將國家權力真正延伸到基層社會。

結 語

警察制度是近代西方社會產(chǎn)生的一種治安控制模式，晚清時期，不少知識精英對之都有揄揚和引介，真正意義上的警察制度移植則是在清末新政時期才得以實施。清廷對于警察制度的理解，也經(jīng)歷了一個從表象到實質的過程，起初是將警察理解成一種軍事職能的承擔者，而后才真正理解了警察制度對于社會治安控制的真正意義。近代警政的建立是清末治安控制轉型的重要標志，趙爾巽在其盛京將軍任上，大力舉辦警政事業(yè)，其中衛(wèi)生行政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警、警察教育是三項對于治安控制較為重要的問題。衛(wèi)生行政對于近代中國而言，是具有主權意義的行政權力，同時也與德日類似，衛(wèi)生行政不僅僅蘊含環(huán)境主義的意味，更兼具強制性，是警察權力的一部分。趙爾巽通過整飭市容衛(wèi)生，建立一套具有強制性的衛(wèi)生警政體制，從而從一個層面實現(xiàn)了對社會較為有效的控制。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村控制一般都是依賴于職役組織，充當國家權力的代理人，國家正式機構在鄉(xiāng)村社會處于一種缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)村治安職能的履行者也是職役性質的保甲組織。這種非正式的治理模式往往導致了國家對基層社會控制力的不足。趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政改革，事實上是將基層治安控制權力收歸官方，強化了政府對鄉(xiāng)村社會的控制。近代警政的建立，離不開警察教育事業(yè)的發(fā)展，警政人才的培養(yǎng)是近代警政賴以運行的條件。趙爾巽任職地方，認真執(zhí)行了清廷建立警務學堂的政令，并根據(jù)地方實際情況，有所損益變革。在趙爾巽的大力督辦之下，奉天多層次警察教育體系迅速建立起來，為兩省的警政事業(yè)營造了較為良好的人力條件。