內(nèi)容提要 要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，必須科學甄別“弱有所扶”的對象，正確構(gòu)建新時代“弱有所扶”的制度框架。從社會結(jié)構(gòu)意義上來看，可以從經(jīng)濟收入維度、社會地位維度、體質(zhì)維度、精神維度、能力維度將弱勢群體劃分為經(jīng)濟型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五大類。從社會結(jié)構(gòu)意義上對新時代“弱有所扶”的對象進行甄別，具有非常重要的社會政策意義：不僅可以避免目前對弱勢群體的對象識別偏差，為新時代“弱有所扶”制度框架的構(gòu)建提供客觀依據(jù)，而且可以正確把握弱勢群體的主導性制度需求，為提升制度框架的契合度提供客觀依據(jù)。正確構(gòu)建新時代“弱有所扶”的制度框架必須以滿足弱勢群體的主導性需求為目標取向。從這個意義上看，新時代“弱有所扶”的制度框架應該由社會保險制度安排、社會救助制度安排、社會福利制度安排、優(yōu)撫安置制度安排和慈善事業(yè)制度安排五個方面構(gòu)成。

民生建設是社會建設的關鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大報告指出：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！笨梢哉f，中國特色社會主義的新時代也是民生建設的新時代。要推進新時代民生建設，就必須補齊“弱有所扶”的民生“短板”。而要補齊“弱有所扶”的民生“短板”，實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須科學甄別“弱有所扶”的對象，正確構(gòu)建新時代“弱有所扶”的制度框架。

新時代“弱有所扶”的對象甄別：一種社會結(jié)構(gòu)意義上的理解

弱勢群體的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)層次分化的必然結(jié)果。社會結(jié)構(gòu)是指社會成員在社會位置上的分布方式，而社會分化則包括橫向上的異質(zhì)性變化和縱向上的不平等性變化。其中，社會結(jié)構(gòu)在縱向上的不平等性變化也被稱為社會分層。社會分層是弱勢群體產(chǎn)生的一個重要原因。社會分層與社會不平等密切相關，社會不平等引起社會分層；而社會分層又帶來新的不平等。弱勢群體正是在這種互為因果的關系作用下產(chǎn)生的。在社會結(jié)構(gòu)中，不同階層對財富、權(quán)力、機會、知識、技能、榮譽等社會資源的占有存在很大的差異性，其中占有社會資源最少的階層就是弱勢群體。因此，從社會結(jié)構(gòu)意義上來看，弱勢群體就是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。①具體而言，弱勢群體在經(jīng)濟利益上的貧困性必然導致其生活質(zhì)量上的低層次性；同時，弱勢群體在財富、權(quán)力、機會、知識、技能、榮譽等社會資源占有方面的不利處境也必然會帶來其生理和心理上的脆弱性。據(jù)此，我們可以從經(jīng)濟收入維度、社會地位維度、體質(zhì)維度、精神維度、能力維度五個方面，將弱勢群體的類型劃分為經(jīng)濟型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五類。

1.經(jīng)濟型弱勢群體

經(jīng)濟型弱勢群體主要從經(jīng)濟收入維度來劃分。馬克思主義社會學認為,最基本的、具有決定意義的經(jīng)濟利益差別是其他一切社會差別的基礎,決定著其他一切社會差別?？梢姡?jīng)濟利益是抽象弱勢群體在社會資源分配上的共同差別的支配性指標。②在社會階層結(jié)構(gòu)中，凡是經(jīng)濟收入低(收入水平處于社會人均收入水平之下)、生活水準低(主要收入用于基本食物支出)以及生活處境難(收入來源不穩(wěn)定、缺乏勞動能力，生計維持困難)的貧困人群，均屬于弱勢群體。也就是說，經(jīng)濟收入是界定弱勢群體的一個具有普遍意義的標準。從我國的現(xiàn)實情況來看，弱勢群體最具明顯的特征是收入低、容易失業(yè)、生活保障能力差,尤其在農(nóng)村貧困地區(qū),弱勢群體基本上徘徊在貧困線邊緣。③因此，可以將當前我國的經(jīng)濟型弱勢群體劃分為兩大類。一類是城市貧困人口，主要包括城市失業(yè)人員、“三無”人員、流浪乞討人員等；另一類是農(nóng)村貧困人口，主要包括最低生活保障對象、特困供養(yǎng)對象、受災救助對象等。

社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一部分弱勢群體低收入問題產(chǎn)生的一個重要因素。其主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，隨著我國經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了轉(zhuǎn)型，即：從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會轉(zhuǎn)變。這是一個打破以往所形成的社會結(jié)構(gòu)的歷史過程。在這個過程中，隨著新的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，就業(yè)結(jié)構(gòu)會隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而調(diào)整，從而導致一部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的就業(yè)人員難以適應新的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，進而淪為失業(yè)人員。④另一方面，我國在制度變遷過程中所采取的價格雙軌制、增量改革、試驗推廣等非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也是弱勢群體低收入問題形成的一個重要原因。受這種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，獲得改革優(yōu)先權(quán)的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)吸走了其他地區(qū)或產(chǎn)業(yè)中的大量資源，致使地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間、企業(yè)間的發(fā)展呈現(xiàn)出極不平衡性，進而帶來收入分配的不公平，這也表明了為什么大量經(jīng)濟型弱勢群體基本上出現(xiàn)在沒有改革優(yōu)先權(quán)的地區(qū)和行業(yè)。此外，社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的體制機制不完善，一定程度上為經(jīng)濟主體尋租行為提供了空間，尤其在一些機關、事業(yè)單位和少數(shù)壟斷行業(yè)中，貨幣化與非貨幣化收入、公開化與隱性化收入長期存在，進一步拉大了部門間、行業(yè)間的收入差距，致使弱勢群體的低收入問題更加凸顯。⑤根據(jù)《中國家庭財富調(diào)查報告(2017)》，2016年我國東部地區(qū)的家庭人均財富為242604元，而中部地區(qū)和西部地區(qū)分別為119768元和92304元。東部地區(qū)的家庭人均財富分別是中部地區(qū)和西部地區(qū)的2.02倍和2.62倍。⑥國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)資料顯示，我國基尼系數(shù)早在2000年就超過了0.4的警戒線，到2012年已達到0.474，接近收入差距懸殊的標準。2013年為0.473，2014年為0.469，2015年為0.462，2016年為0.465。⑦這表明，我國收入差距問題嚴重，弱勢群體在收入分配中的不利處境日益嚴峻。

2.社會型弱勢群體

社會型弱勢群體主要從社會地位維度來劃分。從社會地位維度來看，社會型弱勢群體主要包括農(nóng)村“三留守人員”(留守婦女、留守兒童、留守老人)、困境兒童、城市高齡老人和退役軍人等。受中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民整體上屬于社會弱勢群體，而農(nóng)民中的“三留守人員”則更是處于弱勢群體中更加弱勢的地位。農(nóng)村“三留守人員”的弱勢主要體現(xiàn)在發(fā)展能力方面的弱勢和社會權(quán)利方面的弱勢。因自身生理條件、年齡約束，以及社會參與機會、社會保障水平等方面的限制，農(nóng)村“三留守人員”很難依靠自身力量維持其個人或家庭的基本生活，在政治和社會生活上往往處于邊緣或被排斥的地位。⑧農(nóng)村留守婦女方面，受傳統(tǒng)性別分工的影響，農(nóng)村留守婦女往往很難獲得家庭以外的市場就業(yè)機會，因此，無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，物質(zhì)上容易陷入貧困；同時受農(nóng)村男權(quán)思想的影響，農(nóng)村留守婦女雖然在人數(shù)上已經(jīng)成為農(nóng)村的絕對主體，但在社會權(quán)利上仍然遭到排斥，對社區(qū)公共事務的參與較少。農(nóng)村留守兒童方面，隨著父母外出務工，留守兒童多由老人照顧。由于長期缺少父母的關愛，留守兒童在生活和學習中往往容易陷入焦慮，并最終影響到其身心健康和社會交往。農(nóng)村留守老人方面，受社會轉(zhuǎn)型影響，農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，農(nóng)村家庭逐步變得“老齡化”和“空心化”。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村老齡人口有1.19億，占全國老齡總?cè)丝诘?6%，其中包括5000萬左右的留守老人。⑨農(nóng)村留守老人由于勞動能力逐漸喪失無法從事大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)濟收入來源不穩(wěn)定；同時缺少照料和幫助，精神上難以得到慰藉。城市高齡老人方面，由于城市家庭規(guī)模的小型化、家庭結(jié)構(gòu)的單一化以及代際親情照料的淡薄化，城市高齡老人極易產(chǎn)生焦慮，家庭經(jīng)濟收入來源單一的城市老年人則更容易陷入貧困。⑩

根據(jù)國務院2016年6月13日發(fā)布的《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》(國發(fā)〔2016〕36號)，困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童?，F(xiàn)代社會，家庭逐漸小型化，家庭為其成員提供社會支持的功能日益弱化。在失去傳統(tǒng)大家庭支持的情況下，小型家庭一旦遭遇突發(fā)事件，或家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)損傷，或親子關系出現(xiàn)問題時，就極易導致困境兒童問題。因家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題或親子關系不當造成的困境兒童，成年后往往親職能力不足，進而形成惡性循環(huán)。相關研究發(fā)現(xiàn)，城市困境兒童的父母往往存在長期服刑在押、吸毒、酗酒、家暴等情況，這些父母有相當一部分在其成長過程中存在被愛不當或親情缺失，從而導致其成年后親職能力不足。由于我國困境兒童社會保護體系建設起步較晚，因此，當前困境兒童數(shù)量較多。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù),民政部估算中國困境兒童數(shù)量大概有數(shù)百萬人。除上述社會型弱勢群體之外，我國還有相當一部分退役軍人也屬于較典型的社會型弱勢群體。這些退役軍人把最美好的青春年華奉獻給了祖國和人民，也因此失去了同齡人在社會上所享有的教育和職業(yè)歷練機會，有些還因訓練和執(zhí)行任務落下病根。他們退伍后往往難以適應新的社會環(huán)境，在市場化的就業(yè)環(huán)境中容易淪為弱勢群體。一些退役軍人正面臨著回家沒地、進城沒窩、創(chuàng)業(yè)無助、社會保障不足、訴求被維穩(wěn)等尷尬境地，致使部分退役軍人逐步被社會邊緣化。

3.生理型弱勢群體

生理型弱勢群體主要從體質(zhì)維度來劃分。脆弱性是弱勢群體在承受力上的共同特征。有些家庭可能暫時生活得還可以，然而一旦有家庭成員患上重特大疾病就會變得極度脆弱而陷入貧困。世界衛(wèi)生組織(WHO)將災難性醫(yī)療支出定義為“一個家庭強制性醫(yī)療支出大于或等于扣除基本生活費(食品支出)后家庭剩余收入的40%”。一旦某個家庭出現(xiàn)災難性醫(yī)療支出，那么這個家庭就有極大可能陷入貧困。這是因為重特大疾病會嚴重影響家庭成員的勞動和就業(yè)能力，導致家庭生活狀況不斷惡化。也就是說，疾病(特別是重特大疾病)往往是弱勢群體形成的一個重要原因。就我國的現(xiàn)實情況而言，殘疾人(包括生理殘疾人和智力殘疾人)、慢性疾病患者、重特大疾病患者、工傷人員這四大類脆弱群體是典型的生理型弱勢群體。

從我國的現(xiàn)實情況來看，疾病一直是農(nóng)村貧困人口致貧的首要原因。病與貧之間往往會出現(xiàn)一種惡性循環(huán)，即疾病-支出加大-貧困加深-無力醫(yī)治-疾病加重……盡管2013年至2016年4年間，我國農(nóng)村貧困人口每年減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。但是，根據(jù)國務院扶貧辦于2016年底所進行的“回頭看”數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，因病致貧、因病返貧戶的占比不僅沒有下降，反而上升到44.1%。與2013年的42.4%相比，增加了近兩個百分點。這就說明，疾病型貧困已成為我國脫貧攻堅戰(zhàn)中最難啃的“硬骨頭”。這也說明，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”，就必須高度重視生理型弱勢群體。

4.心理型弱勢群體

心理型弱勢群體主要從精神維度來劃分。長期以來,精神健康障礙患者由于被扣上了“喪失理智”的帽子，往往淪為被社會排斥的邊緣群體，且不被認為是弱者。事實上，精神健康障礙患者屬于典型的弱勢群體,因為他們在生活、工作、學習、人際交流、甚至醫(yī)療等方面均面臨著比其他疾病患者更多的困難。由于因病喪失(或削弱)了工作和生活能力,再加上辨認能力和行為控制能力的不足,精神健康障礙患者往往處于各種人際關系(愛情、親情、友情等)被破壞,生存和發(fā)展空間被壓縮的不利處境。世界衛(wèi)生組織曾發(fā)表公報指出，全世界有多達4.5億的精神健康障礙患者，這些患者多數(shù)生活在中低收入國家，他們中絕大多數(shù)人既享受不到權(quán)利的保護，也得不到合適的精神衛(wèi)生治療，甚至還遭到社會的不理解、指責和歧視?？梢哉f，社會結(jié)構(gòu)層面帶來的社會壓迫性質(zhì)的社會關系是影響精神健康障礙患者康復的最大障礙。

相關調(diào)查結(jié)果顯示，在我國15周歲以上的人群中，患有各類精神健康障礙的人數(shù)已超過1億，其中多達1600萬人屬于重度精神健康障礙患者，其余大多數(shù)為抑郁癥、自閉癥等精神健康障礙或心理行為障礙患者。受歷史和文化等因素的影響，這些精神健康障礙患者長期遭受歧視，他們不但得不到及時有效的醫(yī)療救治,其生存的社會空間也往往受到各種人為因素的干擾,處于高度緊張狀態(tài)。就我國的現(xiàn)實情況而言，可以將這些心理型弱勢群體劃分為兩大類：一類是輕度心理疾病患者，也就是一般精神健康障礙患者，主要包括強迫癥、焦慮癥、恐怖癥、疑病癥、神經(jīng)衰弱以及人格障礙等；另一類是重度心理疾病患者，也就是嚴重精神健康障礙患者，主要包括精神分裂癥、躁狂抑郁性精神病、更年期精神病、偏執(zhí)性精神病及各種器質(zhì)性病變伴發(fā)的精神病等。

5.文化型弱勢群體

文化型弱勢群體主要從能力維度來劃分。文盲半文盲屬于典型的文化型弱勢群體。列寧曾指出：“文盲是處在政治之外的”。這是因為文盲在行使自己的政治權(quán)利時，往往會因為文化水平低而無法真實有效地參與政治。由于缺乏基本的讀、寫、算能力，文盲半文盲群體無法了解和掌握現(xiàn)代社會所必需的最基本的生活常識和技能,更無法獲得可持續(xù)的學習能力,致使他們無法融入現(xiàn)代社會，也無法去爭取自身應有的權(quán)利。由于法律意識淡薄，對《勞動法》《民法》等缺乏了解,他們在與企業(yè)簽訂勞動合同過程中對合同款項缺乏基本認識，一旦自身權(quán)益受到侵害時,往往選擇忍氣吞聲。文盲也是廣大農(nóng)村貧困地區(qū)致貧的一個重要原因，在一些農(nóng)村貧困地區(qū)往往會出現(xiàn)文盲——無科技——貧困——文盲”的惡性循環(huán)。有學者研究發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村小學及小學以下文化水平勞動力人口比重與農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率呈正相關，農(nóng)村初中及初中以上文化水平勞動力人口比重與農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率呈負相關。其中，農(nóng)村文盲或半文盲勞動力人口比重與農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率的正相關度最大”。另有研究顯示，與文盲相比，接受小學教育的貧困發(fā)生機會比率為26.6%，比文盲陷入貧困的概率低73.4%；接受初中教育的貧困發(fā)生機會比率為23.2%，比文盲陷入貧困的概率低76.8%；接受高中(中職)教育的貧困發(fā)生機會比率為9.2%，比文盲陷入貧困的概率低90.8%。

在許多國家,高輟學率與低質(zhì)量的基礎教育是青壯年文盲形成的主要原因。我國受區(qū)域與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡的影響，文盲人口的分布有其顯著特征,少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)以及中西部的貧困農(nóng)村地區(qū)皆為文盲人口的重災區(qū)。這些地區(qū)之所以成為文盲人口的重災區(qū)，主要原因是基礎教育落后。另外，老年人是文盲人口較為集中的人群。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù),我國文盲人口為5465.6萬人,雖然與“五普”(2000年第五次全國人口普查)結(jié)果相比,文盲率由6.72%下降為4.08%,但受20世紀50年代中國貧窮落后等相關因素的影響,當前65歲以上的老年人占據(jù)了文盲人口的大多數(shù)。

從社會結(jié)構(gòu)意義上對新時代“弱有所扶”的對象進行甄別，將弱勢群體劃分為經(jīng)濟型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五種類型，具有非常重要的社會政策意義。

第一，可以避免目前對弱勢群體的對象識別偏差，為“弱有所扶”制度框架的構(gòu)建提供客觀依據(jù)。對弱勢群體進行科學甄別，是“扶弱”的第一步，更是實現(xiàn)“弱有所扶”的關鍵所在。當前一些學者將“弱有所扶”簡單等同于扶貧。產(chǎn)生這種認識誤差的根本原因，即在于未能很好地認識弱勢群體類型的多樣性。弱勢群體類型的多樣性決定了弱勢群體幫扶需求的多樣性。也就是說，并不只有貧困對象才是弱勢群體。貧困或者低收入性只是界定弱勢群體的某一屬性。因此，如果不能正確認識弱勢群體的各種類型，我們就有可能把一些不該屬于弱勢群體的社會群體歸入其中,而把一些應該屬于弱勢群體的社會群體排除在外,從而使人們難以科學區(qū)分不同弱勢群體的外延邊界。其最終結(jié)果是難以為“弱有所扶”政策框架的制定提供客觀依據(jù)，致使“弱有所扶”政策出現(xiàn)瞄準偏差。從經(jīng)濟收入維度、社會地位維度、體質(zhì)維度、精神維度、能力維度，將弱勢群體劃分為經(jīng)濟型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體，既全面客觀地認識到了弱勢群體的多樣性，又為“弱有所扶”的對象甄別提供了確定性，這就為“弱有所扶”制度框架的構(gòu)建提供了客觀依據(jù)。

第二，可以正確把握弱勢群體的主導性制度需求，為提升制度框架的契合度提供客觀依據(jù)。任何供給都必須考慮需求，而基于需求或者能夠充分契合需求者需要的供給才可能成為有效供給。我們構(gòu)建的制度框架只有充分契合服務對象的實際需求，才能成為有效的制度供給。換言之，要實現(xiàn)“弱有所扶”這一民生建設目標，就必須切實提升“弱有所扶”制度框架的契合度。而要切實提升“弱有所扶”制度框架的契合度，就必須弄清楚“扶什么”和“扶誰”的問題?！胺觥庇袃蓪雍x。一是幫助、援助，主要有賴于社會保險、社會救助和優(yōu)撫安置等制度；二是扶持、關愛，主要有賴于社會福利和慈善事業(yè)等制度。要科學界定“扶誰”的問題，就必須解決“弱有所扶”的對象精準甄別問題。因此，對“弱有所扶”的對象進行精準甄別，是提升制度框架契合度的客觀依據(jù)。

實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的制度框架：以滿足弱勢群體的主導性需求為目標取向

按照制度主義學派的觀點，制度需求是制度構(gòu)建的客觀依據(jù)；制度安排是由制度對象的主導性需求所決定的。這就意味著，正確構(gòu)建新時代“弱有所扶”的制度框架必須以滿足弱勢群體的主導性需求為目標取向。要正確構(gòu)建新時代“弱有所扶”的制度框架，首先就必須客觀把握弱勢群體的主導性需求。經(jīng)濟型弱勢群體的主導性需求主要包括經(jīng)濟扶助、就業(yè)扶助、養(yǎng)老扶助、醫(yī)療扶助和住房扶助等方面；社會型弱勢群體的主導性需求主要包括關愛服務、教育扶助、養(yǎng)老扶助、醫(yī)療扶助、就業(yè)扶助和法律援助等方面；生理型弱勢群體的主導性需求主要包括醫(yī)療扶助、就業(yè)扶助、關愛服務和康復服務等方面；心理型弱勢群體的主導性需求主要包括醫(yī)療扶助、關愛服務和康復服務等方面；文化型弱勢群體的主導性需求主要包括職業(yè)培訓、技能培訓和就業(yè)扶助等方面。由于不同弱勢群體的主導性需求存在一定的重疊性，因此，必須對其制度安排進行科學整合。只有進行科學整合，才能優(yōu)化新時代“弱有所扶”的制度框架。立足滿足弱勢群體主導性需求的目標取向，實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的制度框架主要包括社會保險制度、社會救助制度、社會福利制度、優(yōu)撫安置制度和慈善事業(yè)制度五個方面。

1.實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的社會保險制度安排

作為一種有效的再分配制度，社會保險在看病、養(yǎng)老等方面可以為弱勢群體提供有效保障，特別是醫(yī)療保險，能有效化解弱勢群體因疾病治療所帶來的經(jīng)濟風險，是推進“弱有所扶”這一民生目標建設的有效手段。從現(xiàn)實情況來看，與弱勢群體息息相關的社會保險制度主要是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和老年人長期護理保險。要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須加強養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和老年人長期護理保險等方面的制度建設。第一，從養(yǎng)老保險方面來看，當前我國弱勢群體(特別是農(nóng)村弱勢群體)養(yǎng)老保險的保障水平較低，還有相當一部分弱勢群體被排斥在基本養(yǎng)老保險之外。主要原因在于：我國現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險制度仍然處于多軌并存，封閉運行的狀況，目前有機關事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民三種不同的養(yǎng)老保險制度，這些不同的社會養(yǎng)老保險基于身份區(qū)分，繳費和保障待遇差異較大。因此，急需建立弱勢群體養(yǎng)老保險補貼制度，對撫養(yǎng)壓力較大、贍養(yǎng)負擔較重的弱勢群體給予養(yǎng)老保險繳費補貼，確保弱勢群體不被排斥在養(yǎng)老保險制度之外，并能夠選擇合適水平的繳費檔次。與此同時，政府在養(yǎng)老保險制度改革過程中要逐步消除身份“壁壘”，縮小制度差異，不斷提高養(yǎng)老金待遇。第二，從醫(yī)療保險方面來看，盡管當前我國醫(yī)療保險已經(jīng)實現(xiàn)廣覆蓋，截至2017年底，我國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到11.77億人，但是農(nóng)村醫(yī)療保險的報銷比例(特別是三級醫(yī)院的報銷比例)還有待進一步提高，生理型弱勢群體，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的生理型弱勢群體仍然面臨著較高的醫(yī)療自負費用。因此，必須制定針對弱勢群體的傾斜性醫(yī)療保險政策。基本醫(yī)療保險制度和大病醫(yī)療保險制度都要對弱勢群體實行政策傾斜，要差異化地提升其對弱勢群體的醫(yī)療保障水平。要進一步提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險制度的各項報銷(補償)比例，降低大病醫(yī)療保險報銷起付線，特別是要提高貧困戶在縣域醫(yī)療機構(gòu)就診的報銷比例，逐步提高給他們造成較大醫(yī)療負擔的慢性疾病費用報銷比例。第三，從失業(yè)保險方面來看，當前我國失業(yè)保險的主要參保對象為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，弱勢群體的參保率還很低。相對其他群體而言，弱勢群體由于收入較低、工作不穩(wěn)定，用人單位往往不為其購買失業(yè)保險。然而弱勢群體往往又更容易失業(yè)，這就使得弱勢群體的基本生活權(quán)益更加缺乏保障。因此，急需擴大失業(yè)保險制度的覆蓋范圍，針對弱勢群體實行差異化的失業(yè)保險繳費政策。要適當縮短弱勢群體失業(yè)保險的繳費期限，同時延長弱勢群體失業(yè)救濟金的領取時間。第四，從老年人長期護理保險建設方面來看，目前我國仍處于制度滯后狀態(tài)。相關統(tǒng)計資料顯示，當前我國半護理老人的護理費用占城鎮(zhèn)老人可支配收入的65%，全護理老人的護理費用占城鎮(zhèn)老人可支配收入的80%。群眾戲言：“家有一個失能失智老人，壓垮一家人。”盡管當前我國青島、上海等城市已經(jīng)開展長期護理保險試點工作，在減輕失能老人負擔方面取得了一定的效果，但保障范圍較窄、護理水平不高等問題較為突出。因此，必須盡快出臺《長期護理保險法》，為長期護理保險順利實施提供保障。與此同時，要完善籌資機制，明確政府、企業(yè)和個人責任，加快培育能提供長期照料服務的專業(yè)機構(gòu)。

2.實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的社會救助制度安排

作為社會托底保障體系的重要組成部分，社會救助是助力“弱有所扶”的重要手段。通過上述對經(jīng)濟型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五類對象的制度需求分析可以發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)新時代“弱有所扶”民生目標的社會救助制度應該包括最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、受災人員救助制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業(yè)救助制度、心理救助制度八個方面。雖然2014年5月1日起實施的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)也規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助八個方面的社會救助內(nèi)容，但是其中明顯缺少針對心理型弱勢群體的心理救助內(nèi)容。眾所周知，心理救助具有降低因自然災害、意外事故或精神障礙等因素引致的身心損害與社會風險的社會功能。因此，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須走出傳統(tǒng)的認識誤區(qū)，將心理救助納入社會救助制度體系之中。正如黨的十九大報告中所指出的：“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)?！笨梢哉f，只有健全針對心理型弱勢群體的心理救助體系，加強對心理型弱勢群體的人文關懷、心理疏導、心理危機干預和心理康復治療，才能幫助心理型弱勢群體融入社會，預防和減少心理型弱勢群體極端案(事)件的發(fā)生。此外，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，還必須著力解決當前社會救助制度的“碎片化”問題。這種“碎片化”集中表現(xiàn)為管理體制的“非系統(tǒng)化”和項目安排的“割裂化”。管理體制的“非系統(tǒng)化”表現(xiàn)為管理主體的“多山分治”?！掇k法》中規(guī)定的八個方面的救助項目，涉及民政部門、財政部門、衛(wèi)生部門、人社部門、住建部門、教育部門等多個管理部門。這種“多山分治”的局面不僅提高了社會救助的管理成本，而且導致弱勢群體不能及時有效的獲得社會救助，影響了社會救助政策的可及性。項目安排的“割裂化”主要是指社會救助項目與其他相關制度(社會保險、社會福利、慈善事業(yè)等)之間缺乏有機銜接的狀態(tài)。如就業(yè)救助與失業(yè)保險未能實現(xiàn)信息和資源共享、醫(yī)療救助與醫(yī)療保險機制銜接不足等等。因此，當前必須對社會救助制度進行有效整合。一是要有效協(xié)調(diào)社會救助管理部門之間的關系，加強各個管理部門之間的合并與調(diào)整，避免交叉管理和分散管理；二是要提升社會救助項目之間的銜接度，實現(xiàn)對弱勢群體的；三是要增強社會救助與社會保險、社會福利、慈善事業(yè)之間的銜接度，使之相互補充，共同發(fā)揮救助作用。

3.實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的社會福利制度安排

作為現(xiàn)代國家制度的一個重要組成部分，社會福利制度在改善人民福祉、維護社會穩(wěn)定等方面起著至關重要的作用，是實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的重要抓手。從現(xiàn)實情況來看，與弱勢群體息息相關的社會福利制度主要是社會服務制度和社會服務設施建設制度。要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須著力健全以社會服務和社會服務設施為核心的社會福利制度體系。社會服務包括以全體社會成員為對象的普遍服務和以老年人、殘疾人、無依靠兒童、優(yōu)撫安置對象、貧困者等弱勢群體為對象的特殊服務。從服務福利的角度來看，社會服務就是國家和社會為滿足全體社會成員尤其是生活困難群體的需求，保證和提高其生活質(zhì)量而開展的各種社會活動、社會工作和社會事務的總稱，涉及民眾生活的各個領域，主要包括社區(qū)服務、社會工作服務、專項社會事務服務，以及養(yǎng)老、健康、教育、就業(yè)、住房、環(huán)境等與基本生活緊密相關的各類服務。社會服務與社會救助的最大區(qū)別在于：社會救助主要表現(xiàn)為經(jīng)濟給付且無須償還，而社會服務表現(xiàn)為以勞動形式為主的服務供給。社會服務設施是社會服務的重要載體。我國的社會服務設施應該包括以下四個方面：以照顧為主的社會服務設施(老人、殘疾人、精神病人、“三無”人員等弱勢群體的供養(yǎng)和康復機構(gòu))、以培訓為主的社會服務設施(針對兒童教育、婦女職業(yè)培訓、殘疾人就業(yè)培訓、退役軍人職業(yè)培訓、失業(yè)人員培訓等)、以咨詢?yōu)橹鞯纳鐣赵O施(提供婚姻家庭咨詢、社會適應咨詢和政策法律咨詢等)、以資產(chǎn)建設為主的社會服務設施(提供創(chuàng)業(yè)服務、金融服務、個人發(fā)展賬戶服務等)。當前我國社會服務制度和社會服務設施也存在整合不足的“碎片化”問題。社會服務的各部門之間銜接性差，缺少有效的整合機制，嚴重削弱了社會服務的對口性、對應性和專業(yè)性。英國著名經(jīng)濟學家貝弗里奇在《社會保險和相關服務》報告中提出了社會福利的“3U”原則：普惠性原則、統(tǒng)一性原則和均一性原則。其中，統(tǒng)一性原則即是要建立大一統(tǒng)的福利行政管理機構(gòu)。當前，我國有必要加強福利部門之間的合并與調(diào)整，實現(xiàn)福利管理機構(gòu)的統(tǒng)一性。在社會服務設施建設方面，則要注重資源整合、優(yōu)勢互補。要廣泛調(diào)動社會力量積極參與和興辦多種形式的社會服務設施。有條件的地方可嘗試打造集多種功能于一體的綜合福利園區(qū)。

4.實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的優(yōu)撫安置制度安排

優(yōu)撫安置在社會保障體系中占據(jù)十分突出的地位，是國家必須優(yōu)先安排的保障制度，因而，也是實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的推進器。從現(xiàn)實情況來看，當前我國的優(yōu)撫安置對象包括殘疾軍人、“三屬”人員、“三紅”人員、在鄉(xiāng)老復員軍人、參戰(zhàn)退役人員、涉核退役人員、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人、老年烈士子女、60歲以上農(nóng)村老兵、參與鈾礦開采軍隊退役人員、安置在崗退役人員、自謀職業(yè)退役人員、軍休干部、無軍籍職工等14類人員?？梢哉f，實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的優(yōu)撫安置制度應該包括保障軍烈屬、復員退伍軍人、殘疾軍人及其家屬權(quán)益等方面的制度建設。然而，當前我國“養(yǎng)老式”“包辦式”的退役軍人安置辦法已無法適應新時代“弱有所扶”的客觀要求。因此，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須建立發(fā)展性的退役軍人優(yōu)撫安置制度。當前，當務之急是從制度層面解決好退役軍人的就業(yè)問題。關于退役軍人的就業(yè)問題，國家以往的政策主要是采取機關單位和國有企事業(yè)單位接收安置的辦法。這一主要的安置途徑使得機關單位和國有企事業(yè)單位成為退役軍人安置去向的“香餑餑”，退役軍人都向往著能夠安排到這樣的崗位上。這一方面使得不同類型的退役軍人以此為由互相攀比，要求解決待遇差別問題；另一方面，每年一定量的強制性指標劃撥也給這些機關單位和國有企事業(yè)單位帶來人員安置壓力。事實上，在中國企業(yè)的多元類型中，民營中小企業(yè)的規(guī)模和經(jīng)營方式?jīng)Q定了其在吸納社會閑散勞動力和安置社會弱勢群體就業(yè)方面作用和責任更大。也就是說，應該制定相應的優(yōu)惠政策(如稅收優(yōu)惠政策、金融優(yōu)惠政策等)引導和吸引民營中小企業(yè)為退役軍人提供就業(yè)崗位。除此之外，解決退役軍人就業(yè)問題的另一個有效辦法是對退役軍人進行有針對性的職業(yè)技能培訓、就業(yè)指導和創(chuàng)業(yè)支持等服務。上述有關退役軍人就業(yè)問題解決途徑的具體實施效果還有賴于退役軍人管理體制機制的科學化和系統(tǒng)化。可喜的是，2018年4月，中華人民共和國退役軍人事務部正式掛牌成立。這為我國退役軍人的管理體制由“碎片化”走向“整合化”，運行機制由“行政化”走向“法制化”，待遇標準由“差別多元化”走向“公平規(guī)范化”提供了契機。

5.實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的慈善事業(yè)制度安排

慈善事業(yè)是建立在社會捐贈基礎上的一種社會保障制度。更確切地說，它是建立在眾多社會成員之間的，一種無償?shù)?、對不幸無助人群的一種自愿性援助行為。作為社會第三次分配的重要方式，慈善事業(yè)是社會文明和諧的重要標志，也是實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的潤滑劑。英國出臺的世界上第一部慈善事業(yè)法律——《慈善用途法》中列舉的慈善行為的第一條就是“救濟老人、弱者和窮人”。2016年是我國慈善事業(yè)發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折點，經(jīng)過長達10年的調(diào)研和起草，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)正式頒布實施。根據(jù)《中國慈善發(fā)展報告(2017)》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年中國社會捐贈額達到1346億元，比2015年(約992億元)增長了近26%。盡管在《慈善法》的帶動下我國慈善事業(yè)迎來了高速發(fā)展，但總體發(fā)展水平與發(fā)達國家相比還存在較大差距。《2016年度中國慈善捐助報告》顯示，2016年美國慈善捐贈總額約合25706.6億元人民幣，占GDP的2.1%，人均捐贈約合7957.1元人民幣。因此，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生建設目標，就必須推動慈善事業(yè)的健康快速發(fā)展。這就要求：第一，要壯大慈善組織。當前我國慈善組織在慈善事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮的作用還很有限。究其原因，一方面是監(jiān)管問題，慈善組織管理部門體制機制的“非系統(tǒng)化”和“非整合化”導致慈善組織缺乏規(guī)范化管理，資金募捐、運作和支出不透明，由此帶來慈善組織缺乏公信力，繼而阻礙慈善組織的發(fā)展壯大；另一方面是協(xié)調(diào)運行問題，在我國各類慈善行動中，政府和慈善組織往往缺乏合作，致使各類資源難以有效整合形成合力，往往帶來慈善救助資源浪費以及救助覆蓋面過窄，繼而提高了慈善組織的慈善救助成本。第二，要培育慈善文化。發(fā)達國家慈善事業(yè)的發(fā)展主要得益于其慈善理念、志愿精神滲透于社會文化的各個角落。如美國人認為，向弱者提供慈善救助是優(yōu)秀公民的義務。我國當前還沒有形成良好的慈善文化氛圍。特別是當前社會環(huán)境中廣泛充斥的“仇富”心態(tài)，人們更多的是用苛刻質(zhì)疑的眼光來審視富人們的慈善行為。慈善本身就是一種強者出于自身慈善意愿幫助弱者的行為，如果不能用認可和肯定的眼光來看待富人們的慈善行為，只會導致富人們不敢做慈善。良好的慈善文化還需要理性媒體對慈善行為進行積極的傳播，只有如此，慈善文化才能成為一種大眾文化。第三，要規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)慈善。隨著互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的快速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”成為一種響應速度快、募捐效率高的新型慈善模式。但當前我國互聯(lián)網(wǎng)慈善監(jiān)管體制機制的不規(guī)范，為這一新型慈善模式帶來了挑戰(zhàn)。因此，必須進一步完善相關法律法規(guī)，優(yōu)化相關監(jiān)管機制，使“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”走向規(guī)范化。

①②陳成文：《社會學視野中的社會弱者》，《湖南師范大學社會科學學報》1999年第2期。

③陳成文：《從“內(nèi)卷化”看精準扶貧資源配置的矯正機制設計》，《貴州師范大學學報》(社會科學版)2017年第1期。

④陳成文：《對貧困類型劃分的再認識及其政策意義》，《社會科學家》2017年第6期。

⑤趙秀麗：《關注弱勢群體的低收入問題——兼論公平與效率的關系》，《財經(jīng)理論研究》2007年第6期。

⑥參見《2017中國家庭財富報告：家庭人均財富16.9萬元》，http://www.sohu.com/a/143057534_435389

⑦參見《統(tǒng)計局：2016年基尼系數(shù)為0.465較2015年有所上升》，http://www.chinanews.com/cj/2017/01-20/8130559.shtml

⑧萬蘭芳、向德平：《精準扶貧方略下的農(nóng)村弱勢群體減貧研究》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2016年第5期。

⑨參見《到本世紀中葉每3個中國人中就會有1位老人》，http://news.163.com/15/1021/04/B6E2HC4R00014Q4P.html

⑩葉祝發(fā)、楊宜勇：《人口老齡化進程中城市養(yǎng)老問題及對策》，《宏觀經(jīng)濟管理》2015年第3期。