韓喜平，王曉慧

(吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

為人民謀幸福是中國共產(chǎn)黨的初心和使命，改革開放40年來中國共產(chǎn)黨堅持“增進民生福祉”是改革的出發(fā)點和落腳點，“保障和改善民生”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務。為保障更為公平、更為快捷地增進民生福祉，中國共產(chǎn)黨從建立民生制度入手，不斷完善“保障和改善民生”的制度結(jié)構(gòu)，走出了中國特色的民生制度構(gòu)建之路，不僅夯實了我國持續(xù)性增進民生福祉的制度性保障，也充分彰顯了社會主義的優(yōu)越性。

一、改革開放以來中國民生制度的歷史演進

制度是實踐成效的穩(wěn)定性保障，中國共產(chǎn)黨自成立以來一直重視制度在解決民生問題中的作用，堅持人民立場，從早期的蘇共區(qū)實行的八小時工作制、國家失業(yè)津貼制度到新中國成立后制定恢復經(jīng)濟和增加民生福祉的方針和政策，等等。[1]47

改革開放以來，在民生實踐中構(gòu)建的民生制度始終突出為廣大人民群眾謀利益的目標，國家通過一系列制度安排以及相應配套政策和法律的完善，形成一套完整的民生制度體系，從而更好地發(fā)揮保障和改善民生的功能，推動民生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

具體的說，由改革開放以來中國民生制度發(fā)展的歷史脈絡可知，中國民生制度經(jīng)歷了初步建立階段、逐步構(gòu)建階段以及不斷完善三個階段，從1978年至今我國基本完成了中國民生制度的構(gòu)建，并形成了中國特色社會主義的民生制度體系。

第一階段為民生制度初步建立階段(1978—2002)。以改善人民生活為動因的改革開放，一開始就明確為體制改革，把解決人民群眾的溫飽問題作為最大的民生問題，確立了以改革開放為動力，以共同富裕為目標，從探索農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革開始，從小范圍包產(chǎn)到戶延伸為普及全國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改善了農(nóng)村普遍貧窮的面貌，到1990年中國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)下降到58.8%，達到聯(lián)合國溫飽線標準。而后以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面鋪開，相應地在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、工資收入等民生領域進行改革，推出了大量政策，并在社會保障制度建設方面邁出了一大步，從1982年我國農(nóng)村部分地區(qū)啟動了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點，到1986年國務院提出“構(gòu)建中國特色的社會主義保障制度”，自此有了國有企業(yè)待業(yè)保險制度以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的探索。新世紀以來，中國在收入分配、社會保障、城鎮(zhèn)住房、教育、就業(yè)等民生領域繼續(xù)進行體制改革，激發(fā)了市場在保障民生中的潛力，確立了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障制度為核心的社會保障制度，與此同時黨和國家初步建立了以社會保障制度為基底的一系列民生制度安排。

第二階段為民生制度基本構(gòu)建階段(2002—2012)。進入21世紀以來，隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化，藥價高、住房貴、教育難、就業(yè)難、戶籍限制等民生問題進一步凸顯，黨的十六大以后，把關(guān)注民生和保障民生作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，明確了以人為本的科學發(fā)展觀，確立了民生改善最為重要的民生制度建設思想。黨中央領導集體高度重視民生發(fā)展事業(yè)，開始從“保障民生”向“改善民生”的目標轉(zhuǎn)換，制定積極的就業(yè)政策，并出臺就業(yè)促進法，從法律制度上保障人的發(fā)展；修訂《義務教育法》，強化各級政府對義務教育的責任等。自黨的十六屆六中全會提出“加緊建設對維護社會公平正義具有重大作用的制度”，用制度手段來調(diào)節(jié)民生矛盾，化解民生難題，保障民生公平正義，不斷適應民生發(fā)展的需要成為共識?！敖刂?012年，我國先后建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障等一系列事關(guān)人民群眾切身利益的社會福利制度，構(gòu)建了具有中國特色的社會主義民生體系”[1]48。

第三階段為民生制度不斷完善階段(2012年至今)。黨的十八大以來，奏響“民生改善”的時代最強音，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向，注重補齊民生制度短板，解決了民生制度“具有明顯的身份制特征”[2]等歷史性難題，確保民生制度朝著更為公平發(fā)展的方向前進。十八大報告明確“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的?！盵3]習近平新時代中國特色社會主義思想進一步明確堅持在發(fā)展中保障和改善民生的基本方略。提出增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。更加注重共享發(fā)展理念在民生制度設計中的重要作用。特別注重改善制度建設滯后性的問題。

二、改革開放以來中國民生制度的演進規(guī)律

馬克思在《德意志意識形態(tài)》中指出：“現(xiàn)存的制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物?！盵4]因此無論是宏觀上的制度和制度體系，還是具體的、微觀的制度，都是一定社會關(guān)系的產(chǎn)物。中國特色社會主義民生制度即在中國共產(chǎn)黨領導下構(gòu)建起來的反映社會主義國家社會關(guān)系的、體現(xiàn)人民群眾意愿和意志的、貫穿民生運行全過程的民生制度的總稱。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！盵5]改革開放以來中國特色社會主義民生制度經(jīng)歷了由生存型向發(fā)展型、從單一性向全面性、從隨意性向法治化三個層面的轉(zhuǎn)變。

其一，民生制度由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。生存型民生制度旨在滿足民眾基本生計狀態(tài)的底線，而發(fā)展型民生制度在于保障和改善人的基本發(fā)展機會和發(fā)展權(quán)利。[6]20世紀80年代至90年代，中國的民生制度直指十幾億人口的貧困問題，通過大力發(fā)展經(jīng)濟、以經(jīng)濟建設為中心來解決民眾生存性問題。生存型民生制度是低層次的民生制度，只解決了民生的物質(zhì)化問題，并沒有解決民生保障和改善的質(zhì)量問題，沒有解決民生幸福的普惠性和共享性問題，更沒有解決民生制度設計背后的理念、理論等基本問題。21世紀之初中國達到總體小康水平，意味著中國在解決溫飽問題方面取得進展，人們需要更公平的民生產(chǎn)品、更公平的發(fā)展機會，由此構(gòu)建和創(chuàng)新發(fā)展型民生制度成為應對民生需求多樣性的舉措，在制度頂層設計上回歸于公平正義和共享發(fā)展理念尤為重要，2004年黨的十六屆四中全會明確提出“更注重社會公平”以及黨的十八大以來提出的以“共享”為核心的新發(fā)展理念，發(fā)展型民生制度成為民生發(fā)展的迫切需要，并且這套制度隨著時代的變化和人民的需要不斷地進行改進，確保制度發(fā)展越來越公平。

其二，民生制度從單一性向全面性轉(zhuǎn)變。從制度構(gòu)成要素來看，改革開放初期，民生制度呈零散的碎片式存在、孤立式發(fā)展，制度安排不全面，尚未形成完整體系，隨著民生制度的演進，逐步發(fā)展為一整套規(guī)范的民生制度體系，并呈現(xiàn)出由重點民生領域向更為廣泛的民生輻射和擴散的趨勢。從民生制度發(fā)展歷程來看，民生制度在保障項目和保障群體經(jīng)歷了從單一性到全面性保障的演進。以農(nóng)村民生制度發(fā)展為例，改革開放初期農(nóng)村民生制度保障項目單一，90年代逐漸建立新的五保戶制度(1994)、農(nóng)村居民最低生活保障制度(1999)，21世紀以后增加基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、生育保險等項目，并建立新醫(yī)保、新農(nóng)合、醫(yī)療救助、大病保險等相應制度，基本建立了覆蓋農(nóng)村的社會保障體系。民生制度涉及的人群從過去的城鎮(zhèn)職工以及農(nóng)村困難群體，發(fā)展為現(xiàn)在的農(nóng)民工、婦女、兒童、殘疾等邊緣群體，以及普惠農(nóng)村居民和城市居民的民生制度，形成覆蓋城鄉(xiāng)的民生制度體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的民生制度體系仍在完善中，并朝著制度化方向邁進。

其三，民生制度從隨意性向法治化轉(zhuǎn)變。一套完備的法律規(guī)范體系是制度體系法治化的有效保障，“法治化是旨在達到良法善治,既要不斷完善法律體系,更要規(guī)范和治理法律主體及其活動過程”[7]，是制度化的進一步深化。改革開放初期，中國在民生領域的探索大多數(shù)是以一事一議，有很強的隨意性，往往形成“會哭的孩子有奶吃”，最多形成以政策為導向、法律為輔的制度模式，起初是對計劃經(jīng)濟時期民生制度的修補，到了90年代末，我國民生領域的政策初具規(guī)模，但民生領域的立法進展緩慢，而且這一階段的民生政策在實施過程中出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、教育產(chǎn)業(yè)化以及由“效率優(yōu)先”走向“效率至上”導致的系列問題，民生政策的漏洞需要法律去規(guī)范和填補，民生問題的解決需要政策和法律齊發(fā)力，因此進入21世紀之后，在“全面落實依法治國基本方略”思想的指導下，國家出臺和實施了民生保障范圍更為廣泛的法律、法規(guī)，2008年中央啟動了“以維護人民共同利益為根本，以促進社會和諧為主線”的新一輪司法改革。黨的十八大以來的改革實踐為民生制度法治化提供了思路和方向，為了更好地運用法治思維和手段解決民生發(fā)展過程中的難題，民生領域的立法在近幾年如雨后春筍般增多，有些不合時宜的也進行了修改，有些重點領域用制度的最高形式確定下來并實施，而民生制度一旦通過法治化手段固定下來將為民生改善提供更為持久的制度保障，因此構(gòu)建一套完備的民生法律體系正在成為今后民生制度發(fā)展的目標。

三、中國特色社會主義民生制度的實踐檢驗

實踐是檢驗真理的唯一標準，因此判斷民生制度健全與否主要看實踐成效。正如毛澤東所說：“判定認識或理論之是否真理，不是依主觀上覺得如何而定，而是依客觀上社會實踐的結(jié)果如何而定。真理的標準只能是社會的實踐。”[8]實踐取得的成效越高，說明制度越健全，越完善。改革開放40年，民生制度取得重大突破，貫穿于在經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)的方方面面。在黨和人民長期實踐的摸索中，惠民政策及民生立法的果實撒向群眾，這些實踐成果發(fā)揮作用，促使民生保障能力更為提高、保障主體更加公平、保障內(nèi)容更加全面。

其一，保障能力不斷提高。

制度的剛性決定了民生制度是由低水平保障向高水平發(fā)展的趨勢，因為制度只能發(fā)展越來越好，越來越規(guī)范化，從而更好地保障和改善民生。從1978年至今，國家緊緊圍繞保障和改善民生，進一步深化民生制度改革，一大批民生工程落地，民生保障能力更為提升，增強了民眾獲得感。人民生活水平越來越高，城鄉(xiāng)居民收入普遍提高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由1978年的343元提升至2017年的36 396元，增長了105.1%，農(nóng)村居民人均可支配收入由1978年的134元提升至2017年的13 432元，增長了99.2%，城鄉(xiāng)收入差距呈縮小趨勢，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)大幅度下降，廣大人民生活實現(xiàn)從溫飽不足到總體小康的歷史性飛躍。人民健康水平和醫(yī)療水平不斷提高，居民人均預期壽命不斷提高，嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率持續(xù)下降。醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費水平逐步提高，總費用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量增加，從1978年的17.0萬個增加到2017年的98.7萬個，平均每年增長2萬個，[9]基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、縣醫(yī)院和城市公立醫(yī)院的條件和服務水平都明顯提升。

覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，社會保障水平不斷提升，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以及基本醫(yī)療保險制度整合并軌取得初步性進展。保障性住房建設穩(wěn)步推進，截至2017年，“全國城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造開工609萬套，棚戶區(qū)改造基本建成604萬套，公租房基本建成82萬套，全年全國農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造152.5萬戶”[10]。住房保障程度持續(xù)提高，人民居住條件有較多改善。教育事業(yè)全面發(fā)展，各級各類教育加快發(fā)展，特別是義務教育取得巨大成就，中西部和東部、城市和農(nóng)村教育差距縮小，義務教育實現(xiàn)城鄉(xiāng)全免費，貧困地區(qū)基本辦學條件得到改善，全國832個貧困縣的10.3萬所義務教育學?；巨k學條件達到“底線要求”，占94.7%。[11]

改革開放以來，在積極的就業(yè)政策和法律保障下，成功地化解了國有企業(yè)改革下崗工人就業(yè)危機，“2003-2006年，近2 000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)”[12]。在“雙創(chuàng)”政策引導下，社會創(chuàng)造力得到激發(fā)，就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員穩(wěn)定增加，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)年均1 300萬以上，2017年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率降為3.9%，為多年來最低。脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，2013年至2017年，農(nóng)村貧困人口年均脫貧人口1 200萬人以上，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，貧困地區(qū)面貌明顯改善，貧困地區(qū)發(fā)展步伐加快。

其二，保障主體更加公平。

保障和改善民生不是一個口號，不可流于表面和形式，通過不斷完善民生制度促使民生保障越來越制度化，而“民生制度越健全，保障水平越高，保障規(guī)模越大，意味著民生保障對于維護社會公平方面的強制力越強”[13]。

改革開放以來，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想指導下，教育制度更注重資源公平分配，要求縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際教育差別，并且法律上對城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展做出明確規(guī)定，為民生可持續(xù)發(fā)展提供法制保障，確保越來越多的人有學上；社會保障制度規(guī)模逐步擴大，涉及保障的群體擴大，既有涉及全體公民的社會福利制度，也有專門針對各種原因?qū)е律罾щy的救濟制度；基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加注重公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)；住房保障中廉租房制度的確立為解決低收入家庭住房困增加福利，而且進一步明確了住房的居住屬性，并將加快建立和完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。

改革開放以來各項惠民政策的落實，以及法律的實施為更多群體提供更加公平的制度保障，“法治的功能既要控制公權(quán)力，也要保障公民權(quán)利，維護公平正義”[14]，由此民生問題落在人的生存與發(fā)展權(quán)利問題。2008年實施的《就業(yè)促進法》夯實了就業(yè)乃民生之本的制度基礎，為更多人群公平參與就業(yè)權(quán)提供可靠保障，2011年5月實施的《刑法修正案(八)》為保障弱勢群體權(quán)益提供制度保障，從2013年至2017年6月，全國人大常委會先后修改、增補和完善民生領域的政策和法律法規(guī)，依照法定程序做出17項立法授權(quán)和改革決定，其中民生領域的立法超過一半。標志著我國已經(jīng)用越來越健全的法律為民生更好、更均衡、更公平的發(fā)展保駕護航，民生制度法治化程度較大提高。

其三，保障內(nèi)容更加全面。

保障和改善民生永無止境，民生制度體系改進、優(yōu)化和完善只有進行時，沒有完成時，永遠在路上。進入新世紀以來民生制度輻射的面越來越廣，教育覆蓋面從城市擴大到農(nóng)村，社會保障范圍從城市延伸到農(nóng)村等。隨著生活水平的提高，人的需求轉(zhuǎn)向多層次，因此民生制度不斷地跟進和改善，從已經(jīng)通過的民生立法中可以看得出，民生制度保障范圍更為全面，如制定、修改《無障礙環(huán)境建設條例》《殘疾預防和殘疾人康復條例》《殘疾人教育條例》，先后修改《勞動合同法》《安全生產(chǎn)法》《保障勞動者的合法權(quán)益》，通過和修正《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國水污染防治法》，制定《中醫(yī)藥法》，修改《食品安全法》，制定《居住證暫行條例》等。進入新時代以來，凡是和人民群眾利益相關(guān)、迫切需要解決的都陸續(xù)列入民生制度的框架內(nèi)。黨的十九大報告在十八大報告基礎上增添了兩項民生的內(nèi)在需求，即在“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基礎上增加了“幼有所育、弱有所扶”，由此可以看出民生保障的群體逐步擴大，相關(guān)制度也在跟進。

民生制度真真切切地為老百姓帶來了福祉，為更多不同階層的群體帶來實惠，使每一個人更公平地發(fā)展，但我們也要清晰地看到我國民生制度在實際工作中仍存在的不足之處，需要進一步完善和提升，特別是兜底性制度安排需要強化政府責任，主動承擔制度設計，多渠道保障經(jīng)費的后續(xù)支持，用制度規(guī)范各環(huán)節(jié)程序防止制度本身缺陷帶來的偏差，并建立監(jiān)管部門維護制度的公平正義性；在制度運行中協(xié)調(diào)好政府、社會、個人關(guān)系，重視民生制度各項目的協(xié)調(diào)性，同時明確相關(guān)部門的責任界定，完成項目的有效銜接和制度整合任務，避免決策陷入矛盾和混亂；進一步深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度以及出臺社會保障法，逐步縮小城鄉(xiāng)福利差距；土地是農(nóng)民的生活來源，目前農(nóng)村就業(yè)保障制度還沒有出臺相關(guān)政策，因失地造成農(nóng)民沒有其他收入來源的應建立促進農(nóng)民再就業(yè)的制度，保障其生存和發(fā)展，因土地流轉(zhuǎn)和征地造成利益糾紛的國家應出臺相關(guān)法律保障其利益不受損。

習近平總書記指出“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！盵15]由此，只有不斷健全和完善民生制度體系，才能更好地保障和改善民生，只有依靠制度化才能持續(xù)增進民生福祉、保障民生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。